上海城市生活垃圾綜合治理的瓶頸與建議

胡苑 張鋒

上海作為全國第一批開展垃圾分類試點城市，經過18年的實踐探索，取得了一定成效，但與全球城市的定位相比，還存在體制性、制度性和機制性短板瓶頸，亟需加強完善。

一、上海城市生活垃圾綜合治理面臨的瓶頸

1.城市生活垃圾分類減量的理念滯后

對比國際經驗，垃圾減量化管理周期應從源頭到末端，延伸到產品制造、使用、廢棄物處置的整個過程。目前，上海仍偏重于已經進入生活垃圾管理體系的廢棄物，缺乏源頭減量的政策設計。

大多數市民的綠色自覺不夠。很多市民雖關心環境保護，但落實到行為上，參與垃圾分類減量的自覺性卻不夠，有些市民甚至認為“這是政府的事、社會的事”。

2.政策的針對性和引導性不強

“按量付費”政策存在漏洞。當前，垃圾收運處實行“按量付

費”，作業量越高，獲得經費越高。如垃圾焚燒廠按焚燒垃圾的重量享受補貼，調研發現，有些垃圾焚燒廠首要考慮的是“吃飽”而不是分類減量。

垃圾回收的稅收減免、財政補貼政策缺乏。除日光燈管以外的有毒有害垃圾，都未設立專項回收資金；廢品回收企業場地普遍緊張；原先給予資源回收企業一次性財政補貼和50%增值稅退稅政策被取消，導致當前上海垃圾分類回收主要由拾荒者承擔，他們大多“挑肥揀瘦”，對低價值的廢品回收缺乏積極性。如大量的玻璃瓶和其他玻璃制品、廢舊塑料、廢鐵等因為回收價值較低，經常被混在其他垃圾中被清運車輛運至填埋場或焚燒廠。

3.政府主導的多元共治機制尚需完善

相關職能部門缺乏高效協同，存在“單打獨斗、政出多門、相互推諉”等“碎片化”現象。全市生活垃圾分類減量管理思路是以市級聯席會議辦公室為主導機構，協同16個區的區級聯席會議進行組織與協調。市聯席會議辦公室主要由綠化市容局、商務委員會、環保局、廢棄物管理處、文明辦、婦聯、教委等部門組成，垃圾分類減量工作分段分塊，落實促進措施的時間、配備的設施等不能同步開展，影響了垃圾分類減量措施的整體推進。

缺乏激勵居民參與的長效機制。上海激勵居民參與垃圾分類減量的主要抓手是“綠色賬戶”政策，但由于“綠色賬戶”的兌換周期長、便捷度不高、獎品有限，導致“綠色賬戶”對青年人和白領群體缺乏吸引力。

垃圾分類減量具有較強的專業性和公益性，亟需第三方的參與，但受政府職能轉變、購買服務目錄、財稅支持力度的影響，第三方機構參與垃圾分類減量的渠道、政策、機制還不健全。

4.收運處設施能力落后于城市發展需要

現有的源頭收集及中轉站設施，多是服務于混合垃圾的收運處置設施。以某區為例，14座中轉站中，只有5座按標準建設，其余9座都是簡易臨時中轉站。

垃圾回收、運輸、處置產業鏈嚴重脫節。如可回收物的回收渠道、網絡基本名存實亡；垃圾資源化產業設施能力明顯滯后。當前，全市垃圾無害化處理的能力僅為2.4萬噸/日，遠低于設定目標（3.34萬噸/日），缺口較大，導致垃圾非法傾倒事件頻發，生活垃圾違規處置問題突出。甚至出現已經分類回收的濕垃圾，因為缺少末端處置能力，與其他生活垃圾一起被處置的情況。

濕垃圾處理能力嚴重滯后。針對濕垃圾處置設施，當前主要依靠各區自主組織安排。中心城區未見濕垃圾處置設施布局，郊縣各城區中僅松江明確規劃建立濕垃圾處置廠。因為處理技術不夠成熟，部分地區甚至出現了在社區完成垃圾分類后又集中回收統一處理的現象，這一做法極大打擊了主動配合進行垃圾分類的市民的積極性。

5. 基層監管不嚴，制度保障乏力

上海尚未出臺地方法規，不能形成法律威懾和高壓，基層嚴格執法難。有居民反映，由于缺乏法律依據，基層組織在推行垃圾分類時“腰板不硬不直”，只能通過說教解決；也有居民反映，有了法律法規，垃圾分類就是居民應盡的義務、應履行的職責，而不是礙于居委會面子才實施分類。

二、推進上海城市生活垃圾綜合治理的政策建議

1.注重源頭減量，開展專項整治行動

加強頂層設計，注重源頭減量。建議完善稅收、財政等產業政策，整治商品過度包裝現象，倡導簡易包裝，引導商家回收產品包裝并重復利用，逐步限制一次性商品的生產和使用，鼓勵和補貼居民使用廚余垃圾粉碎機等。建議推廣凈菜入市，延伸生產者責任，建立企業押金制度，促進產品包裝回收利用，實現全鏈條管理。

當前，應把對有毒有害垃圾的無害化處理作為重中之重，從財力物力上優先投入，優先完成網絡全覆蓋，優先試行有償回收，優先支持垃圾無害化技術研究，優先扶持垃圾無害化企業發展。

借鑒“五違四必”等成功經驗，開展專項整治行動。動員全市政府部門、企事業單位、居委會、業委會、物業公司、社會組織和志愿者等打一場“攻堅戰”。

2.健全政府主導、多元主體參與的共治機制

強化市、區兩級聯席會議對垃圾分類減量工作的統籌協調、組織推進和檢查監督。明晰市區責任分工、市級部門行業主管和區級屬地管理的職責，將指標分解到區、街鎮，建立以分類減量實效和資源利用為主的監督檢查評價機制。

完善政府購買服務清單，培育一批專業、創新、具有市場競爭力的垃圾分類第三方社會組織或企業，形成統一開放、競爭有序、誠信規范的生活垃圾分類第三方參與機制。

完善“綠色賬戶”推進模式。運用“互聯網+”思維，促進前臺積分便捷化、平臺管理智能化、后臺運作市場化、專項服務社會化。將綠色賬戶與銀行卡、螞蟻金服互聯網金融等進行對接，通過垃圾分類獲得的信用積分，可用于信用支付，增強對青年人和白領群體的吸引力。

加強生活垃圾數據統計審核管理，加快信息化監管體系建設。如環衛主管部門要進一步加強收集以下數據：生活垃圾種類、數量、運輸者、去向等情況；生活垃圾處理設施污染控制監測數據；垃圾處理設施運行數據、報表等，并定期向社會公布，接受公眾的監督。

3.完善生活垃圾分類減量補貼政策

完善收運處補貼政策。統籌垃圾收運處資金，將垃圾分類減量指標與企業獲取補貼結合起來；制定垃圾回收的補貼政策，推廣“兩網協同”經驗。

成立垃圾分類減量管理基金，探索PPP模式建設垃圾資源化處置項目。特別是加快推進郊區濕垃圾資源化末端處置能力建設。濕垃圾是上海垃圾分類減量的重點難點，尤其是中心城區濕垃圾的末端資源化處置能力嚴重不足，且新設場所難度較大。加快濕垃圾末端處置技術的引進、吸收和應用。大力支持資源回收技術研發，從資金、稅收、土地政策等方面扶持資源回收類企業發展，引導和鼓勵更多社會資金進入資源回收行業。

4.創新居民參與機制，推進小區綜合治理

創新居民參與垃圾分類減量的激勵約束機制。一是試點居民生活垃圾差別性收費制度，將垃圾收費與垃圾分類質量和綠色賬戶積分對接起來。二是借鑒杭州經驗，試點垃圾分類實名制，將垃圾分類情況納入居民信用檔案，實施聯合懲戒。三是以全面推進單位垃圾強制分類為契機，嚴格執行“不分類、不收運”，倒逼單位要求員工參與垃圾分類，延伸帶動家庭的參與。

建議將垃圾分類減量納入小區綜合治理范疇。將垃圾分類源頭容器設置、分類駁運義務條款納入物業管理格式合同和居（村）民公約；將垃圾分類減量成效納入文明單位、文明小區評價指標；落實物業作為垃圾分類源頭的責任主體，配備專職人員，形成“定時定點+定人定桶”模式。

5.強化垃圾分類減量的法治化保障機制

加快制定上海市生活垃圾管理條例，以地方立法的形式明確政府、收運處企業、物業、社區和居民在垃圾分類減量中的責任和義務，規定具體的行政處罰、經濟制裁和刑事責任。借鑒日本經驗，制定包裝回收再生利用法，要求除了包裝生產商外，從事運輸、代理、批發商、零售的企業也有責任回收包裝物。

健全執法信息共享機制和聯合執法機制，強化執法經費、隊伍、設備、裝備向基層傾斜。鼓勵居民、媒體、黨代表、人大代表、政協委員、社會組織對垃圾分類減量工作進行監督，加強人大執法監督和政協民主監督，對履職不力的領導干部堅決問責。

提高環衛清潔工人的工資待遇水平，提升環衛工人的職業認同感，提高道路清掃保潔及城市生活垃圾收運作業的服務效率。

基金項目：2014年度上海市教委創新項目“‘垃圾圍城破局的激勵型機制研究”（項目編號：14ZS075）；2014年度司法部項目“生活廢棄物減量化法律機制研究”（項目編號：14SFB20045）

（作者單位：上海財經大學法學院）

（責任編輯 矯海霞）