科學應對人老齡化的基本路徑

郭金來

黨和國家歷來高度重視老齡工作，將老齡事業作為“事關國家發展全局、事關百姓福祉”的大事來部署和推進。自黨的十八大以來，習近平總書記關于老齡工作和老齡事業的新理念新思想新戰略，為當前及今后一個時期我國及時、科學、綜合應對中國特色人口老齡化問題提供了綱領性指導。2016年5月27日習近平總書記在中央政治局第三十二次集體學習時發表的關于應對老齡化的重要講話及2017年黨的十九大報告是其中的重中之重，是進一步落實我國老齡工作、創新老齡事業的行動指南和基本遵循。進一步而言，“5·27”講話精神是“馬克思主義思想應對中國人口老齡化的新思路新實踐”，是“中國30年老齡工作的歷史經驗總結”，為今后的老齡工作提出了新要求。黨的十九大報告中對積極應對人口老齡化所做出的一系列新部署，為構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進“醫、養”結合和加快老齡事業和產業發展指明了新方向。在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，本文嘗試基于新時代我國人口老齡化的基本特征及面臨的主要挑戰，提出解決我國人口老齡化問題、創新老齡工作、做好老齡事業的基本路徑。

一、新時代我國人口老齡化的基本特征

與世界發達國家相比，與新中國的早期相比，新時代我國的人口老齡化呈現出如下基本特征：

1.快速、深度、重度老齡化態勢凸顯。根據人口普查及有關數據測算，當前至2022年前后，我國人口結構處于少兒人口數量和比重不斷減少，但勞動力資源依然供給充分的快速老齡化階段。2022年至2036年前后，處于人口負增長、老年人口規模膨脹、老年問題集中爆發的急速老齡化階段。2036年至2050年前后，處于總人口負增長加速、高齡化趨勢顯著、社會撫養負擔突顯的嚴峻的深度老齡化階段。本世紀中期以后，我國將保持一個相當長時期的高度老齡化局面。

2.老年人口絕對規模巨大。民政部2016年社會服務發展統計公報顯示，截至2016年底，全國60歲及以上老年人口23086萬，占總人口的16.7%。根據中國人口與發展研究中心課題組的測算，預計到2020年，老年人口達到2.48億，老齡化水平達到17.17%，其中80歲以上老年人口將達到3067萬。到2025年，我國60歲以上人口將達到3億，成為超老年型國家。到2037年，60歲以上人口將達4億人。也就是說，從現在起，到將來的相當長一段時期內，我國的老年人口數量都是在億級規模以上。

3.老年人口高齡化問題突出。全國老齡辦提供的數據顯示，從數量上看，2050年我國80歲及以上的高齡老年人口數量將達到1個億或以上。我國僅僅高度老年化的人口規模將超過世界上很多國家的人口總規模。從人口年齡結構的比例看，高齡老年人口將占老年人口總量的22.3%，占世界高齡老年人口總量的1/4。這種高齡化的局面將世界罕見，并至少保持到本世紀末，達數十年之久。

4.全國老齡化不平衡的矛盾長期存在。當前及今后一個時期我國城鎮化、工業化的基本情況以及短期內難以改變的城鄉二元甚至多元的社會結構，決定了我國老齡化不平衡現象將長期存在，并且伴隨一些社會結構性矛盾的加劇而日益凸顯。具體而言，一是農村老齡化程度高于城市老齡化程度;二是經濟社會欠發達地區的老齡化程度高于經濟社會發達地區的老齡化程度;三是中西部地區，尤其是偏遠、邊緣的中西部地區的老齡化程度要高于東部地區的老齡化程度;四是“未富先老”及養老資源供給與養老需求之間的結構性矛盾。這種情況將持續到中國的老齡化減速，且中國全域發展相對比較平衡的年代。因此，在可見的將來，全國老齡化不平衡的矛盾將長期存在。

二、新時代我國人口老齡化面臨的主要挑戰

我國人口老齡化對新時代中國特色社會主義事業發展的影響將是全面的、突出的，對經濟發展、社會發展、健康發展、社會保障制度、老齡工作等等都提出了全新的挑戰。

1.人口老齡化對經濟發展構成挑戰。改革開放以來，中國經濟發展的根本原因在于創造性地堅持和發展了中國特色社會主義道路;在中國特色社會主義市場經濟的總體框架之下，得益于數十年的人口紅利效應。幾十年的人口紅利讓中國獲得了基礎性的國際比較優勢，迅速成長為國際第二大經濟體。如今，人口老齡化的顯著結果就是勞動人口減少、社會撫養壓力增加，失去人口紅利。老齡化越嚴重，消耗的社會資源將越多，經濟積累和社會消費將減少，進而可能遲滯經濟發展。

2.人口老齡化對社會發展構成挑戰。首先，人口老齡化將導致社會的基本單元——家庭急劇變化。人口老齡化背景下，老年人家庭、獨居家庭和空巢老年人家庭等高風險家庭將快速增加。人口老齡化和低生育率的雙重夾擊下，家庭小型化、少子化將大大弱化家庭養老功能，家庭養老風險將快速外化為社會風險。其次，社會代際矛盾日益凸顯。人口老齡化越嚴重，意味著現有的勞動力資源存量將受到沖擊，將來的勞動力資源增量有限，社會老年撫養負擔過重，下一代沉重的養老負擔可能影響整個社會安危。再次，人口老齡化危及社會文化的傳承與發展。比如，代際贍養負擔過重，子女心有余而力不足，客觀上容易導致孝文化的傳承困境及敬老孝老的行為缺失。

3.人口老齡化對社會養老制度構成挑戰。我國是在家庭養老保障功能快速解體，社會養老保障制度尚不健全，全國養老統籌還未達成的情況下進入老齡化社會的。目前的社會撫養壓力已經比較嚴重，伴隨人口呈現出更加快速、深度、高度老齡化，而現行基本養老保險制度存在著諸多先天不足與后天乏力的問題，新時代我國社會養老保障制度將面臨更加嚴峻的挑戰。比如，制度體系缺乏頂層設計，各省甚至是各個地區各自為戰，全國一盤棋的局面尚未形成。具體來說，當前城鄉之間、各省之間、各部門之間等，存在著體制內的差別、體制內與體制外的差別，壁壘重重，弊病不少。又如，養老保險基金投資管理效率不高，養老金的充足性和穩健性都面臨嚴峻挑戰。再如，政府、市場、社會和個人等責任主體定位不清，有必要進一步厘清各主體的責任與義務。這些問題的有效解決將關系人民的“獲得感”，關系人民對黨和政府的信任、擁護及愛戴。

4.人口老齡化對老齡服務工作構成挑戰。第一，資金保障和經費壓力很大。隨著人口老齡化的全面到來、人口高齡化的日益迫近、人口社會流動的更加快速多元，我國高齡、失能、空巢老年人將成規模地聚集式出現，老齡服務需求大大增加。據有關測算，到2030年我國空巢老人和獨居老人占老年人口總量的48.4%，80歲及以上的高齡老年人口規模達4344萬。到2050年前者占比將超過一半，后者規模高達1個多億。同時，我國失能老年人口規模預計在2030年為6168萬，2050年達到9750萬。這些失能老人對整個社會來講將是巨大的養老挑戰。第二，老齡服務工作機制尚未理順。一是老齡服務管理體制尚不健全。目前，老齡工作分散在民政、人口計生、婦聯、工會、勞動人事等部門，老齡服務發展缺乏頂層設計，政府各部門職能交叉，權責不清，難以形成合力。二是老齡服務運作機制尚未有效形成。從目前的情況來看，我國老齡服務體系建設處于起步階段，國家層面統籌的社會養老保險制度尚未建成，甚至老年醫療服務全國聯網都沒有建成，商業性的養老服務費用較高，其覆蓋面也較小，受益的老年群體有限。第三，老齡服務人力資源短缺。有研究表明，我國需要的老齡服務、養老護理人員至少在千萬級規模以上，但當前的養老護理人員不足百萬，缺口十分明顯，基本的老齡服務都難以滿足，何談專業性高端老齡護理服務。老齡護理服務不平衡不充分的矛盾形勢日益嚴峻。

三、新時代我國科學應對人口老齡化的路徑思考

人口老齡化帶來的養老挑戰關系中華民族偉大復興中國夢的實現進程，關系“兩個一百年”戰略目標的積極實現，需要做出科學、及時、綜合性的應對思考。

1.扎實推進新時代的老齡學研究。老齡學研究是科學應對新時代老齡化問題的前提和基礎。立足當前，著眼未來，積極落實習近平總書記提出的及時、科學、綜合應對人口老齡化的要求，老齡學研究需要做好戰略性、前瞻性的科學研究，提供好理論服務。特別是就中國老年人口急劇增長期（當前至2035年前后）的老年人口結構特點研究、國際比較視野下中國人口老齡化應對戰略研究、老齡化數據平臺建構研究、老齡決策職能推演系統研究、“物聯網+”康養模式研究、中國應對老齡化中長期戰略研究等六大研究領域。只有科學地把握當前及今后一個時期我國人口老齡化及其相關問題，才能成功地科學、及時、綜合應對我國人口老齡化問題。

2.積極加強黨對新時代老齡事業的頂層設計。黨的十九大報告指出，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”科學、及時、綜合應對中國人口老齡化問題，開創中國特色的老老齡事業，只有黨有初心、有決心、有信心擔負起歷史性領導責任。當前，我國老齡服務的制度設計、資源整合及其使用配置等方面，只有黨才能統一協調起來。貨的領導是中國人口老齡化問題-成功解決的根本。因此，黨可以在尊重老年學、尊重老齡事業基本規律的基礎上，統一協同政府、社會、市場、個人等各責任主體，站在中華民族偉大復興的高度，做好新時代老齡事業的頂層設計，研究制定《國家應對人口老齡化中長期規劃》，將科學、及時、綜合應對人口老齡化戰略提升為基本國策。

3.全面加強新時代養老保障制度建設及其執行。首先，加快推進養老保障制度建設，充分用好戰略機遇期。從當前到2050年之間的約30年時間是我國人口老齡化從快速老齡化向高度老齡化過渡的戰略機遇期，需要充分利用好這段戰略機遇期，盡快建立全國統一、全民覆蓋、與經濟社會發展相適應、基金征集與待遇支付相配套、社會統籌與個人賬戶相結合、權利與義務相結合的資源來源更加多元的養老保障制度。其次，明確主體責任，優化制度結構。實施全國統籌與個人責任相統一的制度模式，深入優化政府、企業、個人的養老責任，充分調動各責任主體的積極性，共同保障老年人養老需求。再次，盡快實現全國統籌。提高養老保障的統籌層次，既能提高養老保障的水平，又能促進全國范圍內的養老公平，維護社會穩定，推進社會進步。在新時代，首先要做的就是建立養老金異地接續制度，盡早實現跨省勞動力養老賬戶自由流動，為全國統籌創造條件。最后，要加快多渠道籌資，促進養老金保值增值。在建立財政結余資金、養老債券發行、彩票公益金、社會捐贈等籌資渠道的基礎上，通過國有股份劃撥、開征遺產稅和特種消費稅等形式進行積極籌資。同時，要制定養老基金運行規則，建立養老基金投資的最低收益率與收益擔保制度，通過專業的養老基金運營機構，確保養老金的保值增值。

4.深入做好新時代的養老服務社會化供給。新時代的養老壓力呼喚建立新時代“政府托底、社會支撐、家庭擔當、個人繳費”的養老服務社會化體系。一是重建和挖掘家庭養老的新范式。無論人口結構怎么變化，從中華文化傳統、中國人的心理方面而言，家庭依然是養老的重要支撐，至少是養老的重要心理依靠。習近平總書記指出，要進一步提倡孝老敬老。為此，要通過組織創新，從政策扶持、公共投入等入手強化家庭和社區的養老服務功能。積極開展“互聯網+養老服務”行動，推動社區服務、養老服務向家庭延伸，促進養老服務供給的便利化、智能化。二是鼓勵和培育社會養老的新潛能。政府通過稅費減免、資金支持等政策傾斜，引導社會力量、民間資本建立或參與非營利性養老服務機構，使其充分運用市場運作機制，發展優質、特色的養老服務，滿足老年人多元的養老需求。三是引導和弘揚個人養老的新風尚。從人的生命周期來看，人的早年和老年主要是消費，中間一段主要是創造。因此，個人要積極做好整個生命周期的人生規劃，在創造期時做好積累，積極繳費，為自己的老年養老未雨綢繆。政府要研究制定鼓勵老年人社會參與、開發老年人力資源的政策措施，繼續開展“銀齡行動”，為實現老有所為豐富形式、搭建平臺。繼續培育基層老年社會組織，推進基層老年協會規范化建設，發揮老年人自我管理、自我教育、自我服務作用。

5.推動新時代康養產業實現新發展。習近平總書記強調，要使市場在中國特色社會主義市場經濟資源配置中起決定性作用。中國人口老齡化問題從難題變成挑戰與機遇并存，同樣需要市場的擔當，需要養老產業與老齡事業的協同發力。人口老齡化蘊含著規模巨大的養老產業。養老產業做好了，將有效推動我國老齡事業的發展，甚至有可能為中國經濟發展、社會進步創造新的輝煌。因此，一是制定老齡產業發展規劃。將老齡產業納入新興產業發展序列，提升老齡產業在國民經濟中的地位，大力發展以高品質實用性為主的老齡制造業，以中國老年人口的規模效應帶動一批上規模的老齡服務企業，以“臨床大數據”服務世界老年人口，衍生、延展老齡產業鏈。二是加快規范老齡產業市場秩序。盡快建立老齡產業市場準入制度、老年產品和服務質量標準，并嚴格執行，嚴厲打擊危害老年人權益的行為，進而培育出積極健康的老齡服務產業市場。三是加快完善老齡產業發展政策。制定老齡產品稅收減免等政策，動員社會力量積極參與老齡產業，培育一批各具特色、管理規范、服務標準的龍頭企業，加快形成產業鏈長、覆蓋領域廣、經濟社會效益顯著的養老服務產業集群。“實施健康老齡化工程，健全醫療衛生機構與養老機構合作機制，支持社會力量興辦醫養結合機構，提供治療期住院、康復期護理、穩定期生活照料、安寧療護一體化的健康養老服務。”以此實現康養融合發展，豐富養老服務產業新模式、新業態。

（責任編輯 方卿）