社會組織參與城市社區矛盾化解的政策支持

陳蕾

改革開放以來，從中央到地方陸續出臺了一系列方針政策，為社會組織參與化解社會矛盾、維護社會穩定創造了良好的政策環境。

一、中央支持社會組織參與城市社區矛盾化解的政策分析

十六屆四中全會把加強黨的執政能力建設作為中心議題，將“構建和諧社會”作為黨的執政能力建設的重要路徑，要求 “建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局；發揮社團、行業組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用，形成社會管理和社會服務的合力”，這對于社會組織作為政府職能轉移的載體參與社會矛盾化解具有風向標的意義，也是我國社會組織相關政策的一個分水嶺。同年最高人民法院頒布《關于民事調解工作若干問題的規定》（2004）

將民事訴訟法第87條規定的“有關單位”協助調解界定為“與當事人有特定關系或者與案件有一定聯系的企業事業單位、社會團體或者其他組織”，隨后《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》（2006）對社會組織通過參與社區服務化解社會矛盾予以明確支持：“做好社區服務工作對于化解社會矛盾、促進和諧社會建設具有重要意義；堅持社會化的原則，充分發揮……民間組織……在社區服務中的作用，政府提供公共服務，鼓勵、支持……社會力量參與社區服務；積極探索通過政府‘購買服務、項目管理等多種形式，調動社會組織參與社區服務的積極性，促進公共服務社會化。”

十六屆六中全會籌劃構建社會主義和諧社會，首次提出要培育扶持社會組織，全面開展城市社區建設，發揮社區民間組織在社區建設中的積極作用。次年最高人民法院發布《關于進一步發揮訴訟調解在構建和諧社會中積極作用的若干意見》（2007），強調要“建立和完善引入社會力量進行調解的工作機制”。到了十七大，社會組織被作為“發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利”的重要內容，報告提出：“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能。”十七大之后，中央對發揮社會組織在社區中承接政府職能、反映群眾訴求、增強社區自治的作用日益重視，相關扶持政策也更加具體，《民政部關于進一步推進和諧社區建設工作的意見》（2009）要求：“大力培育服務性、公益性、互助性社區社會組織，適當放寬社區社會組織的登記條件，降低門檻，簡化登記手續，及時辦理備案手續，并在活動場地等方面提供幫助。”

黨的十八大在“十二五”規劃的基礎上，強調加強社會建設，必須加快推進社會體制改革，“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，為社會組織提供矛盾化解服務破除了體制機制障礙，并提出“增強城鄉社區服務功能，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”。十八屆三中全會《中共中央關面深化改革若干重大問題的決定》指出“我

國發展面臨著一系列突出矛盾和挑戰”“社會矛盾明顯增多”，明確社會組織是協商民主體系的重要協商渠道，要開展形式多樣的基層民主協商，激發社會組織活力，創新有效預防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。《決定》還提出城鄉社區服務類社會組織是重點培育和優先發展的四類組織之一，這標志著社會組織在化解基層社區矛盾、協調各方利益、調解民間糾紛等方面的作用得到了進一步肯定，在此之后，開展矛盾調處的社會組織正式被納入《中央財政支持社會組織參與社會服務資助范圍》（2014）。十八屆四中全會從全面推進依法治國的高度強調“要發揮……社會組織在法治社會建設中的積極作用；建立健全社會組織參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預防違法犯罪的機制和制度化渠道”。隨后《關于支持和規范社會組織承接政府購買服務的通知》（2014）明確“在社會治理領域，重點購買社區服務、社會工作、法律援助、特殊群體服務、矛盾調解等服務項目。”

最高人民法院提出，努力在全社會樹立“國家主導、司法推動、社會參與、多元并舉、法治保障”（2015）的現代糾紛解決理念。中央全面深化改革領導小組第十七次會議審議通過了《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》（2015）將完善矛盾糾紛多元化解機制上升為國家治理體系和治理能力現代化的戰略行動，要求引導社會各方面力量積極參與矛盾糾紛化解。最高人民法院隨后出臺《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》（2016），明確“支持完善公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織建設，鼓勵其參與糾紛解決。堅持優化資源、完善制度、法治保障，提升社會組織解決糾紛的法律效果。積極探索以購買服務等方式將糾紛解決委托給社會力量承擔”。《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》（2016）和《城鄉社區服務體系建設規劃》（2016-2020）也提出鼓勵社會組織開展鄰里互助、居民融入、糾紛調解、平安創建等社區活動。

通過對相關政策的梳理可以發現，中央政策在引導、推動社會組織參與社區矛盾化解上是從粗放到細化、模糊到清晰不斷演進發展的過程，從“鼓勵支持”到“積極發展”，從“政府提供”到“委托承擔”，從“社區服務”到“社區糾紛解決”，從“建立、完善引入社會力量進行調解的工作機制”到“完

善矛盾糾紛多元化解機制”，對各地方政府有關社會組織在社區矛盾化解中的功能、范圍、動力來源、主體地位等方面的政策制定提供了方向上的指引。

二、上海市支持社會組織參與城市社區矛盾化解的政策分析

近年來，上海市響應中央號召，出臺了一系列有代表性、有特色的地方政策來支持社會組織參與社區矛盾化解。

早在2003年，上海市高院在《關于進一步加強人民調解工作的會議紀要》中首次提出“訴訟調解工作在法官主導下適度社會化”，并在這一指導思想下首創了“社區人民調解工作室”，即設置在街道層面的社會組織，政府通過購買社會組織的服務來推動社區調解社會化，為社會組織承接政府采購、參與社區矛盾化解在全國開創了先河。黨的十六屆六中全會以后，上海市政府積極落實中央關于構建社會主義和諧社會的重大戰略布署，出臺了《關于完善社區服務促進社區建設實施意見》（2007），提出要加快培育能夠協助政府承擔事務性工作、提供公益性服務、調解民間糾紛、發展慈善事業的社區公益性民間組織，且要求各級政府建立政府購買服務機制，探索制定財力支持、人員待遇及其他相關配套政策。十七大之后，上海市明確提出要構建“社會組織發展體系”，以此作為未來5-10年上海市社會建設的長期任務之一，在《關于鼓勵本市公益性社會組織參與社區民生服務的指導意見》（2009）將“為居民提供預防犯罪、禁毒、青少年幫教、矛盾糾紛調處和治安防范等社區安全服務”的社會組織納入扶持對象，并在登記、資金、辦公場所、購買服務、稅收、人才等方面并提出了一攬子扶持政策，上海市“十二五”規劃（2011）也指出“健全社會組織反映民意的機制；逐步增加生活服務、矛盾調處、平安建設等服務內容，為居民提供更便捷、更符合需求的社區公共服務。”在這一時期，上海市將引入社會組織參與化解矛盾糾紛作為社區公共服務體系的一項重要內容。

十八屆四中全會以后，在全面推進依法治國的戰略布署下，上海市委“一號課題”重要成果 ——《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》及配套文件（2014）中首次提出

“專業調處類”社會組織，并將其作為“進一步放寬準入，降低門檻”重點扶持發展的四類社區社會組織之一。次年《關于加強本市社會組織服務中心建設的指導意見（試行）》（2015）提出“協調和引導社會組織提供……專業調處等社區服務；積極搭建協商交流平臺，反映社情民意，推動社會組織參與基層民主協商，提高城鄉社區治理水平。”

《關于加快培育發展本市社區社會組織的若干意見》（試行）（2015）更是針對四類重點扶持的社區社會組織提出“放寬登記準入條件，暢通成立登記渠道，降低開辦資金數額，放寬辦公場地要求”，其中

“對于成立社區專業調處類社會組織，可由街道（鄉鎮）或其他符合條件的部門作為業務主管單位。”在《上海社會組織發展“十三五”規劃》（2017）中對社會組織化解社區矛盾的范圍更加明確：“支持社會組織在物業糾紛、鄰里矛盾、信訪化解、刑滿釋放人員幫教等領域發揮輔助作用，調處矛盾糾紛，解決社會問題。支持社區社會組織參與社區協商，促進社區自治共治。”《關于本市改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的實施意見》（2017）中將專業調處類社區社會組織納入發展重點，“為社

區居民提供專業化、社會化、差異化服務，成為上海參與基層社會治理的一支重要力量。”可見，上海市對于社會組織參與社區矛盾化解寄予了厚望，從政策面支持社會組織的矛盾化解能力向專業化方向發展。

（作者單位：中共上海市徐匯區委黨校）

（責任編輯 方 卿）