印度高職教育治理中的政府行為

[摘要]政府行為在印度高職教育治理中發揮著重要作用。高職教育治理中的政府行為是印度政府在高職教育發展過程中實施治理的戰略行動，具有一定的法定性與強制性。這種政府行為有著深刻的制度文化淵源，以“無為”“有為”為具體形態，兼具特定的負面效應，需要從集權走向“共治”，達到高職教育“善治”的終極目的。

[關鍵詞]印度 高職教育治理 政府行為

[作者簡介]趙學瑤（1986- ），男，山東青島人，廣州市白云工商技師學院職業教育研究所副所長，助理研究員。（廣東 廣州 510450）

[中圖分類號]G40-059.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）07-0079-06

作為高職教育治理的重要主體，印度政府在推進高職教育治理中的政府行為與加快傳統高職教育發展改革中的政府行動一脈相承，與轉變政府高職教育行政職能、建設現代高職院校制度等改革路徑一致，是對長期進行的高職教育管理改革的進一步深化與行為外延。

一、政府行為的基因：制度與文化視角

政府行為貫穿于印度高職教育①治理的全過程，根植于印度獨特的政治體制與文化生態。伴隨著不同的政治體制與文化生態，政府行為在印度高職教育治理各階段表現出差異化的行為特征。

印度現代意義上的高職教育治理發軔于19世紀的英國殖民時期。這一時期，印度受英國傳統的盎格魯-撒克遜文化影響較大，倡導“自我管理”的高職教育文化觀，政府在高職教育治理中起著非主導作用，政府行為表現出對立統一的形態特征，一方面并不介入高職院校的內部治理，既不提供高職院校發展的專項教育經費，也沒有出臺相關的高職教育政策；另一方面則通過創辦各級各類高職院校的方式參與高職教育的外部治理。

以魯爾基土木工程學院為例。1847年，英印政府高級官員詹姆斯·托馬森為解決印度西北省公共工程建設對各類技術技能人才的需求，創辦了印度魯爾基土木工程學院。該學院主要以培養公共工程和勘測部門所需的助理工程師及行政管理人員為主，面向具有工程力學學科背景和操作技能精湛的優秀學生招生，自主開設高級數學、測量學、繪圖學等必修課程。自學院創辦以來，盡管作為法理意義上的治理主體，但政府既不提供經費支持，也不參與學院辦學定位、專業設置、課程體系建設等領域的治理。

20世紀40年代中后期贏得民族獨立后至80年代前，印度逐步確立了國大黨“一黨獨大”的政治生態格局，實施了中央高度集權的計劃經濟體制，實現了政府對高職教育治理從不干涉階段向逐步集權管制階段的轉變。在此階段，政府在高職教育治理中起著主導作用，具有一定的法定性與強制性，其主要通過兩種方式參與高職教育治理：一是制定實施高職教育的政策法規，以制度化的形式正式介入對高職教育的治理。如1961年，制定推行“印度技術學院法”，明確了印度高職院校的發展目標和任務。二是加大對高職教育經費的財政撥款。1951—1956年，印度政府對高職教育的撥款為18億盧比，約占教育撥款總額的4.8%。

20世紀80年代至今，印度實現了從計劃經濟向市場經濟的體制轉變，在高職教育治理上實現了從集權管理向引導扶持的轉變。究其緣由：第一，印度優質高職教育資源總量緊缺；第二，印度政府對高職教育的經費投入減少；第三，印度高職教育質量不斷下降。這一階段，政府在高職教育治理中起著引導作用，主要通過擴大各邦政府在現代高職教育治理中的統籌權、完善社會力量參與高職教育治理的政策環境等方式引導高職教育治理的可持續發展。如2008年，印度社會力量投資創辦了1691所涵蓋工程、技術、建筑、教育、管理、農業、醫學等類型的高職院校等。

二、政府行為的特征：“無為”與“有為”

梳理印度高職教育治理的歷史進程可以發現，印度政府在高職教育治理中的行為方式歷經了從不干預到進行集權管制，再到逐漸形成“印度政府—高職院校—社會力量”多元“共治”的變化過程，其行為表現方式也不盡相同。

（一）基于無為而治視角的分析

無為而治指印度政府對高職教育的宏觀治理，即通過正式的制度安排完善高職教育治理的生態環境，其實質是對印度高職教育進行宏觀治理，而非直接干涉，并非對高職教育治理的無所作為。實施無為而治行為方式的主要動機是政府治理高職教育未能超越英國殖民者管理印度的現實需要。具體來說，政府對高職教育的無為而治，既是培養印度工業和工程建設所急需各類技術技能人才的需要，也是政府不傾向運用行政權力手段致力于高職教育微觀治理的路徑選擇。

就行為表現而言，印度政府的無為而治可表現為如下三點：一是制定實施各類高職教育治理政策。1888年6月，印度政府頒布的《關于職業技術教育問題的決定》明確指出：“印度傳統教育過分強調人文教育，忽視了職業技術教育尤其是高職教育。”1898年，印度國大黨向政府建議：“實施職業技術計劃，加大對高等職業技術教育撥款力度。”1900年，印度總督柯曾勛爵主持西姆拉會議，通過了關于職業技術教育的若干決議，但會議上有關高職教育的決議尚未付諸實踐。1937年，印度政府公布了“伍德-艾博特報告”，著重提出：“一方面建立各類職業培訓學院，另一方面成立省屬職業教育咨詢委員會，負責省內職業教育管理和高職院校職業教育課程標準制定等。”

二是創辦各類專業委員會。1940年，印度政府成立了科學和工業研究委員會，負責對現有高職院校內部科研機構給予經費支持。1945年11月，印度政府成立了全印技術教育理事會，負責在國家宏觀層面部署高等職業教育發展規劃、協調與指導等工作。1947年，印度政府建立了科學技術人力委員會，負責對各類技術技能人才的組織管理工作，其主要職責如下：第一，承擔高層次專業技術人才的培養工作，不斷完善專業人才隊伍結構；第二，全面深化職稱制度改革，發揮人才評價體制導向作用；第三，創新人才引進體制機制改革，擬定國外專家來印度工作或定居政策。

三是創辦各類高職院校。為培養從事各種工程活動所需的測量技術人員及其他各類技術人員，印度政府在19世紀相繼創辦了以工程類和化工類為主的高職院校，如先后于1847年、1861年、1862年創辦的魯爾基土木工程學院、普爾孟加拉工程學院、馬德拉斯古因迪工程學院等。但隨著工程和工業建設對各類技術人才需求的不斷擴大，加之現有各類學校培養的各類技能人才總量不足，印度政府在20世紀初期至中期先后創辦了大量的各類高職院校，如相繼在1922年、1927年、1938年創辦了喬德普爾高職院校、達亞爾巴格學院、特里下德魯姆工程學院等10余所高職院校等。從規模方面看，各類高職院校的數量均有較大突破，但印度獨立前，政府所創辦的各類高職院校總量較少，共有38所各類高職院校，每年僅招收2940名學生，培養的各類技術人才難以滿足當時工程活動對各技能人才的實際需求。

（二）基于越位行為視角的分析

印度政府作為國家代理人，代表國家行使教育行政權力對印度高職教育進行治理，其行為具有一定的權威性和強制性。越位行為指印度政府作為高職教育治理主體中的強勢一方，以完全不同于其他的行為方式，運用教育行政權力對高職教育進行微觀治理，過度介入高職教育發展的各個領域，施加政府強有力的影響，任意干涉高職院校事務，破壞高職院校的辦學自主權。從行為方式看，其越位行為體現在如下幾點：

一是成立全國性高職教育管理機構——印度教育部，具體負責對高職教育事務的管理。1947年，印度政府為不斷加強對高職教育治理的領導和控制，成立了名為“印度教育部技術教育司”的高職教育管理機構，負責起草有關高職教育的法規草案，明確高職院校辦學設置標準，組織實施高職教育機會均等計劃。

二是成立大學補助金委員會。1956年3月，印度政府在新德里成立了大學補助金委員會，作為政府領導和管理高職教育的具體執行機構，代表政府行使高職教育經費分配管理權，機構負責人均由中央政府任命，主要有如下幾項職責：確定高職院校教學、考試與科學研究的標準；調研各類高職院校教育經費支出情況、國家高職教育政策落實情況，并依據調研結果對不同學校給予相應的差額撥款。但事實上，該委員會是在中央政府的宏觀領導和監督下，按照中央政府的意志貫徹落實全國性高職教育政策，難以完全脫離中央政府的行政指令和絕對控制。

三是印度政府過度干涉各類高職院校的辦學自主權。1950年正式頒布的“印度憲法”首次以法律形式確定了政府在高職教育治理中的重要地位，這既為政府獲取權力與行使權力提供了合法性基礎，也為其過度干涉各類高職院校提供了法理依據。在傳統的高度集權計劃體制下，政府行使教育行政權致力于高職教育的微觀治理，直接參與高職院校的事務管理，高職院校也隸屬于政府教育行政部門，高職院校的辦學目標實質上就是在執行政府單一向度下達的各類教育教學計劃預期指標，難以獨立確定學校的教學計劃和課程標準，也不能單獨制定入學招生標準與課程設置細則。政府對高職院校的管理不是依賴高職教育發展的客觀規律進行的，而是通過高職教育政策、高職教育發展規劃及教育部技術教育司等高職教育管理機構的行政指令展開，帶有明顯的上下級依附關系，體現了“命令—執行”的線性行政權力運行向度。

（三）基于引導行為視角的分析

20世紀80年代以前，印度仿照蘇聯的模式建立起高度集中的高職教育管理體制，國家統包、政府辦學成為當時印度高職教育治理的主要特征。一般而言，印度政府通常依賴自上而下的制度化的權力行使方式，側重高職教育治理的整體性和一元性，凸顯出治理強制性壓倒合理性色彩，這嚴重破壞了高職教育治理中以多元主體和多元向度為核心的標準。除此之外，政府行為在印度高職教育治理中往往以中央和各邦政府為載體的某種行動方式存在，中央政府對高職院校人事任免與經費投入等事務具有最終決策權，而各邦政府則代表中央政府行使部分教育行政權，對高職教育進行治理。

1980年以后，伴隨著“一強多弱”政黨格局的崩盤，印度逐漸改革僵化的計劃經濟體制，高職教育管理體制也隨之改變，印度政府在高職教育治理中的角色從執行者、劃槳者轉變為引導者、服務者，治理行為也從過度干涉向合理引導轉變，部分高職院校擁有了一定的自主權，但通過行政手段管理和約束高職教育治理的事實并沒有得到較大變革。筆者認為，印度實現政府角色及其行為轉變，需要從以下兩個方面做出努力：一方面，政府應適度放權，簡政釋能，歸還原屬于其他治理主體的治理權力與職責，調整、轉變政府的高職教育治理職能；另一方面，應形成多元治理主體參與的治理結構，探索構建“印度政府—高職院校—社會力量”的“共治”模式。

三、政府行為的負面效應

印度高職教育治理的主要特色在于政府作用及政府行為。長期以來，政府在印度高職教育治理中起到了極大的推動作用，帶來了高職教育總規模的適度增長。但由于治理主體間的行政權力制約及相關利益分配不均，使政府參與高職教育治理行為累積了若干問題。

（一）形成了“二元集權”的治理結構，忽略其他治理主體的利益訴求

印度在不同階段均表現出強烈的高職教育治理集權化形態，垂直運行的權力行使向度在高職教育治理的各個階段都外顯為政府及其隸屬關系的高職教育行政管理部門具有廣泛的行政權力，可以不同程度地參與高職教育治理事務，“二元集權”治理結構貫穿于印度高職教育治理的各個階段。

“二元集權”治理結構指印度中央政府和各邦政府的高職教育行政權力相互平衡與制約，而且在高職教育的治理主體結構與治理權力結構中所占比重較大。這種治理體制的形成源于不同階段的差異化高職教育政策環境。1921年以前，印度政府僅在國家層面參與高職教育的宏觀治理，即高職教育治理是在印度中央政府和英國印度事務大臣的全面指導、控制和監督下完成的，具體的高職教育微觀治理交由各省政府完成。1921—1950年，印度政府逐步意識到高職教育微觀治理的必要性，并先后出臺旨在不斷加強和完善對高職教育領導和管理、以《戈什錢德拉坎特計劃》為代表的相關政策法規，但上述政策法規均停留在政府各級官員的呼吁中，尚未貫徹落實到高職教育治理實踐。1950年至今，印度高職教育由中央政府和各邦政府協同治理，其治理權限與責任也被寫入“印度憲法”“印度法”的相關條目中，標志著“二元集權”高職教育治理結構最終形成。

“二元集權”治理結構的運行邏輯以效率為行動指南，依賴科層化的制度特征，通過強制性的行政命令管理高職教育事務，確實在高職教育系統運行中起到了重要作用，科層化、組織化的治理結構形式也有利于提高高職教育治理效率，實現高職教育治理的“善治”目標。但是，高職教育作為開放性矩陣式組織系統，涉及政府、高職院校、社會力量等相關利益主體，應當以高職教育系統規律和不同行為主體間的治理權力結構為依據。當前印度高職教育治理結構中，中央和各邦政府的行政權力過大，而其他相關利益行為主體的治理權力相對較小，尤其是各級各類高職院校幾乎沒有辦學自主權，這必然導致高職教育治理權力分配不均，使各利益主體的治理利益分歧與沖突進入白熱化，也使涉事治理主體就高職教育治理行政權力歸屬問題難以達成行動共識，印度政府制定的各類高職教育治理政策自然會因此成為難以付諸行動的一紙空文。

（二）各邦政府參與治理的無序行為致使高職教育質量持續下降

印度各邦政府作為法理意義上的重要治理主體，其治理職責與權限已在“印度憲法”等諸多法律條文中予以明確，但其運行高職教育的活動經費卻需要從中央政府申請和領取。為獲取更多的中央政府高職教育專項財政撥款支持，印度各邦政府倉促、無計劃地成立了大批各類高職院校。基于上述套取更多教育經費支持的建校動機，使得印度各邦政府沒有依據成立學院所需的人才、物力和財力標準進行相應投入，造成新建的各類學院面臨著教育經費不足、教學設備缺乏、師資隊伍結構不合理等諸多發展瓶頸，嚴重降低了印度高職教育質量和學校辦學效益。同時，伴隨著高職教育規模的不斷增長，隨之而來的是低層次社會群體要求接受高職教育的愿望越來越強烈，印度各邦政府為獲取低層次社會群體的政治選舉支持，在管轄區域內實施了高職教育平權行動，即在邦屬高職院校為低層次社會群體家庭出身的人員保留20%的學位，這種制度安排某種程度上踐行著“實現高職教育公平”的理念，其出發點和落腳點是好的，但走向極端的開放高職教育政策卻忽視了高職教育規模與高職教育資源相對應的治理規律，夸大了邦屬高職院校的辦學條件與辦學能力，這種盲目、無選擇的高職教育擴招方式與無序治理行為導致了印度高職教育質量的持續下降。

四、政府行為的轉型：從集權到“共治”

步入21世紀后，印度高職教育治理遇到經費投入不足、優質教育資源短缺及教育質量不斷下降的新挑戰與壓力，面臨著高職教育治理體系重構的重要改革問題，這為印度高職教育治理從政府集權行為向“共治”行為轉變提供了極大可能。

印度現行的高職教育治理難以徹底擺脫政府僵化的、高度集權的行政管理體制，政府治理的集權行為與高職教育治理過程共生，自上而下的高職教育行政權力運行方式、“命令—服從”的線性邏輯治理方式，已經嚴重阻礙了高職教育的“共治”。因此，政府行為從集權走向“共治”，既是當前印度高職教育治理的努力方向，也是今后印度高職教育治理的必然趨勢。

“共治”是當前印度高職教育治理的應有之義，是指改變傳統單一的政府集權行為方式，形成多元行為主體共同參與高職教育治理的結構，構建“印度政府—高職院校—社會力量”共同參與的現代高職教育治理體系，其行為實質是“共同參與、協同共治”。實踐表明，治理主體行政權力的相互制衡、合理行使，才是構建多元主體共同參與的現代高職教育治理體系的關鍵所在。任何離開制約的高職教育行政權力都會發生變異，無序的高職教育行政權力可能造成各利益相關者因權力分配不均而引起的博弈與沖突，這對實現高職教育的“善治”極為不利。強化對各行為主體高職教育行政權力的約束，必須依法構建高職教育治理的分權體系，使印度高職教育治理的行政權力能夠在制度層面為完成“善治”目標創造寬松的治理環境。

同時，洞悉各行為主體治理權力的實現形態也尤為重要。印度政府權力的實現形式表現為訴諸國家高職教育法規政策支撐；高職院校治理權力的實現形式表現為不斷擴大學校辦學自主權；社會力量治理權力的實現形式表現為加強高職院校與以行業企業為主的社會力量的深度融合，充分發揮行業企業等社會力量的引領作用。此外，還需明確各行為主體的治理角色與責任。在高職教育“共治”結構中，印度政府發揮著主導作用，高職院校起到主體作用，而以行業企業為主的社會力量則起著重要的補充作用。

可以說，“共治”是印度高職教育實現“善治”的必經之路。從英國殖民時期走向現代社會，“共治”也始終是印度高職教育治理行為主體孜孜不倦為之努力的行動方向，而在現代高職教育治理體系與能力現代化語境下，“行政權力分配不均”和“利益博弈與沖突”從未停歇，有關印度政府行為與高職教育治理之間關系的爭論與探討仍將是當前印度高職教育治理研究的核心與焦點。

五、邏輯分析框架：政府行為與高職教育治理

政府行為與高職教育治理的關系，是學術界一直探討的重點課題。本文選取政府行為作為研究視角，通過引入第三方社會力量，形成印度政府、高職院校、社會力量的三維研究空間，解構了以往傳統的高職教育治理問題研究過度關注“政府主導”“市場中心”的分析框架，旨在重構“印度政府—高職院校—社會力量”的多元治理主體關系，為后續研究印度高職教育治理提供可參考的理論分析框架。

同時，從政府行為主體角度出發，本文也提出了一個分析高職教育治理的理論框架，即在外界沖擊下，政府、高職院校、社會力量的自身行為、內部關系及互動、競爭和博弈等塑造了不同的行為方式及特征，促進了高職教育的“善治”。借鑒系統組織理論等，可以認為高職教育“善治”治理目標的達成，存在與政府行為表現形態邏輯一致的政治經濟學解釋。上述分析框架根據印度高職教育治理的實踐探索與經驗分析，認為政府在高職教育治理中發揮著極為重要的作用，其治理行為是影響高職教育達成“善治”目標的推動引擎。

該框架的目的在于說明政府行為與高職教育治理的關系問題，將政府、高職院校、社會力量三個變量作為影響高職教育治理的自變量，以各行為主體的權力結構及其運行方式作為常量，以高職教育“善治”作為因變量。這一理論模型的出發點是闡述行為主體結構之間的互補關系和相互作用，明晰政府行為對高職教育治理的影響。

在治理主體結構中，政府的需要與其他行為主體的需要之間存在矛盾關系，同時也存在互補關系。在政府需要和其他行為主體需要之間形成互補關系時，治理結構中的權力制約與平衡就沒有多少必要了。但通常情況下，政府需要與其他主體需要之間往往是相互沖突的。因此，高職教育治理需要協調各治理行為主體之間的權力分配關系。究其緣由，高職教育“善治”的實現與否取決于各治理主體之間的整體合力程度。一般而言，各治理主體接受“善治”目標并為此做出努力的程度越大，各行為主體為高職教育治理做出的貢獻越大，高職教育能夠達到“善治”目標的可能性就越大。

[注釋]

①依據聯合國教科文組織頒布的“國際教育標準分類”與我國職業教育學者王麗華等人的觀點，本文認為，以工程技術教育為主的各類技術教育是印度現代高職教育體系的重要組成部分，以培養各類工程師、高級技工為主的各級各類印度技術學院都是培養各類高等技術應用人才的教育機構與學術組織，故文中技術學院也表述為高職院校。

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