基于漸進決策模型分析網約車管理辦法制定

李福泉

一、問題的提出

近年來，網絡預約出租汽車服務發展勢頭強勁，據統計，截至2015年底，網約車平臺上活躍著3億乘客和1000萬車主，僅以滴滴平臺為例，2015年累計完成訂單數達到14.3億。網約車憑借其方便、快捷、服務周到等優勢，在短時間內迅速成為城市居民重要的出行方式之一。隨著網約車市場不斷發展，各種各樣的問題不斷涌現，例如網約車平臺之間惡性競爭、出租車司機不滿網約車舉行大規模罷工游行、網約車司機資格審查不嚴導致乘客人身安全受到威脅等。為了規范網約車市場競爭，更好地保證消費者利益，促進網約車市場健康發展，有關部門在2016年7月24日正式頒布了《網絡預約出租汽車服務暫行管理條例》。但從暫行管理條例的內容來看，無論是車輛準入限制還是車輛三證齊全方可上路，都表明網約車仍將采用出租車特許經營方式進行監管。消息一經公布，立即引發社會各界熱議。部分學者、民眾表示政府不應該沿用傳統出租車的特許經營制度來管理新的網絡預約出租車服務。表面上看，這是政府在社會管理方面的又一次“規制俘獲”（policy capture），但其背后隱含的是網約車作為一方參與主體在新一輪出租車市場改革利益博弈中的弱勢地位。未來，隨著網約車的不斷發展，網約車在出租車市場改革利益博弈中的地位將改變，這勢必帶來相應監管規制的調整。從公共政策學的角度來看，制定網約車管理規制是一個漸進決策的過程，這也需要我們運用漸進決策模型來進行相關分析。

二、文獻綜述

自網約車興起以來，學界就沒有停止過對它的研究和討論。在《網絡預約出租汽車服務暫行管理條例》正式頒布前，學者們的關注點主要集中在對網約車合法性問題的探討以及采取何種方式對網約車進行監管。如王靜（2015）針對網約車平臺在全國面臨的執法查處和法律爭議問題，對現行的中央、地方、部門三個層面的相關法律規范進行梳理，發現對出租汽車經營監管的法律規制主要來源于地方和部門。在網約車監管規制的設定上，認為政府應充分賦予平臺運用科技手段進行自我監管的權利，政府的監管應主要集中在市場不能解決的方面。金自寧（2015）總結了我國網約車市場上存在的六種不同的運營形態，并以現行法為依據探討了各模式的合法性和發展空間，進而從風險規制的角度探討政府在制定網約車監管規制時應注意防范交通、信息、社會穩定等方面的風險，主張基于輔助性原則和比例原則選擇相應的監管規制方式。隨著暫行管理條例正式出臺，各方對政府仍使用傳統出租車特許經營制度管理網約車的行為議論紛紛，而學界針對這一條例出臺背后所隱含的各種問題也有一定的研究。如王錫鋅（2016）認為，網約車暫行管理條例所反映出來的是政府在出租車市場改革中新舊之間、放管之間、統分之間的糾結，一方面表明網約車改革將是一個多階段的重復博弈，另一方面也反映出政府因治理現代化水平不足而強化其路徑依賴的偏好。未來，隨著網約車的發展，更多問題將不斷涌現，相應的政策會不斷調整，這個過程將是一個“政策學習”的過程。王軍武、馮儒、吳陽芬（2016）關注出租車市場中新一輪利益博弈，認為網約車打破了原有利益分配格局，政府、出租車公司、出租車司機、網約車平臺作為各方參與主體圍繞著租車經營權展開了利益博弈。在使用公共政策理論和模型具體分析網約車規制制定方面，學者們使用多源流理論進行分析較多。如楊志軍、歐陽文忠、肖貴秀（2016）在對網約車服務改革設計進行個案分析時，采取了要素嵌入視角，從國家與社會關系中的雙重自主性和雙重實質導向出發，提出政策理念、政策形象、關鍵個人和機構運作四個要素作為網約車政策制定和決策模型的中間連接體，實現政策制定過程中前置環節和后置環節的有機連接，認為網約車政策的制定是一種典型的多源流模型的修正和改造。魏淑艷、孫峰（2016）在多源流理論視閾下，關注網約車改革過程中網絡社會對網約車政策制定的影響。認為網絡多源流聚合從指標構建、焦點事件演變、問題反饋，協同治理網絡構建，政府對民意的感知與回應，決策模式優化等方面開啟了政策議程設置現代化之窗。

總的來說，學界圍繞網約車規制的制定產生了大量的研究和討論。在研究網約車規制制定過程中，多源流理論及模型運用的較多，政策學習、政策圓環理論也有所涉及，而漸進決策模型很少被用于網約車改革過程分析。本文嘗試采取漸進決策模型分析網約車改革，試圖了解政府在未來網約車改革上的方向，進一步理解政府公共政策的調整方式和邏輯。

三、相關理論及模型

漸進決策模型是由美國政治學家林德布洛姆提出的，該模型建立在批評傳統理性決策模型缺乏現實可行性的基礎上，將公共政策的制定看作是各種政治力量和利益集團相互作用、博弈的過程，把一項新的政策的制定看作是對過去的政策加以修正、補充和不斷完善的過程。與傳統的理性決策模型相比，漸進決策模型努力擺脫完全理性化的傾向，具有重視現實的可行性，注重人們可控因素并不斷改進的特點。貫穿于整個漸進決策模型的原則主要有三點，即按部就班原則、漸變調試原則和穩中求變原則。按部就班原則要求決策過程僅僅是決策者基于過去經驗對當下決策稍加修改，強調整個決策過程的連續性。漸變調試原則強調漸進決策對現實世界的改變是一個由量變引起質變的過程，需要通過逐步積累而達到實現根本變革的目的。決策過程中要適應環境的不斷變化，實現漸進變遷。而穩中求變原則則表示政策的制定要在保證社會穩定的前提下逐步推進，通過政策小變帶動最終的大變，達到最初的決策目標。

無論是從漸進決策模型的特點還是從它的原則上都可以發現，漸進決策模型適用于社會動蕩較小，高度穩定的社會。只有在各種社會問題得到較為妥善解決、民心相對安定、經濟持續發展的局面下才能持續進行漸進式改革。從這一點來看，中國無疑是十分符合的。因此，在中國的公共政策制定過程中隨處可見漸進決策的影子，其中中國政府在不到20年的時間中完成了整個國家由計劃經濟向市場經濟的轉型可以說是漸進式改革的經典運用。一方面漸進決策模型在穩定的社會中能夠發揮大作用，另一方面也使這一模型的使用受到很大的限制，一旦社會發生重大變革，漸進決策模型將無法發揮作用，這也是該模型最大的缺點。此次網約車新規頒布后引發了社會各界的討論，特別是針對網約車暫行管理條例中規定網約車仍采取傳統出租車式特許經營制度進行監管的作法，引來了各方的批評。這也從側面反映出漸進決策模型在社會轉型期制定針對新事物的監管規制方面所存在的不適應。

從漸進決策模型利用成果來看，國內學界在使用漸進決策模型分析具體公共政策推進方面已有較多研究，如張婧（2014）基于漸進決策模型對新能源汽車補貼政策進行了分析，王永凱（2016）則利用漸進決策模型分析正在制定中的住宅用地使用權自動續期制度等。而利用漸進決策模型分析網約車管理規制方面的研究可以說還是比較少的，這也為本文進行相關研究提供了機會。

四、案例分析

2016年7月28日，交通運輸部聯合公安部等七部門公布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱“暫行辦法”），圍繞著網約車合法性展開的各方討論終于有了定論。正當大家為網約車有了合法身份感到高興的同時，發現暫行辦法對于網約車的監管似乎仍是在套用傳統出租車行業的特許經營制度。具體表現在暫行辦法中第2-3條對網約車進行主體資格控制，明確價格控制；第5條規定采用登記方式對經營者進行資質審查；第7條規定出租汽車行政主管部門對經營申請進行審核并決定是否許可；第8-11條規定發放《網絡預約出租汽車經營許可證》作為行政許可的證明；第12-15條規定需審查網約車車輛的特別條件和駕駛員的從業資格，發放《網絡預約出租汽車運輸證》和《網絡預約出租汽車駕駛員證》，并對網約車進行數量控制。網約車作為互聯網背景下共享經濟的代表，在生活中給老百姓帶來了實惠，然而在新規中卻仍然受著傳統出租車特許經營制度的制約，這樣的情況立刻引起了各方討論。不少人戲稱暫行辦法將網約車變為了“出租車2.0”，法學界的學者們也對這一規定的合法性展開了討論。本是為規范網約車市場運行而制定的暫行辦法，一時間引來一片嗆聲。那么，為何網約車監管規制的出臺會是這樣的結果？政府在制定網約車監管規制的過程中又有著怎樣的考慮？下面筆者將嘗試使用漸進決策模型進行分析。

與多源流理論關注一個社會問題怎樣被提上政策議程不同，漸進決策模型關注的是公共政策不斷修正和推進的過程。在一項公共政策出臺的背后往往是各方參與主體利益博弈的結果。正如前人所做研究顯示，網約車平臺開始作為一方參與主體參與到圍繞租車經營權的新一輪出租車市場改革的利益博弈之中。在網約車出現之前，出租車市場的經營主體主要是出租車公司和出租車司機，政府起的是監管規范作用。網約車的出現開始威脅到出租車公司和出租車司機的既得利益，無論是出租車司機罷工、聚眾游行示威這些顯性沖突，還是出租車公司在背后向政府施壓和網約車平臺借助新媒體及網民的力量為自己辯護等隱性沖突，都反映出各方沖突在不斷加劇，同時，政府的監管技術和手段也受到了來自網約車的沖擊。政府出于規范市場運行，平衡各方利益沖突的需要，著手制定網約車監管規制。以暫行辦法的內容來看，當下網約車監管仍傾向于采用傳統出租車的特許經營制度進行管理，網約車平臺在規制出臺過程中提出的放開網約車數量限制，實行“政府管平臺，平臺管車輛和司機”等建議未得到采納。這一方面反映出網約車在這一輪利益博弈中暫時處于弱勢地位，另一方面也體現了政府在網約車規制的設置上采取漸進式改革的方式。既然決定采取漸進式改革的方式，那么對于網約車監管規制的制定和調整，應該要符合漸進決策的三個原則。

（一）按部就班原則

有關部門此次頒布的網約車服務暫行管理辦法是在當前出租車市場改革框架下，借鑒已有經驗提出的監管規制。近年來，隨著網約車的興起，各地政府開始著手制定相應的監管規制對網約車進行有效監管。以北京市為例，北京市交通委員會在2013年根據交通運輸部 《關于規范發展出租汽車電召服務的通知》制定了《北京市出租汽車電召服務管理試行辦法》，初步將出租車電召服務納入政府監管體制內。在《試行辦法》中將電召服務定義為“乘客通過電話、網絡、手機等形式經過調度中心調派出租汽車滿足用車需求的服務方式。”，表現出希望將網約車納入政府監管體系的傾向。未來，隨著網約車進一步發展，越來越多的問題將出現在決策者們的面前。這也要求決策者不斷調整網約車監管規制，促進網約車市場健康發展。

（二）漸變調試原則

在網約車出現之前，城市出租車市場的利益格局主要由政府、出租車公司和出租車司機三方支配，而網約車興起后，對既有的市場利益格局和監管體系帶來了相當程度上的沖擊。現有利益格局存在時間長達20年，其中涉及到的各方利益盤根錯節，政府在新一輪出租車市場改革中，稍有不慎就有可能釀成各方更大規模的沖突，對社會穩定造成嚴重影響。基于這樣的考慮，也就不難理解政府在網約車政策制定上既鼓勵又限制的矛盾態度了。近年來，政府對于網約車的態度一直在改變，從一開始針對網約車運營模式打法律擦邊球的行為百般刁難，各監管部門不斷對網約車公司進行執法檢查，到現在轉向認定網約車是互聯網時代共享經濟的代表，鼓勵健康發展的同時不斷完善相應的監管體系。目前，暫行管理辦法將網約車納入傳統出租車監管體系，但也給了網約車一個合法經營的身份，使網約車得到法律的承認和保護，可以正大光明地運營。未來，隨著網約車的進一步發展，網約車甚至傳統出租車的監管體系都將進行改革。這一個過程也體現出了一個領域內的公共政策在推進過程中會通過現實變革的不斷積累而實現根本的改革。

（三）穩中求變原則

政府對于網約車的監管一直遵循著既定方針穩步推進，沒有發生大規模地調整，這也使得在觸及各方既得利益的出租車市場改革中，出租車司機、出租車公司和網約車平臺間雖然不斷發生摩擦，但都還維持在可控范圍內，并未對國家經濟和社會穩定產生重大影響。在社會穩定的前提下，在政策上以小變帶動大變，最終達到決策目的。從整個網約車新規出臺過程來看，無論是在前期改革中就確立了將網約車納入政府監管的方針，還是后來廢除與時代背景不相符合的城市出租車管理條例，都反映出政府每一步改革都充分考慮各方利益訴求，一切以社會穩定為前提。在本次網約車監管規制制定過程中，各方輿論提出了許多富有建設性的建議，如網約車平臺代表提出的放開網約車數量限制，創新網約車監管手段，實行“政府管平臺，平臺管司機和車輛”等，然而并未得到采納，一時間也是輿論嘩然。其實換個角度來看，對于目前的城市出租車市場利益格局來說，這些監管方式有可能太過超前。我們的改革應該是穩步推進的，在涉及到既得利益集團改革的公共政策的制定過程中，穩定永遠是政府考慮的重要方面，雖然現在未得到采納，但并不代表以后不會得到采納，隨著整個改革過程的推進，這些技術和監管手段將有可能在未來改革中得到更好地運用。

五、結語

網約車作為互聯網時代背景下共享經濟的代表，滿足了當下人們出行多樣化的需求，是對現有城市交通出行手段的有益補充。隨著網約車的不斷發展，有關部門對網約車的監管改革也在不斷推進。本次暫行管理辦法的公布，一方面標志著網約車開始以合法身份參與到城市出租車市場運營中，另一方面也預示著網約車和出租車改革正式拉開序幕。以漸進決策模型來看，本次改革符合既往漸進式改革的要求，但卻不能滿足社會大眾徹底改革的要求。公共政策的制定往往是一個各方重復博弈的過程，在這個過程中，如何平衡利益集團和民眾意見，使各方達成合意，是對政策制定者們決策智慧和藝術的考驗。未來，網約車改革會持續推進，至于結果如何，讓我們拭目以待。（廣西大學 公共管理學院）