新時(shí)代國有控股集團(tuán)企業(yè)有效管控方式探討

李勇

國有控股集團(tuán)企業(yè)大多是在上世紀(jì)末的國企改革過程中，由行政管理部門改制形成的，授權(quán)經(jīng)營管理相關(guān)領(lǐng)域的國有資產(chǎn)。隨著我國經(jīng)濟(jì)增長逐漸從高速度向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，這些國有控股集團(tuán)企業(yè)傳統(tǒng)管控模式下的生產(chǎn)關(guān)系已不能適應(yīng)當(dāng)前生產(chǎn)力發(fā)展的需要。對(duì)此，本文試從新時(shí)代國有控股集團(tuán)企業(yè)存在的問題、面臨的形勢任務(wù)著手進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出建立新型國有控股集團(tuán)企業(yè)管控模式的建議。

上世紀(jì)八九十年代，為推進(jìn)政企分開和企業(yè)經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)分離，政府陸續(xù)實(shí)施了三輪國有企業(yè)改革，推動(dòng)向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)型。在這期間，一大批諸如化工局、 醫(yī)藥局、輕工局等行政管理部門改制成為了國有控股集團(tuán)企業(yè)，授權(quán)經(jīng)營管理相關(guān)領(lǐng)域的國有資產(chǎn)，對(duì)國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、增強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的影響力、控制力起到了舉足輕重的作用。經(jīng)過40年的改革發(fā)展，特別是隨著宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)增長逐漸從高速度向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，市場在配置資源中的決定性作用愈發(fā)明顯，國有控股集團(tuán)企業(yè)必須適應(yīng)新時(shí)代新形勢的需要，進(jìn)一步深化改革，調(diào)整傳統(tǒng)生產(chǎn)關(guān)系，以進(jìn)一步適應(yīng)新的生產(chǎn)力發(fā)展需要。

一、國有控股集團(tuán)企業(yè)存在的問題

（一） 行政管理色彩較濃，導(dǎo)致下屬企業(yè)的主體責(zé)任意識(shí)弱化。由于大多國有控股集團(tuán)企業(yè)是由行政管理部門改制形成，導(dǎo)致在管理過程中，相當(dāng)程度上都還沿用行政管理模式。比如，在對(duì)下屬企業(yè)開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)時(shí)，更多是通過紅頭文件的方式下達(dá)指令，而非按照現(xiàn)代企業(yè)治理模式，通過股東會(huì)決策或者通過委派的董事在董事會(huì)發(fā)表意見。這種情況在一定程度上，使下屬企業(yè)的主體責(zé)任意識(shí)弱化，比如在生產(chǎn)經(jīng)營面臨困難時(shí)就想著集團(tuán)公司出面爭取政策，在需要借款擔(dān)保時(shí)不找銀行而找母公司，“等靠要”思想嚴(yán)重，主動(dòng)市場競爭不夠。

（二）管控邊界模糊，錯(cuò)位、越位現(xiàn)象嚴(yán)重。從實(shí)踐來看，控股集團(tuán)企業(yè)對(duì)下屬企業(yè)的管理是全面的。由于眾多“一崗雙責(zé)”的要求，控股集團(tuán)企業(yè)不僅要行使對(duì)下屬企業(yè)的股權(quán)管理，還要管黨建紀(jì)檢、生產(chǎn)經(jīng)營、安全環(huán)保、投資決策、戰(zhàn)略規(guī)劃、風(fēng)險(xiǎn)控制、社會(huì)穩(wěn)定等方方面面，管理過多過細(xì)。而且在很多時(shí)候，控股集團(tuán)企業(yè)還直接干預(yù)著下屬企業(yè)的具體生產(chǎn)經(jīng)營，如控制大宗物資采購等等。從現(xiàn)代公司治理中財(cái)產(chǎn)權(quán)能的兩次分離（原始所有權(quán)和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)相分離，法人產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離）角度來看，這是股東權(quán)的錯(cuò)位、越位現(xiàn)象，股東權(quán)侵犯了法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，兩次分離不徹底。

（三）管理鏈條過長，扁平化程度不高，管理效率低下。盡管國有控股集團(tuán)企業(yè)對(duì)下屬企業(yè)的管理體現(xiàn)在方方面面，但管理的深度是不夠的，點(diǎn)多面廣但不深。特別是在下屬企業(yè)的對(duì)外投資上缺乏標(biāo)準(zhǔn)、把控不嚴(yán)，導(dǎo)致下屬企業(yè)出現(xiàn)“兒子生孫子、孫子生玄孫、生生不息”的狀況，5-6個(gè)管理層級(jí)的集團(tuán)企業(yè)比比皆是。管理鏈條過多過長，使控股集團(tuán)企業(yè)的管控鞭長莫及，不僅整體經(jīng)營目標(biāo)難以貫徹，連黨的建設(shè)、紀(jì)檢監(jiān)察、安全生產(chǎn)等一些具有剛性約束的工作壓力都難以傳導(dǎo)下去，因基層企業(yè)不合規(guī)經(jīng)營影響控股集團(tuán)企業(yè)整體形象的情況時(shí)有發(fā)生。

二、建立新型國有控股集團(tuán)企業(yè)管控體系的建議

（一） 完善國資監(jiān)管授權(quán)體系。十九大報(bào)告提出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。要推進(jìn)國有控股集團(tuán)企業(yè)管控轉(zhuǎn)型，建立新型管控體系，在國有資產(chǎn)監(jiān)管層面，就要明確“兩個(gè)授權(quán)”，分清“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)”關(guān)系，并將監(jiān)管指令通過國有資本投資運(yùn)營公司平臺(tái)，以規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，通過“市場化”方式往下傳導(dǎo)。今后，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)就以監(jiān)為主，國有資本投資運(yùn)營公司平臺(tái)則以管理為主，下屬企業(yè)則作為利潤中心主動(dòng)參與市場競爭，從而規(guī)避政府對(duì)市場以及市場主體的直接干預(yù)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的政企分開。

（二） 建立國有控股集團(tuán)企業(yè)公司三層管控架構(gòu)。綜合國內(nèi)外國企管理實(shí)踐，國有控股集團(tuán)企業(yè)實(shí)施管控模式調(diào)整，可考慮推動(dòng)建設(shè)“戰(zhàn)略管控型集團(tuán)本部+產(chǎn)業(yè)集團(tuán)+生產(chǎn)及成本中心”三級(jí)集團(tuán)架構(gòu)。在重塑管控架構(gòu)過程中，要重新界定集團(tuán)總部和二級(jí)企業(yè)的功能定位、權(quán)責(zé)邊界和管控規(guī)則。原則上，集團(tuán)總部主要發(fā)揮戰(zhàn)略與投資決策、資源配置、風(fēng)險(xiǎn)管控、監(jiān)督保障等作用；二級(jí)企業(yè)執(zhí)行戰(zhàn)略，組織生產(chǎn)經(jīng)營，創(chuàng)造利潤；三級(jí)企業(yè)開展具體生產(chǎn)經(jīng)營，原則上不得開展對(duì)外投資。

（三） 推動(dòng)下屬企業(yè)董事會(huì)權(quán)力“歸位”。國有控股集團(tuán)企業(yè)管理過于全面，直接侵犯的就是下屬企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)限。要實(shí)現(xiàn)向國有資本投資運(yùn)行公司轉(zhuǎn)型，建立新型的國有控股集團(tuán)企業(yè)管控體系，就要將原先有控股集團(tuán)企業(yè)掌控的內(nèi)配調(diào)度、物資采購、財(cái)務(wù)、人力資源、安全環(huán)保等具體生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)限“歸位”于下屬企業(yè)董事會(huì)及其聘任的經(jīng)理層。控股集團(tuán)企業(yè)則通過建立信息化監(jiān)控平臺(tái)，開展規(guī)范監(jiān)管，既不干涉二級(jí)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，又將集團(tuán)總部的職能作用發(fā)揮到位，以實(shí)現(xiàn)對(duì)情況的掌握和對(duì)其經(jīng)營管理人員的績效考核。（作者單位為重慶化醫(yī)控股（集團(tuán)）公司）