農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市的推進機制研究

李明賢 周蓉

摘要：為促進城鄉土地資源合理流動，湖南省大力推進以農村產權制度改革為基礎的農村集體經營性建設用地入市流轉。以瀏陽市為例，在總結歸納農村集體經營性建設用地入市途徑及做法的基礎上，從市場體制機制、收益分配制度以及產權歸屬三個方面分析農村集體經營性建設用地入市的體制機制障礙，提出完善農村集體經營性建設用地入市推進機制的政策建議。

關鍵詞：農村集體經營性建設用地；入市；障礙；推進機制

中圖分類號：F3 文獻標志碼：A 文章編號：1004-3160（2018）02-0123-07

農村集體經營性建設用地是不通過政府統一征收，仍然保持農村集體經濟組織所有權、并用于企業或個體工商單位從事二、三產業建設和經營所需的土地。農村集體經營性建設用地入市主要是以“營利性”為目的，將符合規劃及用途管制、可用于從事生產經營活動的農村集體經營性建設用地以各種方式流轉土地使用權獲得收益的行為，通俗的理解“就是不征收土地了”[1]。農村集體經營性建設用地入市流轉是優化城鄉土地資源配置的有效方式。2013年11月，十八屆三中全會報告進一步提出：“允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價”，這是具有歷史轉折性的改革創舉，此次改革突破了我國農村集體經營性建設用地用于城市建設，必須通過政府統一征收轉變為國有土地的制度設計，為農村集體土地轉用機制的市場化奠定了基礎，是一種典型的體制機制創新[2]。“同權同價”標志著農村集體經營性建設用地從此與國有土地擁有平等的權利和權能進入土地市場公開交易。農村集體經營性建設用地可以直接參與城鎮化建設是我國農村土地制度改革的重要一步，能盤活農村數量相當可觀的存量集體經營性建設用地，提高我國土地資源的利用和配置效率[3]，最大程度上降低城市快速擴張的建設用地成本[4]，優化城鄉土地布局分配與利用結構[5]，最重要的是給予農民更多的土地財產權和收益權，讓他們共享我國現代化發展改革的成果[6]，這一制度設計高度契合我國土地制度改革的總體方向[7]。

一、農村集體經營性建設用地入市途徑的探索

瀏陽市地處湘贛邊界，屬于湖南省縣級市，總面積5007.75平方公里，總人口144萬人，其中農戶35.4萬戶。瀏陽市經濟發展充滿活力，縣域經濟和縣域基本競爭力位居全國第19位，城鎮化率超過50%，是世界聞名的花炮之鄉，也是我國指定的湖南省唯一的農村集體經營性建設用地入市改革試點市。全市現有存量農村集體經營性建設用地9.1萬畝，其中花炮企業用地6.93萬畝，企業用地需求大，土地市場較為活躍。自2016年9月瀏陽市啟動農村集體經營性建設用地入市改革以來，主要采用直接就地入市、調整再入市、整治再入市三種基本入市途徑，其中直接就地入市已成交的農村集體經營性建設用地5宗，擬退出調整再入市和整治再入市各1宗。

（一）直接就地入市

一方面，對符合規劃、經營效益良好的工礦、商服經營性企業等還未到使用年限的農村集體經營性建設用地可采用協議、招標、掛牌或拍賣等方式直接入市，讓這些企業重新獲得該土地的合法使用權。另一方面，對于一些空置或者需要轉型經營的農村集體經營性建設用地，考慮到基礎設施、規劃用途、環境保護等方面的實際情況，對在原地繼續經營使用的，可直接就地入市。如湖南省成交的第一宗農村集體經營性建設用地入市項目就是采取就地入市方案。具體入市情況是：瀏陽市大瑤鎮南陽村委會將原為扁塘完小、當時空置的面積3.18畝的集體經營性建設用地公開對外出讓，經相關部門協議決定在國土資源網的交易系統掛牌競價，最終由該市金色搖籃幼兒園以最高報價競得，成交價90萬元。土地收益按20%上交市財政土地收益調節金，除去集體經濟組織確定的土地開發成本28萬元，最終土地增值收益為44萬元，由村撥付20%給村集體統籌管理，用于改善村民生產生活條件和公共環境設施，剩余80%全部留給集體經濟組織成員。這種直接就地入市的做法操作簡單、高效快速，能最大程度節省土地前期開發成本和交易成本。

（二）調整再入市

調整再入市是主要針對一些小型、分散的農村集體經營性建設用地的整治規劃。根據土地利用總體規劃布局，通過整治、復墾等方式提高土地質量，然后調整到該市的產業集中區進行公開入市流轉。瀏陽市是我國著名的花炮之鄉，全市共有大小花炮企業1024家，部分企業技術落后、效益低下，需要退出。有191家花炮退出企業（工區）的土地就地入市或將原建設用地復墾后調整到產業集中區入市。目前已完成入市3宗，正在掛牌待成交2宗，待掛牌入市8宗，如始建于1980年代的北盛鎮將帥花炮廠，位于瀏陽北盛鎮亞洲湖村，占地面積17畝，由于經營規模、安全措施、政策調整等方面的原因，2016年該企業被列入瀏陽市落后花炮退出企業之一。2017年3月，為盤活存量農村集體土地資產，該村民小組決定將該宗集體經營性建設用地公開掛牌入市出讓。目前地形測繪、權籍調查、確權登記等入市前期準備工作已經完成，入市預計可以獲得土地出讓收入200余萬元。通過落后花炮產業退出和土地入市制度的結合，不僅可以促進當地產業轉型升級，還可以為農民提供更多的就業崗位。

（三）整治再入市

整治再入市主要解決歷史上城中村的農村集體經營性建設用地問題。對于規劃范圍內占用農村集體經營性建設用地的城中村，按照農民自愿、政府主導、多方共同參與合作的基本原則，開展土地重新修復、整治再入市。首先對城中村的農村集體經營性建設用地復墾和修復，然后統一進行基礎設施配套后重新確定產權主體歸屬。在確認城中村原居民住房有保障的前提下，對不予征收的集體經營性建設用地以重新確認的農民集體經濟組織為主體，按照“兩種產權 、同一市場”的原則，依照國有建設用地有償使用的方式 ，將該農村集體經營性建設用地一定年限的使用權利以轉讓、出租、入股或者抵押等形式入市流轉。“城中村”改造后，入市農村集體經營性建設用地的權益人及組織成員可以自愿選擇將分配的收益入股開發企業享受年度分紅和利息，或者選擇享有安置住宅分配。這種入市模式通過整治城中村不合理的布局與土地結構，不僅盤活了農村存量土地，還能改善投資環境、強化農村集體經濟組織成員的土地財產收益權。

二、農村集體經營性建設用地入市的體制機制改革

湖南省在結合“瀏陽經驗”的基礎上，不斷總結、摸索，遵循先易后難的原則，以多種途徑穩步實施農村集體經營性建設用地入市改革，主要從以下四個方面創新入市流轉機制。

（一）有序推進確權頒證工作

產權明晰是農村集體經營性建設用地順利入市流轉的前提與基礎。湖南省通過“確權登記-產權改革”的土地產權改革創新，使農村居民與城市居民一樣享有同等的土地財產權利。第一是確權登記，2015年7月，瀏陽市對農村集體土地所有權開始進行確權登記，截止到2016年年底已辦理集體土地使用證12.1萬宗。由于產權模糊再加上一些歷史遺留問題，在集體土地確權頒證過程中存在多重障礙，所以該市在具體實踐中不斷摸索創新，以應對面臨的困難，如大瑤鎮創新性地采用“村級評議大會”的方式，由村內的“老者+村干部+黨員”組成“村級評議會”進行產權確定，確權工作運行比較順暢，民眾反響較好。其次是賦予入市的農村集體經營性建設用地抵押貸款的權能，鼓勵各類金融機構及相關組織提供不動產權抵押貸款的產品和服務，緩解使用農村集體經營性建設用地的小微企業融資難題。自2016年9月推進集體經營性建設用地入市改革以來，瀏陽市有70%的花炮企業通過集體經營性建設用地不動產權抵押獲得了信貸支持，花炮產業集群總產值達到220億元，產能占全國花炮產能的70%，出口占全國總額的60%，稅收超過10億元。

（二）不先收歸國有，直接進行招標、拍賣或掛牌入市

由于我國長期以來執行“先征后流”的土地政策，農村集體經營性建設用地進入土地市場流轉參與城鎮化建設，必須先由政府統一征收變為國有土地。但是我國傳統的征地補償基本都是一次性支付，且補償數額不高，而集體土地權利人缺乏有效的訴求途徑，致使農民不能完全享有其所擁有的土地收益權。此輪農村集體經營性建設用地直接入市的改革形式，表明農村集體經營性建設用地再無須經過政府土地征收轉為國有，而是參照國有土地出讓模式直接進入市場交易，可以有效保護農民的權益。湖南省在堅持農村集體經營性建設用地入市基本原則的前提下，對入市范圍、程序和主體，以及入市后農村集體經營性建設用地的轉讓、出租、抵押等規則都做了詳細規定，特別強調必須通過國土資源等相關部門會審、市人民政府審批，確保規范入市管理，最大程度上保障農村集體經營性建設用地入市的公平與高效。這次改革是農村集體經營性建設用地與國有土地首次以平等的地位直接面向市場，由市場供求決定其交易價格，打破了長期以來以政府作為土地交易市場主體的壟斷地位，也是破除我國城鄉土地二元制度結構的重大創舉。

（三）創新“責任共擔、利益共享”的流轉機制

產權是農戶權益實現的基礎，入市流轉是權益實現的途徑。所以，農村集體經營性建設用地入市體制機制改革不僅是強調確權是否落實，更重要的是將產權的權能真正地賦予農民[8]。湖南省規定允許規劃范圍內異地存量農村集體經營性建設用地指標采用調整入市形式，說明從此農村集體經營性建設用地轉為城市建設用地不再要求辦理轉用手續，這在很大程度上降低了入市的時間成本和交易成本。在充分尊重民意的前提下，推出零星、分散小面積的農村集體經營性建設用地可以“聚零為整、復墾整治”再入市流轉，并在國土資源部、流轉主體以及受轉主體等參與者之間構建“責任共擔、利益共享”的流轉機制，通過“融資-開發-指標流轉”實現職能一體化。在農村集體經營性建設用地流轉的基礎上，以地方政府主導、農村集體經濟組織成員參與、雙方共同監督的形式成立入市流轉收儲基金，規定國土部門扣除0.16%的服務費，提取30%作為集體經濟組織的發展資金，用于農業生產基礎設施改造、新農村建設與優化管理，剩余將近70%全部用于集體經濟組織成員或項目參與成員的分紅。

（四）土地增值收益調節金管理制度創新

在國有土地基準地價基礎上，綜合考慮區位條件、社會經濟、人口、交通等因素，建立覆蓋全市行政區域的城鄉統一基準地價體系。如瀏陽市將全市31個鄉鎮（街道）分為4個等次，每個等次再分2-3個級別，為農村集體經營性建設用地價值評估和入市前期開發成本提供參考，充分保障流轉主體財產收益權的順利實現。并根據農村集體經營性建設用地流轉用途和基準地價的等級，分別按事先規定的比例（有固定比例和累進遞增比例兩種方式）、以成交總價為基礎、因地制宜提取調節金。如根據用途劃分，工礦倉儲用地統一按最低價的10%征收調節金，商業用途土地再按基準地價等級，從低到高分別按20%、30%、40%三種比例征收調節金，最高不超過國家規定的50%的最高標準，既有效化解了收益難以核算的難題，又兼顧了各主體的利益均衡，實現了土地增值收益共享。

三、農村集體經營性建設用地入市的體制機制問題

湖南省經過近兩年農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市流轉的實踐探索，初具規模的土地交易市場初步形成，推廣效應開始顯現，但在現行社會結構與流轉機制的背景下，完全實現城鄉統籌發展依然任務艱巨。其中，入市流轉的體制機制問題依舊是湖南省全面鋪開農村土地改革面臨的難題。

（一）市場機制不完善

隨著我國城市化的加速擴張，我國城市建設用地一直呈現緊缺勢態。在我國土地制度的城鄉二元性特征背景下，長期以來地方政府為滿足城市建設用地的持續供應，普遍采取強制性土地征收的方式變更農村土地的所有權，為城市建設提供土地資源。農村集體經營性建設用地與國有土地生來擁有不平等的地位和待遇，導致農村居民無法與城市居民平等分享經濟發展帶來的土地增值收益。一直以來農村土地流轉大部分是集體經濟組織和一些社會組織的自發、隱性行為。這種隱性市場缺乏有效的監管，也沒有透明的土地交易信息，因而市場競爭機制無法發揮其主導性功能，導致農村土地最終的交易價格也必然不能完全反映其應有的價值，并可能給一些謀求自身利益的社會組織的“尋租”行為披上合法的外衣，從而出現“市場失靈”“劣質的土地驅除優質的土地”等不良現象。其次，價格評估機構以及為農村集體經營性建設用地提供抵押融資業務的金融機構發展相對滯后，制約了農村集體經營性建設用地入市的順利推進。沒有這些中介組織參與入市，市場難以發揮其資源配置的決定性作用，農村集體經營性建設用地始終不能完全實現與國有土地“同權同價”。

（二）收益分配機制不健全

土地增值收益如何合理分配是農村集體經營性建設用地入市流轉的核心問題。由于產權歸屬不清，入市既有公開操作，也有隱性操作，流轉的收益分配制度不健全，使農民的權益遭受損失[9] 。首次允許農村集體經營性建設用地與國有土地以同等的權能公開入市，必將打破我國長期以來城市建設用地一級市場被地方政府壟斷供應的格局，那么關注的焦點就轉變為政府是否有收益分配權、以及哪一級政府或部門參與收益分配、分配的比例是多少的問題。在我國地理范圍廣闊以及地域經濟發展差異顯著的背景下，農村集體經營性建設用地的異質性導致產權確定具有一定難度，再加上經濟發展程度不同，土地增值收益來源也具有多樣性，決定了土地流轉收益分配的復雜性。然而在農村集體經營性建設用地入市增值收益實際分配的過程中，由于政府部門、集體經濟組織以及其成員的資源稟賦的異質性、各主體博弈能力的差異性，難以形成一套兼顧各主體利益的、均衡合理的收益分配制度，這也是制約農村集體經營性建設用地入市流轉的主要障礙因素之一。

（三）產權主體不明晰

改革開放以來，我國農村經歷了改革開放初期的政社分離、本世紀初的鄉鎮撤并，再到近年來的農村土地“三權分置”改革及農村集體產權改革等歷史變革，但我國農村集體土地的所有權歸屬主體并未及時厘清，部分農村集體經營性建設用地還存在產權主體不一、組織成員模糊等歷史遺留問題，這一直是我國農村集體土地的通病[10]。在現行農村集體經營性建設用地產權形態下，部分入市主體呈現多元化，不僅包括村集體、農村集體經濟組織以及農戶個人，還包括基層政府、村委會等。在這種模糊產權結構下，農村集體經濟組織功能定位存在差異，農民在談判、博弈中處于劣勢地位，容易陷入“集體行動”的困境，而地方政府則憑借其產權主體、監管主體、公共利益主體等多重角色，隨時轉換身份對農村土地資源進行滿足自身效用最大化的配置，成為入市的最終收益控制者。所以，加快土地確權頒證是實現農村集體經營性建設用地順利入市的必然選擇。然而，在確權頒證進程中，村民小組和村集體間的權屬關系、合村并組帶來的權屬變更以及一些社會、歷史遺留問題等，都可能引發新一輪的權力尋租、糾紛以及收益分配不均等問題。

四、農村集體經營性建設用地入市的推進機制設計

隨著我國城市化快速擴張，農村集體經營性建設用地入市流轉是我國城鄉建設用地市場統一發展的客觀需要，也是促進我國土地制度深化改革的內在要求。整體上突破農村集體經營性建設用地作為城市建設用地“先征后流”的制度安排，實現與國有土地平等入市，讓農民充分享受城鄉統籌發展帶來的利益，還有相當長的路要走。

（一）完善市場機制

首先，建立公開、透明的土地市場交易平臺。自上而下搭建入市流轉服務信息網站，及時做好每一次入市記錄，為流轉供需雙方搭建公開交易信息的線上平臺，并積極引導各類中介組織提供土地測繪、地價評估、交易代理等入市的相關產品和服務，為農村集體經營性建設用地順利入市營造良好的交易環境。其次，完善市場交易機制，在明確產權的基礎上，參照國有建設用地管理的相關規定明確入市條件、入市流程以及交易辦法等市場規則。再次，尊重市場定價機制。提高市場資源配置效率，建立完善的土地價值評估體系，遵守《城鎮土地分等定級規程》等相關政策文件規定的土地定級分類標準，嚴厲打擊隨意定價的不法行為。以《國有建設用地地價評估技術規范》等文件為指導，按地塊區位、用途等特征規定合理的交易底價，并對價格設定浮動限制條件，以市場競爭機制形成最終交易價格，防止低價流轉和暗箱操作。

（二）健全收益分配制度

首先，制定土地增值收益調節金征收使用辦法，在充分尊重民意的前提下，完善土地增值收益在集體經濟組織成員之間的分配制度，合理提高農民的收益。制定多數成員認可的收益分配辦法，確定流轉主體、政府部門以及流轉受體之間的收益比例，并將收益分配情況納入村級財務公開內容，并接受相關部門審計和人民群眾的監督。其次，完善的社保制度是確保農村集體經營性建設用地入市后社會安定的重要保障。包括用城鄉統一的就業、養老、醫療等社會保障代替農民賴以生存的土地保障，讓農村集體經營性建設用地入市成為一種雙向自主選擇。再次，為保證與國有土地“同權同價”，需建立統一的基準地價準則和稅收制度，拓展現有的基準地價覆蓋范圍，建立城鄉統籌的基準地價體系。明確政府以稅收的形式參與收益分配，逐步實施與國有建設用地統一的稅收辦法，預防因農村集體經營性建設用地入市流轉而出現的城市居民與農村居民之間的收益不均、社會不公等問題。

（三）加快完善和健全產權制度

首先，農民集體是集體土地所有權的唯一主體，農村集體經濟組織可代表農民集體行使所有權。通過確權登記和頒證，把每一宗農村集體經營性建設用地的主體權落實到有實質意義的某一農民集體，在此基礎上再加快推進確權工作進度。借鑒我國現代中小型公司的治理模式，建立所有權、承包權、經營權三權分立的法人治理結構，提高農村集體經濟組織的治理效率。其次，適時、有效的監督與管理。我國農村集體經營性建設用地具有總量大、分布散的特點，所以確權、流轉的監督與管理都有其復雜性和多樣性，但如果流轉不能以明確的產權為前提，就會帶來不可逆轉的負面影響，危害性極大。因此，可以制定"最低保護價"政策，防止低價流轉和暗箱操作，保護農村集體資產不流失；適當對決策層的權利進行監督、監管，減少發生干群矛盾的幾率。再次，尊重土地產權人的合法權利。確權是入市的前提條件，更重要的是切實尊重土地產權人的合法權利，因此要加大農民對規劃制定過程的參與積極性，尊重參與主體的話語權，增加土地規劃與改革的公信力。

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責任編輯：葉民英