制度同構理論視角下國家監察體制改革的價值追求

田湘波

摘要：涉及國家憲制結構變動的國家監察體制改革目前仍處于試點探索階段，認清此次改革的核心價值追求將有助于我們在“摸著石頭過河”的過程中明確方向、分清主次先后，從而保證改革穩步深入推進。從組織社會學新制度主義流派的制度同構理論視角出發，運用“強制”、“模仿”、“規范”三種趨同機制深入分析此次改革的主要驅動力來自于效率和合法性價值的追求，結合組織領域的變化不難看出決定此次監察體制改革成敗的關鍵在于制度的合法性。

關鍵詞：制度同構；國家監察體制改革；合法性

中圖分類號：D9 文獻標志碼：A 文章編號：1004-3160（2018）02-0144-07

2016年底，中央決定在北京市、山西省、浙江省3省市進行國家監察體制改革試點，此后，上述三個試點的省一級監察委員會相繼設立。中央指出，成立監察委員會的旨趣是“實施組織和制度創新，整合反腐敗資源力量”，“建立起集中統一、權威高效的監察體系”。國家監察體制改革正處于逐步推廣時期，將來的具體制度設計及運行機制還有不確定性。本文主要探討此次監察體制改革的核心價值追求之所在，這對于進一步推進改革的順利進行有極大價值。

面對著應然與實然的分野，判斷改革的核心價值追求不能簡單的以官方對于改革目標的政治性表達為依據。引入組織社會學新制度主義的制度同構理論，從制度變遷的視角分析此次國家監察體制改革的深層動因或許有利于我們認清此次改革的核心價值追求。用制度同構理論研究監察體制改革意義重大，因為運用此種理論研究企業最多，其次是對非營利組織的研究，對政府組織研究最少。所以，本文的研究有極高的學術價值。但首先必須說明的是，制度同構理論顯然不足以解釋此次國家監察體制改革的全部內容，而且基于制度同構理論的分析很可能會以不確定性為由忽略掉此次改革的效率價值，但理論的多樣性無疑有助于我們更全面地理解這次監察體制改革，這也是本文的旨趣之所在。

一、制度同構理論對于制度變遷的解釋

制度同構理論作為組織社會學新制度主義流派的核心理論，濫觴于韋伯對于官僚制理論的研究，韋伯視科層制為資本主義理性精神在組織領域中的表現形式，并將之喻為“鐵的牢籠”[1]，已經暗含著制度最終必然趨同之意，而且韋伯還假定社會中的文化價值和正式結構之間有直接聯系。但是，韋伯并沒有論述制度同構是追求效率還是追求合法性。有時，韋伯認為制度同構目的不是追求效率或創新，而是追求合法性，他說：官僚制會阻礙私人經濟的“首創精神”，“任何官僚制——包括我們的官僚制——都會因其擴張主義而具有同一趨勢。”有時，他認為制度同構的目的是追求效率，他說，“純粹官僚制的行政組織類型”“能夠達到最高度的效率”。[2]這些都與后來的新制度主義有著千絲萬縷的聯系。上世紀60、70年代，以理性經濟人假設為前提的理性選擇新制度主義認為，在技術環境（競爭環境）下，制度同構的目的是追求效率，也稱之為理性選擇機制，它是以個體組織為中心的思維。上世紀70、80年代之后，組織社會學制度主義認為，在制度環境下，制度同構的目的是追求合法性，[3]也稱之為合法性機制。從某種意義上說，合法性機制理論更顯得宏觀一點。早期制度學派的代表人物塞爾尼茲克在韋伯的基礎上超越了其理性模式，認為組織并非是簡單的效率機器，而是不斷受到外在環境影響的，而且外在價值觀念的影響在一定條件下可能超越組織內部的技術需要，這就暗示了制度變遷并不必然是效率導向的。

正是在這樣的理論背景之下，斯坦福大學社會學系的邁耶和羅恩提出了一個問題：為什么各種組織都有著如此相似的結構？他們從新制度主義理論的角度闡明了組織制度的同質現象，這標志著組織社會學新制度主義流派的誕生。他們認為正式的組織結構是在高度制度化的背景中產生的，而制度規則具有“神話功能”，可以使組織獲得合法性、資源和穩定性，從而提高組織生存的可能性，組織因而不得不去吸收廣為流行的組織運作的理性觀念和社會的制度化所定義的做法和程序，哪怕習得的做法和程序帶來的直接效果是損害效率。

在邁耶和羅恩的開創性工作之后，真正使制度同構理論獲得重大推進的是迪馬久和鮑威爾1983年發表的論文。他們從組織間關系和組織場①的中觀層次討論了組織趨同性的淵源，提出了導致組織趨同性的三個機制，即“強制機制”、“模仿機制”和“規范機制”。迪馬久和鮑威爾提出的這三種趨同機制具有很強的操作性和分析性，引起了廣泛的關注。至此，制度同構理論的理論框架已基本成型，同時期以及后來的其它研究的貢獻則主要是研究方法的創新和資料的積累或者是向其他領域的擴展。接下來本文將運用“強制”、“模仿”和“規范”三種機制具體分析此次國家監察體制改革的目標動因。

二、制度同構理論對監察委員會改革的目標分析

制度同構理論認為制度或組織趨同的目標是追求合法性，制度同構有三種具體類型，即強制同構、模仿同構和規范同構。迪馬久和鮑威爾認為：當這三種同構機制與具體經驗環境相結合時，會導致不同結果。[4]28當我們將制度同構理論引入政治學領域用于國家政治制度的分析時，合法性與效率二者間的關系較之它們在組織社會學領域要復雜得多。

（一）基于強制機制的分析

迪馬久和鮑威爾認為，強制性同構產生于所依賴的其他組織和社會文化期待施加于組織的正式和非正式壓力。[4]28在組織社會學的研究領域，正式壓力主要來自于政府，即制度環境通過政府法令強迫組織接受有關制度，但適用于對國家監察體制改革的分析時，顯然制度變遷或者說改革的對象是“國家監察體制”，而改革的主體籠統的講是國家最高領導層，或者說是廣義的政府本身。由于政府代為行使國家主權，在此次國家監察體制改革中，并不存在一個更高一級的“政府”通過正式壓力來迫使政府作出變化，所以，此次國家監察體制改革的主要壓力來自于政府的認可和社會文化期待所施加的非正式壓力，這種認可和壓力既可被感知為一種強制力量，也可被感知為一種說服或邀請，這種壓力具體表現為舊有監察體制存在的合法性缺陷與社會對于全面推進依法治國的期望之間的反差。

改革前在我國監察體制中扮演主力角色的無疑是黨的紀律檢查委員會（以下簡稱紀委），而根據《中國共產黨章程》，紀委的主要任務是維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。簡言之，紀委的任務應當是“執紀”，而在過去監察體制的實際運作過程中卻變成了紀委“執法”。所以有學者強調，行使監察權的機構之所以權威性和主動性不足，主因是黨的紀檢機關行使監察職權的法律依據缺失。[5]而此種執法主體于法無據的現實與中央全面推進法治的政治目標嚴重沖突；與此同時，社會各界對于當前過度依賴懲治的單一手段反腐只能“治標不治本”也基本達成共識，制度反腐、“標本兼治”的呼聲越發高漲。在此種背景之下，邁向制度化、法治化的國家監察體制改革已經勢在必行。

（二）基于模仿機制的分析

如前所述，中共十八大以來的政治環境如何通過強制機制來達到目的為國家監察體制改革帶來了非正式壓力。非正式壓力與正式壓力的最大區別體現在：后者往往以政府法令的形式明確規定了改革的具體內容，制度變遷的實施者往往沒有太多選擇的余地，更多的是被動地接受與執行；而非正式壓力則表現為制度變遷的實施者出于對環境變化的感知而主動變革以維持合法性。在面對非正式壓力的情況下，制度變遷的動機是明確的，但改革目標并不清晰，改革的具體路徑亦不明確，這就使得制度同構理論的“模仿機制”有了用武之地。

模仿同構是指組織模仿相同領域中成功組織的行為和做法。在面臨不確定問題時，組織往往采取同一組織領域中其他組織在面對類似不確定性時所采用的解決方式，以期通過對成功組織的模仿來降低不確定性帶來的風險。模仿同構是為了獲得公眾認可。迪馬久和鮑威爾認為，當組織的技術不確定、目標模糊、資源獨立或當環境產生象征性的不確定性時，組織之間就會相互模仿。[4]29—30針對此次國家監察體制改革，王岐山同志在北京、山西、浙江調研時指出：“監察委員會實際上是反腐敗機構”。[6]而腐敗作為人類社會的頑疾自古有之，到目前為止，除少數國家外，世界上絕大多數國家的腐敗問題尚未得到有效控制，根除腐敗更是沒有國家可以做到。可以說人類尚未掌握根治腐敗的技術。反腐技術實效的不確定性使得模仿反腐敗較為成功國家或地區的監察體系成為了此次國家監察體制改革成本和風險最低的做法。因此從這個角度來講，模仿機制也是效率導向的。

制度同構理論還強調了模仿成功制度的行為具備的“儀式意義”，朝向更可能成功方向的變革本身就可以提高合法性。實際上，中共十八大以來，我國政府顯示出前所未有的反腐力度與決心，而且在社會各界被廣泛動員起來的形勢下，反腐本身已經具備了一種合法性符號的屬性，即使不實質性地推進反腐，而只是空喊反腐的口號同樣可以贏得合法性。我們很多落馬的腐敗官員也確實就是這樣一邊喊著反腐敗一邊進行腐敗活動的，因此無論實際結果如何，國家監察體制改革這一行為本身已經為政府贏得了制度反腐的合法性。

（三）基于規范機制的分析

在運用模仿同構機制剖析反腐敗戰略時，我們有意避開了腐敗治理到底模仿了哪個國家或地區的經驗這個問題。一方面，試點階段集中原本分散的監察職能，建立獨立權威機構的做法，是大多數能夠有效遏止腐敗的監察體制的共有特征，即各國或各地區現行的反腐體制已經顯示出明顯的趨同性；另一方面，嵌入在各自國情與傳統之中的各種政治制度都有其特殊性，或者說是唯一性。在這里由于全盤照搬是不可能的，所以模仿與創新幾乎成了同一過程的兩個不同方面。迪馬久和鮑威爾就明確表示創新也是組織模仿的結果。既然單純的模仿是不可能的，那么模仿成功制度的過程，實際上就是學習并接受其成功經驗的過程，換言之，是共享認識基礎與合法性觀念的過程。一旦新的規范性價值觀念被引入并分享，制度同構理論的社會規范機制就會開始發揮作用。規范同構強調認知共同體基于共同的認知基礎和世界觀，在互動中促進了共有觀念的形成，從而使制度設計時出現了制度趨同的現象。認知共同體可能來自不同的背景，但它們擁有四個重要的共同背景：共同的原則信念、共同的因果信念、共同的有效概念和共同的政策取向。

通過模仿機制，現代監察體制的規范被引入我國舊有監察體制生存的組織領域之中，而這些規范實際上就是對反腐敗相對成功國家或地區監察體制建設經驗的總結。對于境外監察體制或者說反腐敗的經驗，國內已有學者總結如下：一是注重頂層設計，將反腐敗體制放在國家權力“顯眼”位置；二是明晰各部門反腐敗職責但強調緊密合作；三是保證反腐敗機構調查案件的相對獨立性和權威性；四是強調反腐敗機構人員具有專業能力和素質；五是普遍采用法治方式反腐敗。[7]這五點與此次國家監察體制改革在現階段所體現出的特點確實是高度吻合的。從“一府兩院”到“一府一委兩院”，此番監察體制改革意味著國家憲制結構層面的頂層設計實現了黨的紀律檢查委員會、監察部、國家預防腐敗局、檢察院的反貪、反瀆和預防職務犯罪職能、舉報中心、偵察指揮中心等的高度整合。從行政監察體制到獨立監察體制，意味著“同體監察”到“異體監察”的轉變，監察委員會由人大產生對人大負責，較之之前的行政監察體制更加凸顯了其獨立性與權威性。而且隨著改革的進一步推進，立法跟進以保障國家監察體制的法治化運作也已經成為改革的必然要求。在社會規范機制發揮作用的過程中，對效率的追求與對合法性的追求是不沖突的，因為通過模仿機制引入的社會規范是經他國或他地區實踐證明有效的，而大多數情況下，效率本身就意味著合法性。

三、組織域（Organizational field）的形成：由效率驅動到合法性驅動的臨界點

我們已經分析了“強制機制”、“模仿機制”和“規范機制”這三種趨同機制是如何依次在此次國家監察體制改革的過程中發揮作用的：首先，中共十八大以來中央對于反腐和全面推進依法治國的政治動員，使得舊監察體制或者說反腐體制在通過反腐為政府提供合法性的同時，也因其自身存在合法性缺陷而面臨合法性壓力。來自社會文化期待的非正式壓力使得強制機制得以發揮作用，舊監察體制面臨改革的壓力，但此時改革只是迫切地被提上議事日程而尚未開始。因為面臨非正式壓力時，制度變遷具體路徑的選擇權掌握在實施者手中，此時只有迫切的改革動機而無明確的改革目標。反腐敗工作自身的復雜性和對于有效反腐技術的不確定性使得制度變遷的決策者出于效率的考慮，通過模仿能夠有效控制腐敗的他國監察制度以求以盡可能低的成本獲得可行的制度。但由于政治制度自身無法依靠照搬他國或他地區得以建立并有效運行的特性，模仿機制運行的結果并不是改革目標的復制，而是對于境外有效監察制度經驗的引進與認同。這些經驗被引入孕育著改革的組織領域之中成為了新的社會規范，用邁耶和羅恩的話來說就是成為了組織域中共享的“制度神話”，而與之不同的制度設計都將面臨合法性上的質疑。至此，隨著新的“制度神話”的確立，作為監察體制變遷發生的環境的組織域（Organizational field）最終形成。最后在社會規范機制的作用下，較為清晰和具體的改革路徑就形成了，其主要驅動力無疑是對于合法性價值的追求。那么，制度同構三種機制引起監察體制的變化表現在哪些方面呢？監察組織的變化可從三個角度看，即監察組織結構、廉潔文化、監察體制改革決策過程和決策內容。[8]需要特別強調的是，在這里合法性驅動同效率的價值并不矛盾，因為這些被引入的“制度神話”的合法性正來源于這些制度設計的經驗在效率上所取得的顯著成功，至少在那些作為模仿對象的國家或地區的經驗頗具效率。

雖然制度同構理論以合法性機制為基礎，但其本身并不完全排斥效率機制。包括早期制度學派的代表人物塞爾尼茲克、邁耶和羅恩以及迪馬久和鮑威爾在內的諸多學者對于制度趨同過程中效率與合法性這兩個價值追求間的關系都明顯持有如下觀點：“組織創新的早期采納者通常都是被一種想改善績效的愿望所驅使……（但）創新的擴張會達到一個臨界點，這時采納就不是為了提升績效，而是提供合法性。”[4]26基于之前三種趨同機制的分析，以及目前北京、山西、浙江三省國家監察體制改革試點的實際情況，我們認為此次國家監察體制改革正是我國監察制度或者說反腐制度建設由以追求效率為主轉向以追求合法性為主的臨界點到來的表現。合署辦公，整合監察力量，制度創新，建立統一高效的監察體系，等等，明顯是為了節約成本，為了追求制度同構的效率，而由各級人大來授權給各級監察委員會，明顯帶有合法性追求的目的。

國家監察委員會的誕生并非我國監察體制或者說是反腐體制從無到有的創制，而是舊有監察體制在改革壓力下變革的產物。舊有監察體制存在的最大問題并非是缺乏效率，相反，中共十八大以來懲辦腐敗分子的效率可能是世界上任何其他國家的反腐制度所不能及的。但是，舊的反腐敗體制存在合法性缺陷，而這恰恰又是全面推進依法治國的政治環境所不能允許的，監察委員會的設立正是舊反腐體制的合法性變革。

行政體制的安排方式可能使實際運作與理論規定大相徑庭，要理解設立監察委員會的深遠影響，必須首先結合北京、山西、浙江三個監察體制改革試點的實際情況來分析。通過對三個試點公布的監察委員會正式成員職務背景的分析我們可以發現以下幾個明顯特征：第一，監察委員會主任均由紀委書記兼任；第二，監察委員會副主任大多由紀委副書記兼任；第三，監察委員會成員主要由紀委成員兼任。綜合以上特征，不難發現，通過設立監察委員會并由紀委書記與副書記兼任主任與副主任的方式，使得紀委班子主要成員通過監察委員會實際上獲得了合法的覆蓋全體公職人員的監察權。【9】同時，由于監察委員會可以依法實施留置措施，所以，“雙規”、“雙指”等存在合法性缺陷的反腐措施也就逐步消失了。[10]

四、啟示：改革成敗的關鍵在于合法性

合法性機制提出后有重大影響，但理性選擇機制也沒有失去市場。1983年后，盡管制度同構追求合法性的理論占領了學術界的主流地位，但制度同構既追求效率也追求合法性的觀點持有者也大有人在。①其因為是：制度同構沒有合法性就沒有存續的理由，制度同構沒有效率的追求就沒有創新，就沒有個性，制度就不能發展。所以，筆者也持制度同構既追求效率也追求合法性的論點。對于合法性，嚴格來說應當從政治與法律兩個角度做不同的理解。從前者來說，合法性意味著政府的統治會得到大多數民眾的支持。延伸到政治制度，如果民眾認為一種制度具有合法性，基本上等同于他們認為這一制度是合理的，應當得到落實與遵守。從法律層面來理解，則制度的合法性意味著其設計必須符合憲法精神與原則，其運行需要以法律為依據。在這里，基于兩種不同層面的理解實際上是統一的，在一個法治社會，憲法和法律的權威必然使得民眾難以對違背憲法與法律的制度產生發自內心的服從。而無論我們如何定義政治制度化，從本質上講，政治制度化就是指政治活動和程序取得社會認可，并被大多數社會成員普遍遵守的過程。因此從理論上講，制度化首先必須考慮合法性的問題，缺乏合法性就得不到社會成員的認可與遵守，而得不到遵守或認可，那么制度效率的問題自然也就無從談起。

正如前文所一再強調的，至少從懲處腐敗的角度來講，舊監察體制實際上是效率極高的。在缺乏明確法律規定的情況下，制度運行所受的制約很少，在有著堅定反腐決心的領導人的堅強領導下，紀檢監察機關幾乎可以動用一切可能的手段來發現和懲處腐敗以及違法失職行為。中共十八大以來我國在反腐領域所取得的顯著成就正是根源于此。

但是，我國腐敗問題依然嚴重，難以根治。從某種意義上講，正是因為我們的反腐過于依賴領導人的反腐決心而忽視了制度化以及制度合法化的作用。人類所創造出的一切制度都是為了對抗不確定性，制度化程度低意味著我們不確定是否我們選出的領導人永遠都是堅決反腐的，而缺乏制度合法性反過來又會使得我們并不會覺得不反腐的領導人不合法，因為強力反腐本來就不是憲法和法律的要求。這樣一來，我們至少從理論上明確了為了效率而犧牲合法性的做法將會使我們的反腐成果難以維持：為了效率而突破制度的合法性界線，即使短期內能夠產生效果，最終也會因為失去合法性基礎而導致制度化難以實現，而離開了制度化，種種不確定性終將使得改革的成果付之東流。這應當是制度同構理論基于合法性機制對于此次國家監察體制改革最大的警示。監察體系變遷追求合法性的過程，也就是追求制度化的過程。

參考文獻

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責任編輯：周育平