歲月難忘林改情

陳榮高

2004年6月—2010年12月，我在麗水先后擔任市委副書記、市長、市委書記。這期間，正值麗水集體林權制度改革（簡稱“林改”）發起之始和農村金融體制改革（簡稱“金改”）破冰之際，從此林改駛入快車道。當時是怎樣發起林改的，林改如何撬動金改，林改與金改合力作用發揮得怎樣，林改究竟給山區農民帶來多大的實惠？我一路過來，始終惦記，難以忘懷。

源起：林業“三定”奠定基礎

麗水林改，追溯它的起源，在林業“三定”。1981年3月8日，中共中央、國務院發出《關于保護森林發展林業若干問題的決定》（中發〔1981〕12號），開展穩定山林權屬、劃定社員自留地，確定林業生產責任制的林業“三定”工作。同年10月12日，省委、省政府結合浙江實際，下發了《關于穩定山權林權和落實林業生產責任制若干問題的決定》（省委〔1981〕64號），部署全省統一開展林業“三定”工作。

作為林業生產關系的一次重大變革，林業“三定”以當時的權屬為基礎，對集體和國有山林進行定權發證，集體山林按自留山、責任山、統管山等三種形式落實林業生產責任制。據1983年數據表明：麗水全區山林面積2068.1萬畝，其中國有山林143.3萬畝，占6.9%;集體山林1924.8萬畝，占93.1%。集體山林中劃分社員自留山267.3萬畝，占13.9%，由社員長期使用;落實責任山732.2萬畝，占38%，收益按比例分成;保留統管山925.3萬畝，占48.1%，由集體統一經營。實際上，從1984年開始，不少地方就自行減少統管山，擴大自留山和責任山。有的地方還提出兩山并一山，自留山和責任山的實際面積有較大增加，但大多未辦理社員自留山證和簽訂責任山合同。

1989年11月10日，麗水地委為完善林業生產責任制，解決林業“三定”以來遺留的一些問題，制定轉發了《關于穩定完善林業生產責任制的意見的通知》（地委辦〔1989〕53號）。全區從1989年11月進行試點，1991年3月驗收結束。完善后，劃定自留山289.1萬畝，占15.4%，落實責任山971.4萬畝，占51.7%，保留統管山619.3萬畝，占32.9%。

通過林業“三定”和完善林業生產責任制工作，集體山林承包到戶經營，形成了以家庭承包經營為基礎，統分結合的林業雙層經營體制。

2006年初，在第一輪林業生產責任制基本到期后，根據省委、省政府浙委辦〔2006〕5號文件部署，全省統一開展“延長山林承包期”工作，進一步鞏固林業生產責任制成果，這為深化林改奠定了基礎。

調研：市場配置森林資源

麗水林改是一個逐漸推進的過程，起初還得從推進資源配置市場化說起。那是2005年初，我已經擔任市委副書記、紀委書記，分管紀委和農業農村工作。當時設想從紀檢監察制度建設的角度出發，在更深層次、更大程度、更廣領域實現資源配置市場化，重點是對國有資源進入市場實現公開拍賣、公開招標進行制度設計，為推進懲治和預防腐敗構建一個公開公平的市場競爭機制。為此組成一個調研組，主要由紀委、林業、財政、國土、建設、水利和蓮都區等單位參加，深入各有關部門和縣（市、區）開展調研。在廣泛調研的基礎上，2005年7月7日召開了全市國有資源配置市場化經驗交流會;2006年3月再次深入調研，制訂出臺了一系列麗水國有資源市場配置的政策性規定，其中包括《關于推進森林資源流轉工作的意見》（麗委〔2006〕14號）、《國有和集體森林林木林地流轉招標拍賣掛牌辦法》（麗政發〔2006〕24號）等文件。

與此同時，全市開展山林延包工作，市委成立了集體林權制度改革領導小組，我任組長，三任分管副市長肖建中、陳建波、金建新先后任副組長，職能部門以市林業局和人民銀行麗水支行為主體，當時的林業局局長為吳善印，市支行行長為孔祖根。這兩位部門“一把手”在推進“林改”“金改”中，充分發揮了合心合力的先鋒作用。6月27—30日，肖建中就帶領林業、人行麗水支行及蓮都、龍泉、遂昌三個縣（市、區）分管領導，到福建省永安市、邵武市學習考察森林資源流轉經驗。7月5日，考察組向我作了匯報，并向市委、市政府遞交了考察報告。爾后，考察組隨之轉為調研組，到各縣（市、區）進行實地調研。在調研過程中，基層反映的兩個問題，引起了我們的重視：一是林農有資源卻難以變現，雖然山有其主，但不能再以砍伐樹木換收入，眼睜睜看著承包山上的樹木不能采伐，守著綠水青山這個“金元寶”，依然富不起來，因此林農對延包的期望沒有第一次山林承包那么高。二是林農想開發而貸不了款，農村信用社這唯一面向農民放貸的渠道難以走通，額度少、擔保難、時間短、利息高。事實如此，“綜觀農村改革開放30年，最大的成功在土地承包，最大的制約在金融滯后，要想讓農民放開手腳創業致富奔小康，首先必須解決好農村的金融服務問題。”

我說這話是有切身感受的，記得在龍泉任職期間，我曾無數次聽到山區農民貸款難的呼聲，雖然很想解決，卻囿于金融體制的原因而無能為力。轉到麗水任職后，依然聽到農民的怨聲、指責聲。我記得很清楚，在我任市長之前，麗水沒有一家股份制商業銀行，農村信用社是唯一面向農民發放貸款的機構，由此我下定決心要解決農村金融難點問題。2007年初，政府引進泰隆銀行進駐麗水，稠州銀行、浦發銀行也相繼進駐，從此結束了麗水沒有股份制商業銀行的歷史;2008年郵儲銀行走進農村向農民發放貸款，打破了農村信用社獨家經營的格局。

通過與農民交心，我們漸漸摸清情況，原來深化林改的核心問題是“盤活”和“變現”森林資源資產，解決農民貸款抵押難的問題，因此以林權抵押貸款為典型代表的創新之路應運而生。

2007年元旦之后，市政府先后制訂出臺有關林權抵押貸款的幾個政策性意見及操作規程，如《推進森林資源資產抵押貸款業務發展的意見》（麗政辦發〔2007〕3號）、《麗水市森林資源資產抵押貸款管理暫行辦法》（麗銀發〔2007〕21號）、《麗水市森林資源資產抵押管理辦法（試行）》（麗林〔2007〕76號），這標志著麗水林權抵押貸款正式啟動。

探索：創新林改運行機制

林改怎么改，從哪里改，如何尋找突破口？因為幾乎沒有先例，我們只有“摸著石頭過河”，從中探索新辦法、新舉措。

我們先從林權抵押貸款管理體制上創新。由林業部門從市到縣構建起林權管理中心、森林資源收儲中心、林權交易中心和森林資源資產調查評估機構，簡稱“三中心一機構”，實現“幾塊牌子、一套人馬、合署辦公”的森林資源流轉服務平臺。林權管理中心主要負責林權確權、變更、登記等事項，為林權抵押貸款提供抵押物登記等服務。森林資源資產收儲中心為林農和林業企業貸款提供擔保，借款人以其合法擁有的林權向收儲中心提供反擔保，在借款人不能按時償還銀行貸款時，由收儲中心按規定程序對抵押的森林資源資產進行收儲和處置。林權交易中心主要負責收集和發布林權流轉交易信息，組織林權流轉招標拍賣掛牌等交易活動，提高抵押林權的變現能力。森林資源資產調查評估機構主要為林權抵押貸款和森林資源流轉提供資產評估服務。“三中心一機構”的構建與完善，真正為森林資源流轉和林權抵押貸款創建了一個規范高效運行的平臺。

然后從林權抵押貸款運行模式上創新。由人行麗水支行推出了三種林權抵押貸款方式，首次破解了森林資源作為抵押物的難題。“林農小額循環貸款”主要面向千家萬戶的村民，以農戶信用加林權抵押的方式核定貸款額度，并采用“集中評定、一次登記、隨用隨貸、余額控制、周轉使用”的管理辦法。“林權直接抵押貸款”主要是對森林資源好、權屬清晰、變現容易的林權，推行直接向銀行抵押貸款，以解決林業企業和生產經營大戶的大額資金需求。“森林資源收儲中心擔保貸款”則由收儲中心為借款人提供擔保，借款人以林權向收儲中心提供反擔保，重點解決政府扶持的林業龍頭企業、專業合作社和林業專業戶在產業化初期的融資需求。

2007年4月11日，麗水市第一筆林權抵押貸款在慶元縣隆宮鄉信用社發放，隆宮村村民吳成富通過林權抵押獲貸3萬元，從此揭開了林權抵押貸款的序幕。吳成富原本在外地當貨車司機，因受金融危機影響，一下子丟了工作，原本想做點小生意，卻沒本錢，自從獲得貸款后，他迅速建起一家土特產加工廠，生意做得風生水起。后來我去慶元調研，還特意去看了老吳，他講得最多的是那筆林權抵押貸款。

2010年1月18日，又是慶元縣，率先在全省試水生態公益林抵押貸款，安南鄉吾際下村的姚德鏡獲貸8萬元。這無疑為公益林抵押貸款探索出一條新路。

再是從林權抵押貸款風險防范上創新。由財政部門推出“財政貼息”“風險補償”“稅費減免”“林業保險”和“利率優惠”等保障性政策。財政貼息，由地方財政按利率優惠部分的50%給予貼息，對執行基準利率的小額林權抵押貸款，按基準利率的50%給予貼息;風險補償，參照農業貸款風險補償辦法，對發放林權抵押貸款的金融機構給予風險補償;稅費減免，適當減免林權評估、抵押登記、貸款擔保、流轉變現等環節的費用，緩征育林基金和更新改造資金，實現采伐到銷售零收費;林業保險，將林木納入農業政策性保險范圍，全市以打通聯保的方式，由財政出資統一保險、統一理賠、統一支付保費，完成森林火災投保面積占林地面積的99.5%;利率優惠，金融機構對林權抵押貸款實行優惠利率，對2萬元以下的小額林權抵押貸款執行基準利率。可以說，林權抵押貸款的一道道防范風險的屏障，為麗水林改、金改開辟了一片新天地。

升級：“林權IC卡”提速增效

“林權IC卡”就是山林的“電子身份證”，它以“數字檔案”的形式記錄林農擁有林權的詳細信息、資源資產評估價值。2008年12月，慶元縣率先試點，縣政府下發了《關于開展林權信息化和林權抵押信用證貸款制度建設工作的通知》，成立了以副縣長廖永平為組長的試點工作領導小組，并在林業局設立辦事機構，全面負責林權信息化建設工作。

2009年6月，慶元縣的《“林權IC卡”山村“身份證”》這一創新實踐，入選全國《集體林權制度改革實踐案例》。

“林權IC卡”建設的主要步驟，簡稱“八步法”，即所有權實地勘界，所有權界地形圖轉繪，使用權實地勘界及調查，地形圖數字化處理，數據錄入，資料整理建檔，評估建庫，制卡授信。“林權IC卡”的推出，簡化了評估程序，對普遍“散、小、多”的山林，無需逐個逐片山場的評估，節約了人力物力，方便了林農貸款;規范了林權檔案，“圖表冊”一致的林權地籍信息，為林業信息化原始數據“打了底”，有利于森林經營方案編制、森林采伐管理和資源保護;保障了林農權益，解決了林業“三定”中林權四至不清，把山林糾紛的隱患減到最少;改善了信用環境，銀行對農戶授信、信用貸款有了基礎信息依據。

慶元縣從試點開始，歷經近兩年時間，完成以林權地塊為單元、戶為單位的林權證信息、森林資源資產信息、林權抵押登記于一體的林權信息化，即：“林權IC卡”。至今，慶元仍然是“林權IC卡”建設質量及應用最好的縣。

2010年2月21日，麗水市委、市政府“兩辦”下發了《關于全面推廣“林權IC卡”進一步深化金融支持林改的若干意見》，要求全市全面推廣“林權IC卡”。同年4月14日，在慶元召開縣（市、區）工作匯報會暨林改現場推進會，我主持會議并講話。4月19日，《麗水日報》頭版刊登《慶元創新林權抵押貸款模式》，我作了批示：“慶元縣推出森林資源信息卡，并與信用戶貸款證‘合二為一，這種‘林權IC卡既科學又方便，不僅簡化了繁瑣的貸款程序，更有利于山區農民加快創業步伐，這一經驗可在全市推廣。請市委政研室會同市委宣傳部、林業局、市人行深入研究，認真總結，迅速在全市推開。”

“林權IC卡”在麗水推廣后，全市建立了“統一評估、一戶一卡、隨用隨貸”的林權信息系統。截至2010年底，全市2114萬畝山林全面完成了山林所有權勘界，48.5萬本林權證信息全部錄入電腦，建立林權信息檔案38.35萬戶，占應建檔案戶數98.2%;評估森林資產總額達到186.4億元。通過建卡到戶，“量化”森林資源資產，促進了“林權IC卡”融入農村信用體系建設。

“林權IC卡”給林農帶來的最大實惠是：林權抵押貸款辦理時間可以從一周縮短為半天，林農貸款時速大大提升。森林資產評估與農村信用等級有機融合，林農授信額度大幅提高，截至2010年底，全市金融機構授信26萬戶58.3億元。

麗水“林權IC卡”的改革創新，引起國家和省林業部門的關注。2010年5月8日，省林業廳在慶元召開全省深化林改推進會，時任省林業廳廳長樓國華主持會議，國家林業局林改司江機全司長應邀到會并講話。麗水市金建新副市長對“林權IC卡”模式作了全面介紹，我到會作了簡要講話。8月6日，省林業廳向各市、縣兩級林業局下發《關于深入學習推廣麗水“林權IC卡”貸款模式的通知》，由此，“林權IC卡”模式走出了山城麗水，走向了浙江大地。

合璧：林改金改協力助農

林改依托于金融銀行而盤活森林資源資產，金改依附于林權抵押而激活了銀行資本保值增值。政府通過發揮林改、金改合力優勢，把森林資源保護了，把山區經濟搞活了。

如果說，林改得到快速發展得益于“林權IC卡”的成功推廣，而銀行得到全面融入，則得益于“農戶信用證”的廣泛應用。

2009年元旦剛過，人行麗水支行行長孔祖根就來到我辦公室匯報工作說：“陳書記，林權改革確實成效顯著，搞活了山區經濟，老百姓都說好。不過，現在農村的信用體系建設卻不夠健全，銀農信息不對稱，農戶的還款意愿不佳，有些人還擔心，一旦林農貸款還不上，銀行手里積壓著大量抵押物，豈不要變成林場主？我想是否可以借用行政手段來推進農村信用體系建設呢？”“當然可以！”我當即拍板定局。商談中我提出了“三聯評、三聯動、三聯手”建設體系的推進方案，即資產評估、信用等級評定、授信額度評定“三聯評”，信用貸款、抵押貸款、聯保貸款“三聯動”，政府、農戶、銀行“三聯手”。這“三聯”推進方案經市委干部大會全面部署落實，全市動員了近1.8萬名機關、鄉鎮和村干部，組成3453個農戶信息采集小組，展開了地毯式的農戶信息采集工作。歷經一年時間，建成收集了47.5萬戶農戶，包括農戶家庭信息、信貸擔保信息、生產經營信息、資產負債信息以及社會信用信息等在內的農戶信用檔案，按信用等級評定標準發放了“農戶信用證”。

記得縉云縣舒洪鎮蟠龍村香榧種植大戶鄧春光，憑借良好的信用記錄，從當地農村合作信用聯社順利地獲得了貸款，用于香榧基地擴大種植規模。他高興地說：“一查我們的信用信息檔案，信用記錄一清二楚。信用社發放貸款更放心了，我們辦理貸款也更方便了，沒想到我們的信用這么值錢。”

“林權IC卡”和“農戶信用證”，這“一卡一證”把農戶家庭情況摸得一清二楚，相當于為林權抵押貸款的健康、快速發展裝上了信息的“翅膀”，激發了金融機構開展機關業務的動力，使得林權抵押貸款的不良率保持在最低的水平，成為銀行的優質資產。到2017年，全市25家銀行全部開辦了林權抵押貸款業務，通過“一卡一證”給35.53萬信用農戶累計發放386.32億元貸款。

通過林改、金改同心協力，促進了山區農民貸款難、增收難等一系列問題的解決。從長遠意義上看，麗水率先破解了林業發展史上盤活森林資源資產和農村信貸史上以林權抵押為抵押物的兩大難題，實現了“資源變資本、活樹變活錢、葉子變票子、青山變銀山”的歷史性轉變。我曾經用兩句話概括林改的貢獻：用少量的錢，幫助了最需要錢的人，辦成了最需要辦的事，惠及了廣大山區農民。人人有山，不是人人經營山，但人人都能從中受益，推進了林業產業化發展。

回響：麗水模式走向全國

麗水市委牢固樹立和全面踐行習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的重要思想，緊緊圍繞建設生態文明和全面小康社會兩大戰略目標，把深化林改作為服務“三農”的系統工程來抓，每年列為全市十件大事之一，層層簽訂責任狀，實現嚴格考核獎懲，以服務第一、服務優先激發山區農民創業的積極性和創造性。歷經幾年努力，林改真正實現了“三個最大”的目標：在發揮最大優勢上，通過林改實現了盤活、變現、增效，把全省森林資源總量最大、人均占有量最多的麗水，變資源優勢為發展優勢;在滿足最大需求上，通過林改實現了變山林資源為農民的發展資本，解決了山區農民創業發展最緊迫、最直接的資金需求;在落實最大政策上，通過林改成為“惠民”“扶民”政策，把千家萬戶農民創業的積極性、能動性充分調動起來了。

深化林改，給麗水農民創業注入了活力。時任麗水市林改辦主任，現任麗水市生態公益林管理總站站長毛小榮給我提供了一連串數據：2017年，全市累計發放林權抵押貸款184995筆和202.2億元，貸款余額37241筆和60.79億元，不良貸款率僅為0.07%;全市農村居民人均收入18072元，同比增長9.8%，增幅實現全省“九連冠”。10年前，麗水農民人均收入低于全國平均水平，2017年已高出全國均值4640元。麗水的生態環境也更好了，全市森林覆蓋面較2008年凈增了2100萬立方米，增幅40%，真可謂“活了林權，富了林農，綠了青山”。

麗水林改典型做法和農村信用體系建設引起了國家領導及省內外同行的廣泛關注，形成“麗水模式”，成為全國的樣板。

2009年4月28日，全國金融支持集體林權制度改革與林業發展現場會在麗水龍泉召開，我在會上作了“堅持從麗水山區實際出發，推進林改、金改合力興‘三農”的典型發言。

2010年8月24日，全國農村信用體系建設現場會在麗水召開，我在會上交流了推進農村信用建設，促進信用惠農、信農、支農的經驗。

2012年3月30日，中國人民銀行總行與浙江省政府決定以“行省共建”的模式，在麗水開展農村金融改革試點。

2013年11月24日，全國政協常委、著名經濟學家厲以寧率全國政協專題調研組到龍泉考察調研“林權流轉和林業金融工作”，他認為林改是一件意義非常的改革，甚至超過了當年鳳陽小崗村的農業承包制。他說林改實現了三大突破：第一個突破是采取產權量化給個人的做法，林農真正有了林權證;第二個突破是中央把林地承包期定為70年不變，林農就安下心來了;第三個突破是林地和林木可以抵押，山區經濟就活了。

“麗水模式”在持續發酵。2016年10月14日，國家林業局、銀監會在麗水聯合召開林權抵押貸款工作調研座談會，全面推廣林權抵押貸款成功經驗，麗水市林業局、銀監分局分別作了典型發言。

2016年11月16日，國務院辦公廳頒布《關于完善集體林權制度的意見》，麗水的三權分置、公益林收益權質押貸款、林權IC卡、龍泉“林保姆”、新型林業經營主體、林改考核表彰等多項創新經驗被寫入文件，為全國集體林權制度改革作典型示范。

2017年12月19日，銀監會、國家林業局、國土資源部聯合發布《關于推進林權抵押貸款有關工作的通知》，要求推廣綠色信貸、創新金融產品，積極推進林權抵押貸款工作，更好地實現生態美與百姓富的有機統一。其中，許多政策性意見和具體做法采納了麗水的成功經驗。

從2007年深化林改以來，麗水市林改典型各有5例分別入選全國《集體林權制度改革實踐100例》和《集體林業綜合改革試驗示范區改革實踐22例》，有10例林改實踐在全國范圍交流，麗水林地經營權流轉證制度在2014年全國“兩會”上得到李克強總理的肯定，并榮獲第三屆浙江省公共管理創新案例優秀獎。麗水林改工作還被評為2008年度“浙江省行風建設十大新事”之一。10年間，有10多位省部級領導走進麗水，專題考察調研林改工作;累計接待全國22個省（市、區）、8個國家部委林改考察團共712批6900多人次。《人民日報》、新華社、中央電視臺、中國新聞社、《浙江日報》、浙江衛視等25家新聞媒體，對麗水林改作了專題報道。

我一生之中同山、同林有緣，我在山溝溝里長大，從小對山情有獨鐘，讀書讀的是林業專業，在林業廳工作17年，在麗水山區工作15年，與山林結緣。麗水林改已過去10年之久，今后林改怎么走得更穩更好，“麗水模式”能不能繼續走在全國前列，我認為這關系到麗水建設生態文明和全面小康社會兩大戰略目標能否如期實現。我們應該深入林區仔細聽聽林農的呼聲，山區權屬關系是否更穩定了，林權抵押手續是否更簡便了，貸款利率是否更優惠了，財政補貼是否更多了，林農收益是否更高了……一系列問題都值得我們去研究、去思考、去完善。