黨的十八大以來紀委監督職責的強化

梅麗紅

各級紀委對同級黨委監督乏力，是長期存在的一個難題。盡管《黨章》和一些黨內法規都有關于紀委對同級黨委及其常委會成員監督的規定，但只是原則性規定，沒有具體辦法和配套制度。黨的十八屆三中全會決定提出，“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導”，根據這一要求，實現監督職能回歸成為紀檢體制改革的“核心突破區”。

一、“上收”干部提名考察權

選人用人是組織管理的重要手段，是選好配強紀檢干部的“頂

梁柱”，對于紀檢干部更超脫地開展工作、大膽履職具有重要意義。依照黨的十八屆三中全會決定確定的

“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”的改革要求，2014年6月30日，中央政治局審議通過的《黨的紀律檢查體制改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》）對此提出了細化措施，主要包括：建立健全各級紀委書記、副書記提名考察辦法，明確上級紀委、組織部門等在提名考察工作中的職責權限；建立健全紀委書記、副書記備用人選庫及其管理制度，健全交流推薦制度。2015年3月26日，中央辦公廳又印發了《省（自治區、直轄市）紀委書記、副書記提名考察辦法（試

行）》《中央紀委派駐紀檢組組長、副組長提名考察辦法（試行）》《中管企業紀委書記、副書記提名考察辦法（試行）》，辦法緊扣提名考察作出規定。在提名條件上，突出強調紀委書記、副書記人選，要敢于監督、善于監督，注重從履行黨風廉政建設主體責任、監督責任表現突出的優秀干部中選拔。在干部來源上，明確要求拓寬選人視野和渠道，可以從紀檢監察系統內和系統外提名，紀委書記人選一般應當交流任職。提出中央紀委要會同中央組織部等有關方面，掌握紀委書記、副書記的備用人選，為提名提供人員儲備。在提名考察程序上，明確省區市紀委書記、中央紀委派駐紀檢組組長、中央管理領導班子的企業紀委書記，由中央紀委會同中央組織部提名考察；中央管理主要負責人的企業紀委書記，由中央紀委會同中央組織部、國務院國資委黨委提名考察。明確省區市紀委副書記由中央紀委會同中央組織部提名考察；中央紀委派駐紀檢組副組長由中央紀委提名考察；中央管理領導班子的企業紀委副書記，由中央紀委聽取企業黨委、紀委意見后提名考察；中央管理主要負責人的企業紀委副書記，由國務院國資委紀委聽取企業黨委、紀委意見后提名考察，并向中央紀委組織部報備。三個辦法通過“上收”干部提名考察權以及一般跨地區跨單位交流等規定，為中央紀委按照“全國一盤棋”進行人事布局，提供了可操作的制度依據。

此后，中央紀委領導班子及內設機構負責人密集“外放”、地方間干部異地交流以及從紀檢體制外挑選干部任職成為常態。至2017年5月，全國31個省區市紀委書記調整完畢，其中有24位是2016年下半年省級黨代會換屆周期開始之后調整的，全部為“空降”或異地調任，且有13位原來均不是紀檢干部。這就打破了地方和單位的關系網，充分體現了從系統內外廣泛遴選、吸納各行各業優秀干部的特點，既開闊了選人用人視野，又有利于加強和改進紀委對同級黨委特別是常委會成員、主要領導干部的制約和監督。

根據中央三個《提名考察辦法》的精神，各省區市相繼制定了本地紀委書記、副書記提名考察的規范性文件，并密切聯系實際，確保本地《提名考察辦法》行之有效。如湖南、浙江、四川、湖北等地，增加了對省屬或市屬本科院校紀委書記、副書記的提名考察辦法，拓展了覆蓋面。浙江省在任免程序上明確市紀委書記、副書記、省紀委派駐紀檢組組長、省委管理領導班子的企業紀委書記、省重點建設高校紀委書記，由省紀委研究提出任用建議，省委組織部按照干部任免程序有關規定辦理；省委管理主要負責人的企業紀委書記，由省紀委提名給省國資委黨委后，再按照干部任免程序有關規定辦理。北京市紀委嚴格人選推薦程序，在區紀委書記、組織部部長中開展實名推薦工作，建立區紀委書記、副書記備用人選。福建省明確設區市的紀委副書記作為省管干部，人選經省紀委研究同意后，由省委組織部研究任免；省管企業紀委副書記人選經省紀委研究同意后，由企業黨委研究任免。一些省區市還對人選的選拔與任期作出進一步規定，2015年3月，廣東省國資委表示，省屬企業紀委書記原則上不再從本企業產生，在同一企業工作時間長的將調整交流，對考核不合格的將進行轉任或輪崗。各省區市在抓好本級貫徹落實的同時，還一級抓一級、層層抓落實，促使地市乃至縣區及時跟進。

二、“上提”查辦案件權限

查辦案件是紀委履行職責最主要的權力，但在原來的習慣性程序中，地方或基層紀委發現本地重大案件線索或者查辦重大腐敗案件，必須先向同級黨委報告，在得到主要領導同意后才能進行初核或查處，查到什么程度、如何處理，也主要取決于同級黨委主要領導的態度，這就給壓案不查、瞞案不報提供了機會和可能。對此，黨的十八屆三中全會提出了

“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告”的改革舉措。以此為導向，《實施方案》圍繞規范辦案權、減少自由裁量權，明確提出了三項實體性任務。一是研究線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告的具體辦法，明確報告范圍、報告形式和處置機制；二是建立健全責任追究制度，對有案不查、瞞案不報、徇私包庇的，嚴肅問責；三是建立案例指導制度，防止執紀不統一和處理畸輕畸重。同時，中央紀委對掌握的反映中管干部問題線索進行全面徹底清理，并研究制定了擬立案、初核、暫存、留存和了結5類處置標準。

為扎實穩妥推進這項改革，從2014年4月開始，中央紀委選擇河北、浙江、河南、廣東、陜西5個省，以及國務院國資委、商務部、海關總署3個部委直屬機構進行試點，試點省和部委直屬機構對各自的下級紀委試點工作也進行了部署安排。河北、浙江、河南、陜西省紀委，共選擇15個地市、11個省級機關作為試點單位；國務院國資委紀委、中央紀委駐商務部紀檢組根據工作實際確定下級紀委試點單位；廣東省紀委在省、市、縣三級全面推開試點工作；海關總署也對系統的試點工作提出了具體方案。各試點單位按照中央紀委確定的線索處置方式和標準，研究提出了線索處置意見，并按照規定程序向中央紀委報告。中央紀委聯系試點單位的各紀檢監察室加強審核把關、監督指導，案件監督管理室對線索規范填報進行具體指導。結合自身實際，各試點單位還研究制定了完善線索管理、線索排查方面的具體規定，對其下級紀委開展線索清理及處置工作進行指導。如廣東省成立紀檢監察機關查辦腐敗案件指揮協調中心，統一指揮全省紀委辦案；在線索處置和案件查辦“一案兩報告”時，一旦下級紀委和上級紀委在處置意見上發生分歧，以上級紀委意見為主；并細化了報告的范圍、內容、程序等，對責任追究的方式、情形和程序等也作出了具體規定。浙江省明確線索處置情況在報同級黨委的同時，由紀委書記簽字背書后報上一級紀委備案，形成對問題線索“收、管、辦”分離的工作模式；對下級紀委上報的線索處置和紀律審查情況，上級紀委要嚴格審核把關、及時答復并定期追蹤督辦；上級紀委紀律審查過程中發現涉及下級黨委管理干部的問題線索，要及時督促指導下級紀委辦理；下級紀委紀律審查過程中發現涉及上級黨委管理干部的問題線索，必須第一時間向上級紀委報告，上級紀委經研究提出辦理意見的，下級紀委要按照上級紀委的指示統一步調協力開展案件查辦工作。至10月底試點工作結束，各試點單位通過完善辦案領導體制、創新辦案工作機制、強化辦案服務支持，減少了辦案阻力。

在總結試點經驗的基礎上，從2015年開始，中央紀委將“查辦案件以上級紀委領導為主”全面推開，同時進一步調整規范問題線索處置方式，將5類處置標準中的“留存”環節去掉，增加了“談話函詢”環節。體制機制的改革創新，使來自上級紀委的辦案壓力轉化為強大的辦案動力。2013年，全國紀檢監察機關立案17.2萬件，給予黨紀政紀處分18.2萬人；2014年，立案22.6萬件，給予黨紀政紀處分23.2萬人；2015年，立案33萬件，給予黨紀政紀處分33.6萬人；2016年，立案41.3萬件，處分41.5萬人；2017年，立案52.7萬件，處分52.7萬人（其中黨紀處分44.3萬人）。黨的十八大后，全國紀檢監察機關立案結案數量、給予黨紀政紀處分和移送司法機關處理人數等，均呈現大幅增長態勢。強化上級紀委對案件查辦的領導，有效化解了各級紀檢機關“不讓查案、不想查案、不敢查案、不會查案和不規范查案”的窘境。

三、聚力責任落實

職責不明，是長期困擾紀委工作的首要問題。為此，黨的十八屆三中全會決定首次明確提出：“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任，制定切實可行的責任追究制度。”2014年1月，十八屆中央紀委三次全會進一步明確黨委的主體責任，即選好用好干部，堅決糾正損害群眾利益的行為，從源頭上防治腐敗，領導和支持執紀執法機關查處違紀違法問題，黨委主要負責同志當好廉潔從政的表率。強調

“各級黨委特別是主要領導同志必須樹立不抓黨風廉政建設就是嚴重失職的意識”“主要領導是第一責任人，領導班子成員根據工作分工對職責范圍內的黨風廉政建設負領導責任”“對發生重大腐敗案件和不正之風長期滋生蔓延的地方、部門和單位，實行‘一案雙查，既要追究當事人責任，又要追究相關領導責

任”。此后，落實“兩個責任”始終是中央紀委全會工作部署的重要內容。隨著全面從嚴治黨的深入推進，“責任”內涵又進一步豐富。2015年10月，中央政治局會議審議新修訂的廉潔自律準則和黨紀處分條例時，明確提出“各級黨委要擔當和落實好全面從嚴治黨的主體責任”；紀律處分條例還對“黨組織不履行全面從嚴治黨主體責任或者履行全面從嚴治黨主體責任不力”的有關情形作出了具體處分規定。將

“黨風廉政建設主體責任”發展為

“全面從嚴治黨主體責任”，使其責任的范圍更寬、標準更高、要求更嚴。

2016年1月，十八屆中央紀委六次全會把黨章規定的紀委三項主要任務和五項經常性工作，概括為監督執紀問責，強調紀委是黨內監督的專門機關、管黨治黨的重要力量。而修訂后的《中國共產黨黨內監督條例》又將“專門”改為“專責”，明確紀委是黨內監督的專責機關。這一字之差，體現了權力與責任的統一，也是對全面從嚴治黨條件下紀委職責的高度凝練和準確定位。條例同時規定，“加強對同級黨委特別是常委會委員、黨的工作部門和直接領導的黨組織、黨的領導干部履行職責、行使權力情況的監督”“紀委發現同級黨委主要領導干部的問題，可以直接向上級紀委報告；下級紀委至少每半年向上級紀委進行述職”。這就從黨內法規的高度為紀委履行監督責任提供了重要遵循。

落實“兩個責任”，中央紀委機關帶頭轉職能、轉方式、轉作風，聚焦監督執紀問責，上率下行，壓茬推進。

一是堅持把紀律和規矩挺在前面。明確紀委決不能成為黨內的“公

檢法”，執紀審查決不能成為“司法調查”，紀委將“辦案”規范稱為

“紀律審查”，把“案件線索”規范稱為“反映領導干部問題線索”，名稱的改變反映了職能定位的深化。2017年上半年全國紀檢監察機關運用監督執紀“四種形態”（讓咬耳朵、扯袖子，紅紅臉、出出汗成為常態，黨紀輕處分、組織調整成為大多數，重處分、重大職務調整的是少數，而嚴重違紀涉嫌違法立案審查的只能是極極少數）處理49.2萬人次。其中，第一種形態27.8萬人次，占56.6%；第二種形態占33%；第三種形態占5.7%；第四種形態占4.7%。體現了紀在法前、紀嚴于法的監督執紀新理念新方式。

二是上下聯動傳導黨內監督壓力。中央紀委領導同志通過約談省區市、中央和國家機關部委、中央企事業單位、國有金融機構黨委（黨組）書記，主持召開省區市紀委書記座談會，強化責任擔當。中央紀委通過完善履行主體責任情況報告制度，健全下級紀委向上級紀委報告工作制度，督促各級黨委、紀委制定落實主體責任和監督責任的具體措施。2015年，31個省區市和新疆生產建設兵團、120個中央單位以及中央企業、金融機構黨組織，制定了落實主體責任和監督責任的辦法細則。一些地方和部門還探索推行了主體責任清單，把抽象的責任內容具體細化為職責、任務、措施、時限、標準，增強了履責的可操作性。各省區市積極探索述職述責述廉，層層傳導壓力。如浙江省各級黨委（黨組）從2014年開始連續三年向上一級黨委、紀委書記書面報告落實主體責任情況，所有市縣鄉三級黨委書記向上一級紀委當面報告履行“第一責任人”職責等情況并接受評議。將黨委主體責任和紀委監督責任生根落地，對剎風整紀工作不力、責任不實起到了強勢糾偏作用。

三是以問責倒逼責任落實。中央紀委通過督促各地各部門開展責任追究，建立健全責任追究典型問題通報制度，實現了問責常態化。黨的十八大以來，上至中央委員，下至村

（居）黨組織負責人，問責實現了

“全覆蓋”。其中，2014年，全國共有400多個單位的黨委（黨組）、紀委（紀檢組）和4600多名領導干部因落實“兩個責任”不力受到責任追究。2015年，共有850余個單位的黨委（黨組）、紀委（紀檢組）和1.5萬余名黨員領導干部，因落實“兩個責任”不力受到責任追究。2016年7月，《中國共產黨問責條例》將現行各類問責規定中10多種問責方式進行了整合規范，明確提出了問責的具體情形、問責主體和責任、問責方式方法等。各地結合實際又細化了問責的內容、對象、程序及方式。此后，問責力度進一步加大。2016年，全國共有990個單位黨組織和1.7萬名黨員領導干部被問責。不僅如此，通過加大責任不到位而受到責任追究的典型案件曝光力度，達到“問責一個，警醒一片”的震懾效應。2016年，31個省區市及部分地市、派駐機構、中央單位、中央企業都公開通報了問責典型案例，中央紀委分兩批通報14起責任追究的典型問題，并數十次轉發各地紀委關于問責典型案例的通報，持續釋放了有權必有責、有責要擔當、用權受監督、失責必追究的強烈信號，有效扭轉了責任虛化空轉現象。

四是調整紀委機構設置。為了把更多的力量壓到主業上，中央紀委先把參與的125個議事協調機構精簡至14個，再通過整合優化，將監督執紀機構和人員力量提高到占機構和編制總數的近70%。中央紀委還對中央和國家機關、中央金融單位、中央企業紀檢組組長（紀委書記）的分工和兼職進行清理，使其不再分管部門其他業務工作，一心一意履行監督職責。各地也紛紛明確各級紀委書記、紀工委書記、紀檢組長只負責紀檢工作，集中精力抓好主業。省級紀委參與的議事協調機構也從4619個減少至460個，平均從144個減到14個，清理比例高達90%。通過調整內設機構，省級紀委機關平均設置監督執紀機構13個，占內設機構總數68.4%。

2015、2016年，這項改革調整逐步推進到了地市、縣級紀檢監察機關。

五是強化自我監督和紀律約束。紀檢監督部門并非凈土，監督執紀權力也要關進制度的籠子里。2014年2月28日，中央紀委常委會通過

《關于公開曝光紀檢監察干部違反中央八項規定精神案件的通知》，要求對紀檢監察干部違反中央八項規定精神的案件，一律點名道姓公開曝光，內容包括違紀人姓名、單位、職務職級、主要違紀事實和處理結果。同年3月，中央紀委增設紀檢監察干部監督室，這個被稱為“紀委內部的紀委”主要承擔與紀檢監察內部人員有關的信訪舉報處理、線索調查和訓誡懲處。2015年，省級紀委也全部增設了干部監督室。為了克服紀檢干部長時間聯系一個地區、部門或在同一個崗位工作的弊端，各級紀委又加大了干部交流力度，并拓寬視野招攬外交、法律、審計等專業化人才執掌紀委部分內設機構；以問題為導向，加強了對重要崗位和關鍵環節的監督，嚴格工作程序和業務流程，完善重大事項報告、回避、保密制度，防止公權與私利暗箱勾結；列出負面清單，以鐵的紀律嚴格規范紀檢干部履職行為。鑒于監督執紀問責是紀委最重要的權力，也是最容易出問題的環節，2017年1月，十八屆中央紀委七次全會審議通過了《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試

行）》，首次對紀委監督執紀工作的全流程、各環節進行了明確規定。隨后，各地查找制度漏洞，找準風險點和薄弱環節，研究制定貫徹監督執紀工作規則的實施辦法，細化工作流程。根據部署，2017年紀檢內部機構的調整，將執紀監督和執紀審查部門職責分開，使執紀監督、執紀審查、案件審理各環節相互協調，相互制約。

總之，黨的十八大以來，通過從人權和事權上加強上級紀委對下級紀委的主導作用，以及強化責任落實、推動組織和制度創新，紀檢系統垂直化領導力度加大，紀檢機構的獨立性、權威性顯著提升，紀檢監督這柄利劍的鋒利度和震懾力不斷提高。

（作者系中共上海市委黨校教育長、教授）

（責任編輯 周 巍）