推進環(huán)境保護稅順利實施的建議

文 龍鳳 葛察忠 楊琦佳 胡睿

環(huán)保稅的出臺歷經9年，草案經過多次修改，且兩度向社會正式公開征求意見，最后出臺的環(huán)保稅法及實施條例充分考慮了多方面的因素。然而，目前仍有一些問題和挑戰(zhàn)需要繼續(xù)開展相關工作予以解決。

排污費改稅是稅收綠色化的重要內容

我國于2018年1月1日起面向企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者排放應稅污染物開征環(huán)境保護稅（以下簡稱環(huán)保稅）。環(huán)保稅是在排污費的基礎上改革而來的，是我國環(huán)境污染治理以及環(huán)境保護工作多手段并舉的需要，是落實黨中央、國務院決策部署的重要舉措。

排污費是我國實施最早的一項環(huán)境經濟手段，通過收費促使企業(yè)加強環(huán)境治理、減少污染排放，對環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是在實際執(zhí)行過程中存在一些問題，如執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預、協(xié)商收費等。國家自2007年在《國務院關于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（國發(fā)[2017]15號）中提出研究開征環(huán)境稅之后，陸續(xù)發(fā)布多項法規(guī)和政策文件提出積極推進環(huán)境稅費改革。2016年12月《環(huán)境保護稅法》（簡稱環(huán)保稅法）出臺，距離實際開征環(huán)保稅預留了一年準備期。

實行排污費改稅，是我國環(huán)境稅收方案的重要組成部分，是彌補排污環(huán)節(jié)稅收調控手段缺失、完善稅收綠色化鏈條的關鍵環(huán)節(jié)。排污費改稅一方面可以通過稅收的剛性來更充分發(fā)揮政策的調節(jié)功能，另一方面加強經濟手段在促進企業(yè)污染減排和轉型升級方面的激勵作用，用更小的行政管理成本實現更大的環(huán)境效益。排污費改稅還有利于加強對排污者的監(jiān)管。

雖然排污收費經過三十多年的征收實踐，已經成為生態(tài)環(huán)境部門有力的執(zhí)法手段之一。但隨著黨和國家對生態(tài)環(huán)境保護越來越重視，隨著環(huán)境保護工作的深入開展，生態(tài)環(huán)境部門的執(zhí)法手段更加多樣，抓手已不再局限于排污收費。從長遠來看，費改稅不會削弱環(huán)保部門權威，更不會弱化環(huán)境監(jiān)管。從行政資源配置的角度來看，排污收費的職能部門是生態(tài)環(huán)境部門，一般由地方環(huán)境監(jiān)察機構負責收費工作，費改稅后征收部門變成了稅務部門，對于地方基層生態(tài)環(huán)境部門來說，可以騰出一部分行政資源，配置到環(huán)境執(zhí)法等其他重點工作中。

環(huán)保稅實施可能面臨的挑戰(zhàn)

環(huán)保稅的出臺歷經9年，草案經過多次修改，且兩度向社會正式公開征求意見，最后出臺的環(huán)保稅法及實施條例充分考慮了多方面的因素。然而，目前仍有一些問題和挑戰(zhàn)需要繼續(xù)開展相關工作予以解決。

一是環(huán)保稅法和實施條例在操作層面還需要進一步細化。目前國家和有關部門已經發(fā)布一些有關環(huán)境保護稅的法規(guī)、文件（見表1），使環(huán)保稅的實施更加具有可操作性，但是仍然存在一些具體問題需要繼續(xù)明確。如“其他生產經營者”的具體范圍包括哪些；“城鄉(xiāng)處理場所”如何認定，如何理解“為社會公眾提供生活污水處理服務”；固體廢物存貯、處置和綜合利用的相關環(huán)境法規(guī)和標準有哪些，如何認定綜合利用；2018年1月1日之前產生并貯存的固體廢物，貯存場所不符合環(huán)境保護標準的，是否應繳納環(huán)境保護稅？2018年1月1日之前產生，但在之后進行利用、處置的固體廢物，是否應納入環(huán)境保護稅征管范圍？省級政府制定的規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場認定標準與稅法附表二中規(guī)定的畜禽養(yǎng)殖場存欄規(guī)模的關系，起征點就高還是就低？對于因為企業(yè)環(huán)境違法行為導致的征稅數額調整，具體操作流程是怎樣的？等等，這些問題需要通過發(fā)布文件或者統(tǒng)一培訓的方式來使之清晰化，避免給納稅人帶來困惑，以及各地稅務機關在實際征收過程中因理解不同而造成執(zhí)行中的不一致。

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二是復核的相關辦法有待出臺。環(huán)保稅法規(guī)定了稅務機關發(fā)現納稅人的納稅申報數據資料異常或者納稅人未按照規(guī)定期限辦理納稅申報的，可以提請生態(tài)環(huán)境主管部門進行復核。但條例未對具體的復核程序和要求作進一步的規(guī)定。條例第二十二條對哪些屬于納稅人申報數據資料異常的情形進行了規(guī)定，即納稅人當期申報的應稅污染物排放量與上一年同期相比明顯偏低，且無正當理由；納稅人單位產品污染物排放量與同類型納稅人相比明顯偏低，且無正當理由。這兩種情形稅務機關是可以提請生態(tài)環(huán)境部門復核的，但是低多少算“明顯偏低”？哪些理由屬于正當理由？除此之外是否還有別的情形屬于資料異常可能別送至生態(tài)環(huán)境部門復核？生態(tài)環(huán)境部門對哪些數據項進行復核？復核通知書上具體載明的事項有哪些？這些問題還需要出臺相關的復核辦法進行明確。

三是地方生態(tài)環(huán)境部門配套政策的出臺有待完善。根據環(huán)保稅法和實施條例，省級人民政府根據本省情況制定大氣和水污染物的具體適用稅額及每一排放口征收污染物項目數、其他固體廢物的具體范圍、養(yǎng)殖場的規(guī)模化標準、抽樣測算方法。從各省目前的出臺情況來看，各地均出臺了稅額標準，均未增加同一排放口征收污染物項目數，均未確定本地區(qū)其他固體廢物的具體范圍，僅有四川、廣東、湖北、浙江、天津等地方發(fā)布了抽樣測算辦法。可以看出，在固體廢物和抽樣測算方法方面地方出臺的進度比較慢，從稅額標準來看，除了京津冀、上海、江蘇、山東等地區(qū)稅率較高外，其他省份的稅率均為國家規(guī)定的最低限或者略高于最低限額。

四是環(huán)保稅培訓和咨詢服務有待進一步跟進。排污費由生態(tài)環(huán)境部門對排放量和收費額進行核定，而環(huán)保稅由納稅人自己計算、申報和繳納，相當一部分納稅人并沒有對這種征管方式的變化做好充分的準備。自從2016年12月環(huán)保稅法頒布以來，社會各界對環(huán)保稅的關注程度日益增加，由各類主體主辦的不同形式的培訓和宣傳陸續(xù)展開，市場也開始布局環(huán)保稅咨詢服務業(yè)務，尤其是2017年下半年開始，納稅人了解環(huán)保稅知識的意愿更加強烈，然而，培訓和咨詢、代理服務仍不能很好滿足市場需要。

五是基層生態(tài)環(huán)境部門經費缺口較大。生態(tài)環(huán)境部門人員編制普遍不足，納入財政預算人員更少，基本支出經費缺口較大；公用經費定員定額標準過低，不能滿足實際需求；環(huán)境監(jiān)管范圍不斷擴大，風險防范任務繁重，專項業(yè)務經費短缺；能力建設經費嚴重依賴排污費，資金渠道單一。排污費是彌補經費缺口的重要手段，排污費收入已構成生態(tài)環(huán)境部門經費的重要來源，占經費來源比重的三至四成，各級生態(tài)環(huán)境部門尤其是縣級生態(tài)環(huán)境部門對排污費收入倚重很大。排污費改稅后，環(huán)保稅收入納入一般財政收入，基層生態(tài)環(huán)境部門的經費問題應同步予以保障。

推進環(huán)保稅順利實施的建議

第一，相關部門應及時發(fā)布環(huán)保稅各項配套辦法。環(huán)保稅法及其實施條例的實施在操作層面還需要一些配套辦法的支撐，在國家層面發(fā)布環(huán)保稅復核辦法，明確具體需要進行復核的情形以及流程；制定固體廢物環(huán)保稅申報繳納具體要求，明確適用的產污系數，需要提交的證明材料等；明確對“城鄉(xiāng)污水處理場所”、“小型企業(yè)”等概念的界定；及時補充、完善和更新用于計算污染物排放量的排放系數和物料衡算方法；適時將揮發(fā)性有機物（VOCs）納入環(huán)保稅征收范圍。在地方層面，省級人民政府應根據本地區(qū)情況制定環(huán)保稅的征收細則；及時制定和發(fā)布抽樣測算辦法；明確“其他固體廢物”的范圍；根據當地環(huán)境污染狀況、環(huán)境質量目標要求，研究環(huán)保稅稅額標準及排放口應征項目數的調整需求。

第二，納稅人應轉變觀念，積極應對環(huán)保稅。首先，費改稅大大提升了執(zhí)法剛性，稅務部門和生態(tài)環(huán)境部門通過建立涉稅信息共享平臺，實現信息共享，納稅人應如實、科學計算和申報環(huán)保稅，不能抱僥幸心理。其次，環(huán)保稅是一種激勵型政策，目標不是增加政府財政收入，而是調節(jié)企業(yè)的污染治理行為。納稅人少排少繳、不排不繳，大氣和水的濃度值低于相應標準可以享受減稅優(yōu)惠，固廢綜合利用可以免稅，因此納稅人應及時了解環(huán)保稅征管政策及各地出臺的相關法規(guī)，主動調整污染物排放和治理策略，盡可能爭取減免稅，并按期申報繳納環(huán)保稅。計算、申報有困難的，可及時向專業(yè)的環(huán)保稅咨詢服務機構尋求咨詢服務。

第三，跟蹤實施情況，在實踐中總結問題。環(huán)保稅作為我國首個以環(huán)境保護為明確目標的獨立稅種，其計稅依據的確定方法比較復雜，包括了自動監(jiān)測、手工監(jiān)測、排污系數、物料衡算、抽樣測算等方法，還涉及到了污染當量的概念，這也造成征管模式的復雜，需要稅務和生態(tài)環(huán)境兩個部門深度配合。因此應密切關注環(huán)保稅實施情況，及時發(fā)現問題以及總結好的實踐經驗，適時采用相關措施改進環(huán)保稅的征收管理。同時，進一步加強環(huán)境稅的基礎科學研究，開展環(huán)保稅實施效果評估，為推進環(huán)境稅改革提供充分的科學技術支撐。

第四，推動環(huán)境監(jiān)管大數據平臺建設和信息公開。我國正在推行以排污許可證為龍頭的固定污染源一證式管理，環(huán)境影響評價、總量控制、環(huán)境統(tǒng)計、環(huán)境保護稅等其他固定源環(huán)境制度都將與排污許可制度銜接融合，污染物排放量核算方法也將逐步統(tǒng)一、規(guī)范。在這個進程中，推動環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察執(zhí)法數據共享平臺建設和信息公開，加強大數據應用，一方面可以使環(huán)保稅的征收管理更加的順暢和規(guī)范，提高征管效率，另一方面也有助于促使環(huán)保稅更加公平、有效地發(fā)揮應有的政策效果。