環保稅改革中的公眾參與

文 葉莉娜

作為一種以環境保護為主旨的特定目的稅，環保稅因為能夠同步提供經濟可持續增長和環境保護之“雙重紅利”功效，兼具財稅法與環境法兩大屬性，受到各國政府青睞與公眾的認可。公眾是環保稅改革中的最大利益相關者，如果缺乏有效的公眾參與，這雙重紅利就無法實現。中國的環保稅改革已經醞釀多年，并在2018年正式實施。就目前而言，環保稅僅僅是一種范圍較窄的“費改稅”，長遠來看，環保稅的征稅范圍必然在未來持續性地呈現擴大趨勢，如何在環保稅改革中貫徹執行公眾參與，將成為我國環保稅后續改革的主線之一。

環保稅的財稅法屬性要求公眾參與

環保稅的首要屬性，是其財稅法屬性。公眾參與是財稅法的基本要求。

首先，財稅法是國家與公民關系中最基本的方面——稅收國家里的社會契約，在這種契約里，政府合法性主要表現在政府與納稅人之間形成的這種社會契約：納稅人向政府繳納稅收，政府為納稅人提供公共物品。由此形成現代民主政治的根本特征：強調協商、民主、合作。環保稅改革關系到絕大多數社會成員的切身利益，在環保稅改革中通過盡可能廣泛和深入的公眾參與，促進公民對其政治身份的更高認同，已經成為一國推進民主政治的核心能力指標之一。在環保稅改革中聆聽納稅人的聲音，使各利益集團都能夠基于自身利益最大化地表達其訴求，積極參與到環保稅立法的大討論中，充分表達自己的意愿，通過合理的利益表達機制，維護自身的合法權益，尊重納稅人作為契約一方的權利，也會使環保稅改革更具合法性。

其次，是提高環保稅立法科學性的要求。在環保稅具體制度設計中，涉及多種利益博弈。相關利益團體可能通過各種方式游說政府，甚至向政府施加壓力，要求在制度設計時作出有利于他們的決定。為了防止發生“政府俘獲”現象，環保稅的制度設計必須按照民主的原則，由多個部門積極參與，充分聽取社會各界的意見，并反復進行論證和修訂，確保制度設計的科學性。

再次，從法律實施角度而言，環保稅需要得到有效遵從，才能夠實現環保稅的立法目的。公眾對環保稅的態度，會影響到納稅人如何遵從環保稅的態度，決定著環保稅執法機關需要投入的執法資源以及執法效果。一般而言，低的稅收遵從在很大程度上來自于納稅人對其守法義務履行所需知識的匱乏。特別是如果納稅人缺乏規范、有效的法定渠道參與到名義稅制的制定中，就必然會使公眾既不尊重稅制也不尊重政府，這就提高了逃稅的意愿。因此，在環保稅改革中，貫徹公眾參與這個程序性原則，會實質性地影響公民對國家及其政府環境治理目標的確認，同時，通過公眾參與，使政府環保稅立法更多考慮到納稅人遵從稅法的現實需求，潛在地提高公民對環保稅的信任和遵從。

公眾參與原則是環保稅環境法屬性的體現

環保稅法的第二重屬性，是其環境法屬性。具體而言，環保稅治理污染的原理，主要在于提高生產者和消費者對稅收政策的敏感性，改變其生產或者消費行為，比如公司會逐步放棄污染產品或者污染生產方式，消費者可能更加青睞環保型產品等。這也決定了環保稅的本質特征：名為稅收，實為環境保護政策，是環境治理的經濟杠桿之一，而在環境法中，公眾參與就是其基本原則之一。

首先，促使公眾更好地承擔環境保護的責任。在環境問題上，公眾兼具污染者與受害者雙重身份。作為環境政策工具，環保稅的目標主要是通過對納稅人行為的快速引導以實現具體的環境目標，建立為保護環境而支付稅收的理念。參與環保稅改革，可以使公眾理解—沒有免費的午餐，如果我們想要更多的環境好處，必須為此付出代價。簡言之，清楚的交流是使公眾對環保稅接受的關鍵，通過公眾參與會讓公眾更好地知曉環保稅的環境法意義，即環保稅是讓公眾承擔環境責任的機會，從而提高對環保稅合法性的認可度。而且，環保稅作為一種直接稅，幾乎無法轉嫁。這使公眾直接承擔了自己的污染成本。這種稅痛感會提高納稅人對環保稅的敏感性，除了自覺減少環境污染和破壞行為之外，還會愿意承擔更多的環境監督職責。此時，公眾就是監督環境政策貫徹實施的最權威的主體，也是成本最小的主體。換言之，與其他環境政策工具相比較，環保稅的“能見度（visibility）”越大，公眾對環境污染和破壞行為的反對就會越徹底。

其次，有助于樹立企業納稅人可持續發展觀以及公司責任承擔理念。企業的環境責任是企業社會責任的重要組成部分之一，是企業社會責任大系統中的一個子系統。企業主動承擔環境責任，自覺約束自己的行為以減少對環境的損害，從節約社會成本和對環境的影響來說都是最理想的做法。環保稅是企業環境責任的具體化。征收環保稅是引導企業綠色轉型的必然，但是對企業的影響也客觀存在。企業在經營中，會傾向于將稅收看作是其成本的增加，環保稅也不例外，盡管環境質量的提高是企業所樂見，但是環保稅帶來的成本也為企業所擔憂。除了強制性的環境成本承擔之外，政府更加希望借助環保稅推進企業產品及生產過程的升級換代與轉型作用。各國在環保稅的設置中無不提供大量的綠色激勵條款，引導企業走向更加符合環境保護的行業和行為。我國也明確提出，環境保護稅開征的目的在于減少污染物排放，除了誰污染誰繳稅，如何鼓勵節能減排也是稅制設計的重要考量。遺憾的是，據畢馬威的實證調查研究，很多此類綠色發展機會被企業忽視了。因此，企業公眾積極參與環保稅改革，除了可以表達其合理的訴求之外，還可以捕捉更多的綠色發展機會。

環保稅改革公眾參與體系之架構

近年來，我國政府在大力推進依法治國，依法治稅是該方略的有機組成部分，需要全社會各界的通力協作，而公眾參與也日益走進歷次稅收立法與改革的進程中。我國的環保稅改革，也貫徹執行了公眾參與。2015年6月10日，《環境保護稅（征求意見稿）》在網上發布，向社會征求意見；網下也同步征求各部委、地方政府、企業和行業協會、專家等的意見，充分體現了對公眾意見和需求的尊重，最終在摸索和探究中形成了我國第一部環境保護稅法。然而，環保稅改革公眾參與也存在困境和挑戰。一是我國公眾參與稅收立法的意識不高，參與的渠道也非常匱乏。比如，目前稅法草案的公布和百姓意見的表達主要是在網上進行，這固然可以在一定程度上體現民意，但由于存在著地區居民收入、不同年齡層次等方面的差異，有大量低收入階層、農民和年齡大的人仍然沒有條件，或者不會使用電腦，他們的意見在以網絡為主的表達通道上很難得到反映，使得這種民意的體現不夠全面。二是環保稅法技術性比較強，普通公眾普遍面臨專業知識匱乏的參與困境。

依法治稅是依法治國方略的有機組成部分，需要全社會各界的通力協作。CNSphoto供圖

就現階段而言，可以考慮從如下方面架構中國環保稅改革的公眾參與體系。

首先，加大環保稅宣傳和教育。在環保稅改革的過程中，大力發揮新聞媒體的輿論宣傳力量，提高環保稅立法過程的透明度和公開化，使公眾更好地了解在環保稅立法中的利益沖突與具體的協調過程，了解環保稅立法的進程和精神，增強全社會自覺納稅以及保護環境的意識，解決公眾參與環保稅時面臨的專業知識匱乏困境。

其次，進一步拓寬參與主體的范圍以及民意表達的渠道，在環保稅改革中，不但要聽取專家的聲音，也要聽取來自于更多層面的民眾的聲音。參與主體應當涵蓋各種不同的市場主體、經濟利益團體、各地方政府、中央部委乃至行業協會和相關中介機構。在參與渠道上，目前我國環保稅改革中的公眾參與主要是征求意見稿，在以后的環保稅改革中，應當大力運用現代稅收程序的公開、告知、聽證等制度，采取聽證會、論證會、座談會等多種形式，使公眾有更多參與環保稅改革進程的機會。在每一次環保稅改革前，都向社會公布草案，開通和疏浚更多民眾表達的平臺和渠道，廣泛聽取社會意見。