廣東：統(tǒng)籌考量，確保稅費(fèi)制度平穩(wěn)過(guò)渡

文 梁龍妮

收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，但是環(huán)境質(zhì)量在全國(guó)還比較靠前，這是廣東的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。目前的稅額方案主要是起到釋放綠色發(fā)展的導(dǎo)向信號(hào)，未來(lái)可根據(jù)實(shí)施情況及生態(tài)文明建設(shè)需求，確有必要時(shí)應(yīng)做調(diào)整更新。

排污收費(fèi)制度實(shí)施以來(lái)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了一定的調(diào)控作用，但實(shí)踐中普遍存在排污費(fèi)低于治理費(fèi)、排污費(fèi)缺乏一定的法律權(quán)威性、排污費(fèi)收繳率低、對(duì)排污費(fèi)管理不善等問(wèn)題。考慮到稅收作為政府調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的重要工具和手段，與費(fèi)相比，稅在征收的執(zhí)法剛性、使用的統(tǒng)籌性上更適合環(huán)境事項(xiàng)。在加快生態(tài)文明體制改革的政策背景下，2016年12月25日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》，這是我國(guó)第一部體現(xiàn)“綠色稅制”的單行稅法，環(huán)境保護(hù)稅成為我國(guó)第18個(gè)稅種。為了保障排污費(fèi)向環(huán)境保護(hù)稅平穩(wěn)過(guò)渡，需要生態(tài)環(huán)境和財(cái)稅系統(tǒng)展開(kāi)多部門聯(lián)動(dòng)準(zhǔn)備工作。

適用稅額處全國(guó)較低水平

根據(jù)稅法規(guī)定，自2018年1月1日起征收環(huán)境保護(hù)稅，不再征收排污費(fèi)。同時(shí)，稅法授權(quán)地方省政府在其所附的《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》規(guī)定的稅額幅度內(nèi)提出本地區(qū)大氣污染物和水污染物適用稅額，并根據(jù)本地區(qū)污染減排的特殊需要，做出是否增加同一排放口應(yīng)稅污染物項(xiàng)目數(shù)的決定。2017年11月30日廣東省人大正式發(fā)布了《關(guān)于廣東省大氣污染物和水污染物環(huán)境保護(hù)稅適用稅額的決定》，決定廣東省大氣污染物稅額為每污染當(dāng)量1.8元，水污染物稅額為每污染當(dāng)量2.8元，暫不增加同一排放口應(yīng)稅因子。

在適用稅額的制定過(guò)程中，需要以生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展為原則，同時(shí)圍繞多個(gè)方面展開(kāi)科學(xué)論證。

突出“綠色稅制”的特征

黨的十九大報(bào)告提出要“推進(jìn)綠色發(fā)展”“著力解決突出環(huán)境問(wèn)題”“加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度”，適用稅額的制定必須統(tǒng)籌考慮與廣東省綠色發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)。廣東省3月出臺(tái)的《廣東省綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《廣東省生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》考評(píng)指標(biāo)中，環(huán)境治理指標(biāo)權(quán)數(shù)占到16.5%，在推進(jìn)綠色發(fā)展的政策大背景下，要求我們必須調(diào)動(dòng)排污主體的治理積極性，舉全省之力才能打好大氣、水、土壤污染防治“三大戰(zhàn)役”攻堅(jiān)戰(zhàn)。與其他稅種不同，環(huán)境保護(hù)稅稅額標(biāo)準(zhǔn)不宜過(guò)低，在法定最低稅率上適當(dāng)上浮，與廣東省的生態(tài)發(fā)展要求相適應(yīng)，才能引導(dǎo)企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)工藝，加大治污減排，促進(jìn)全省環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定并持續(xù)向好。

《環(huán)境保護(hù)稅法》守護(hù)綠水青山。CNSphoto供圖

與地方環(huán)境承載能力相適應(yīng)

近年來(lái)，廣東省環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好，污染物減排、資源節(jié)約集約利用走在全國(guó)的前列，但同時(shí)，也存在不少突出的問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如廣東水污染防治形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻，空氣質(zhì)量全面穩(wěn)定達(dá)標(biāo)還面臨較大壓力，重點(diǎn)污染物削減潛力尚需激發(fā)等。按照習(xí)總書記在十九大報(bào)告中提出的加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國(guó)的總要求，稅額方案的制定需要從持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量出發(fā)，考量稅收調(diào)控手段對(duì)解決大氣、水、土壤等突出環(huán)境問(wèn)題的促進(jìn)作用，才能推動(dòng)形成天藍(lán)、地綠、水凈的優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境，不斷提升公眾的環(huán)保獲得感。目前，適用稅額的制定是充分考慮了廣東省生態(tài)環(huán)境承載壓力較大，特別是局部地區(qū)水污染嚴(yán)重的現(xiàn)狀而提出的。

糾正環(huán)境外部性

環(huán)境保護(hù)稅法以保護(hù)和改善環(huán)境，減少污染排放物為立法目的，環(huán)保稅的理論基礎(chǔ)來(lái)自福利經(jīng)濟(jì)學(xué)提出的利用“庇古稅”來(lái)糾正環(huán)境外部性，擬定稅額遵循的原則是讓企業(yè)直接排放的納稅成本不低于治污成本，將環(huán)境污染造成的社會(huì)成本內(nèi)部化，發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用。目前，廣東省主要行業(yè)大氣和水污染物最低治理成本仍高于排污費(fèi)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的上限（即大氣污染物0.6～1.2元/當(dāng)量，水污染物0.7～1.4元/當(dāng)量），存在治污成本與排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重倒掛的狀況，由于不同行業(yè)及不同處理工藝的治理成本差異較大，水污染物治理成本倒掛問(wèn)題更為顯著。開(kāi)征環(huán)保稅后，執(zhí)行大氣污染物1.8元/當(dāng)量和水污染物2.8元/當(dāng)量，與平均治污成本仍有較大差距，但考慮到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行承受壓力，近期調(diào)整幅度也不宜過(guò)大，因此目前的稅額選擇也是當(dāng)下外部環(huán)境的現(xiàn)實(shí)要求。

適當(dāng)保護(hù)納稅主體

廣東省現(xiàn)行排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為全國(guó)最低水平，北京、上海、江蘇、湖北等為廣東省的2～8倍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣東省環(huán)境保護(hù)稅實(shí)施涉及納稅人將近五萬(wàn)戶，其中國(guó)家重點(diǎn)污染源一千多戶，2017年廣東省國(guó)家重點(diǎn)污染源排污費(fèi)開(kāi)單總額為2.10億元，全省不到3%的納稅企業(yè)繳納了將近30%的排污費(fèi)，因而需要重點(diǎn)考慮稅額方案對(duì)火電、水泥、鋼鐵、造紙、印染、餐飲娛樂(lè)、化工、石油行業(yè)等納稅大戶是否產(chǎn)生顯著的影響。由于稅法取消了超標(biāo)排放加1～2倍征收，規(guī)定了降低排放量濃度在國(guó)家和地方規(guī)定的50%以下和30%以下，可以分別減按50%和75%享受稅收優(yōu)惠。企業(yè)加大減排享受稅收優(yōu)惠政策，根據(jù)財(cái)稅部門對(duì)重點(diǎn)行業(yè)的抽樣測(cè)算重點(diǎn)行業(yè)總體上影響不大，企業(yè)若落實(shí)排污主體治理責(zé)任加大減排力度，部分重點(diǎn)行業(yè)可保持與費(fèi)改稅前負(fù)擔(dān)持平甚至下降。同時(shí)，在財(cái)政部出臺(tái)的環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備等優(yōu)惠目錄，對(duì)購(gòu)置環(huán)保節(jié)能節(jié)水等專用設(shè)備除抵扣增值稅進(jìn)項(xiàng)稅外，還可以給予企業(yè)所得稅抵免，包括各級(jí)支持企業(yè)技術(shù)改造、環(huán)保治理等財(cái)政政策，也有利于支持企業(yè)治污減排。

統(tǒng)觀全國(guó)，目前各省市提出的2018年適用稅額中，總體而言廣東省屬于較低水平，這與廣東省前期執(zhí)行較低的排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)。按廣東省現(xiàn)行環(huán)保稅的適用稅額，大氣主要污染物征收標(biāo)準(zhǔn)提高0.5倍，一般污染物提高2倍；水主要污染物提高1倍，一般污染物提高3倍，企業(yè)負(fù)擔(dān)有所加重，考慮平穩(wěn)過(guò)渡，提升幅度不宜過(guò)大。

生態(tài)環(huán)境、財(cái)稅部門默契配合

環(huán)境保護(hù)稅法要求建立各地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)下的多部門協(xié)作工作機(jī)制，在稅法準(zhǔn)備及實(shí)施期間，由省財(cái)政部門會(huì)同同級(jí)稅務(wù)、生態(tài)環(huán)境部門共同推進(jìn)。在納稅申報(bào)規(guī)范性文件的編制分工上，2018年3月，廣東省環(huán)境保護(hù)廳發(fā)布了《部分行業(yè)環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)稅污染物排放量抽樣測(cè)算特征值系數(shù)》公告，再次明確了環(huán)保稅法實(shí)施后無(wú)法進(jìn)行實(shí)際監(jiān)測(cè)的第三產(chǎn)業(yè)等小型排污者和施工揚(yáng)塵等部分行業(yè)相關(guān)污染物排放量的核算系數(shù)，同期，廣東省地稅局也發(fā)布了《廣東省地方稅務(wù)局環(huán)境保護(hù)稅核定征收管理辦法（試行）》。此外，在技術(shù)支持協(xié)作上，省地稅局、省環(huán)境保護(hù)廳建立了征管協(xié)作機(jī)制，建立了稅源庫(kù)并推進(jìn)涉稅數(shù)據(jù)共享平臺(tái)建設(shè)，稅務(wù)、環(huán)保部門聯(lián)合開(kāi)展廣泛的政策宣傳，對(duì)一線征管人員、環(huán)境監(jiān)測(cè)人員進(jìn)行了全面培訓(xùn)，對(duì)納稅人展開(kāi)稅法輔導(dǎo)。

環(huán)保稅金的使用與跟蹤

在排污費(fèi)政策下，收入實(shí)行中央政府和地方政府1∶9分成模式，全部專項(xiàng)用于環(huán)境污染防治，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占或者挪作他用；按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則，考慮到治理污染、保護(hù)環(huán)境的職責(zé)任務(wù)主要由地方政府承擔(dān)，為促進(jìn)各地保護(hù)和改善環(huán)境、增加環(huán)境保護(hù)投入，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于環(huán)境保護(hù)稅收入歸屬問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)[2017]56號(hào)）中明確了環(huán)境保護(hù)稅全部作為地方收入。近期，各省陸續(xù)確定了地方環(huán)保稅收入分配比例方案，其中：山東省統(tǒng)一實(shí)行省與市、省財(cái)政直接管理縣(市)按照30%∶70%的比例分成；江西省按省級(jí)分享20%、市縣分享80%分配；貴州省按照省、市、縣20%∶20%∶60%的比例分享；安徽省按省級(jí)分享50%，所在市縣分享50%的比例確定；云南省和青海省按照屬地征收原則，省級(jí)不參與分享，環(huán)保稅全部為州市、縣收入。廣東省考慮到各市生態(tài)環(huán)境狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及收入條件的區(qū)域差異較大，為調(diào)動(dòng)地方推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的積極性，日后環(huán)境保護(hù)稅將全部為市縣收入，省級(jí)不再參與分享，以此來(lái)充實(shí)地方環(huán)保治理資金，增強(qiáng)市縣履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任的能力。

未來(lái)，在環(huán)保稅實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)及時(shí)開(kāi)展跟蹤評(píng)估。根據(jù)稅法規(guī)定，環(huán)境保護(hù)稅按月計(jì)算，按季申報(bào)繳納；不能按固定期限計(jì)算繳納的，可以按次申報(bào)繳納。4月1日環(huán)保稅迎來(lái)首個(gè)納稅申報(bào)期，納稅人按照國(guó)稅總局發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)稅納稅申報(bào)表》分類填報(bào)，第一征稅期的效果需在首個(gè)申報(bào)期結(jié)束后才能開(kāi)展評(píng)估。從廣東排污收費(fèi)發(fā)展歷程來(lái)看，計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一直在調(diào)整，收費(fèi)項(xiàng)目也在變化。經(jīng)過(guò)這么多年排污費(fèi)征收發(fā)展，京津冀地區(qū)排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏上，是廣東5～8倍，長(zhǎng)三角地區(qū)也執(zhí)行較高的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，是廣東4～7倍。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，但是環(huán)境質(zhì)量在全國(guó)還比較靠前，這是廣東的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。目前的稅額方案主要是起到釋放綠色發(fā)展的導(dǎo)向信號(hào)，未來(lái)可根據(jù)實(shí)施情況及生態(tài)文明建設(shè)需求，確有必要時(shí)應(yīng)做調(diào)整更新。同時(shí)，通過(guò)實(shí)施跟蹤評(píng)估，仍需進(jìn)一步完善相關(guān)配套規(guī)章和規(guī)范性文件，以形成更符合地方生態(tài)環(huán)保需求的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。