基于政策分析的特色小鎮發展脈絡研究

1 特色小城鎮興起的時代背景

經過改革開放近40年發展，我國經濟發展出現階段性轉變，面對經濟從高速增長到中高速增長、原有經濟結構不再適應發展現狀等新常態，2015年11月，中央財經領導小組第十一次會議明確提出要進行供給側結構性改革：在制度上變革，轉變政府職能，提供更為靈活和創新的公共產品；在經濟上轉型升級，優化結構；在要素上升級，培育新的增長點，探尋新的增長動力。

在這種大時代背景下，城市資源過度集中、城鄉發展不平衡且以大規模增量建設為特征的舊有城鎮化道路已無法滿足國內轉型發展的現實需求，亟需通過轉變發展方式、創新產業政策、優化城鎮結構體系等方式推進新一輪的城鎮化發展。

針對上述新型城鎮化需求，2013年中央城鎮化工作會議上提出要推進以人為核心的城鎮化，將城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展，2014年《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出把加快發展中小城市作為優化城鎮規模結構的主攻方向，依托優勢資源發展特色產業，將有特色資源或有區位優勢的小城鎮培育成為專業特色鎮。

在中央明確新型城鎮化戰略方向后，各地積極響應，其中長三角城市群的中小城鎮發展較為成熟，尤其是具有良好塊狀經濟基礎和產業集群的浙江省，有先發優勢。浙江省是我國民營經濟的先發地區，市場環境相對活躍，這在一定時期內促進了傳統產業蓬勃發展，浙江很多小城鎮都擁有自主產業和諸多產業開發區，但一直以來也面臨著產業發展粗放、功能單一、附加值低、污染嚴重、外來人口不能就地城鎮化等一系列問題。基于浙江省的本地情況，2014年10月在浙江云棲小鎮舉行的阿里云開發者大會上，浙江省省長首次提及“特色小鎮”一詞，隨后2015年1月浙江省十二屆人大三次會議通過的《政府工作報告》中“特色小鎮”成為關鍵詞之一，2015年4月浙江省政府發布《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》（浙政發[2015]8號），明確特色小鎮的定位和要求，提出要重點培育和規劃建設100個左右的特色小鎮，拉開了浙江省全面建設特色小鎮的序幕。2015年6月24日浙江省召開的特色小鎮規劃建設工作現場推進會，標志著特色小鎮正式進入實施階段（見圖1）。

鑒于其創新性和實用性，特色小鎮理念得到中央政府高度認可并在國家層面得以推廣。2015年11月，《國務院關于積極發揮新消費引領作用加快培育形成新供給新動力的指導意見》（國發[2015]66號）提出要發揮小城鎮連接城鄉、輻射農村的作用，提升產業、文化、旅游和社區服務功能，鼓勵有條件的地區規劃建設特色小鎮。2016年2月，《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發[2016]8號），提出要加快特色小鎮發展，帶動農業現代化和農民就近城鎮化。2016年3月公布的《“十三五”規劃綱要（2016—2020年）》提出要加快發展中小城市和特色小鎮，因地制宜發展特色鮮明、產城融合、充滿魅力的小城鎮。

由中央和地方政策的關聯性可看出，浙江先發實施的特色小鎮政策符合新型城鎮化發展方向，其實質是國家城鎮化戰略和新農村建設戰略的一種發展演變，是我國推進經濟轉型發展，加快供給側改革的重要突破口。自此，特色小鎮的發展逐漸上升為一種國家意志，中央和各地方陸續出臺政策，但由于其新生性，故目前尚處于政策的規范發展期。

圖1 浙江省內建成的多類型特色小鎮

2 特色小鎮的概念和內涵

2.1 概念辨析

由于特色小鎮發展尚處起步階段，在各地實施特色小鎮建設的過程中存在分不清特色小鎮和行政建制鎮、無法深刻把握政策內涵等現象，特別是在規劃設計時將產業園區等原有產業要素直接扣上特色小鎮的帽子，針對出現的這些問題，中央也逐一下發了文件。

2016年7月，住建部、發改委、財政部聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》（建村[2016]147號）（以下簡稱《通知》），計劃到2020年培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿旅游、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮，約占全國建制鎮的5%。由于是全國范圍的選拔，所以《通知》中對特色小鎮選拔的規定是原則上為建制鎮，優先選擇全國重點鎮，這就明顯區別于2015年4月浙江省政府《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》中對于特色小鎮的定義：特色小鎮是相對獨立于市區，具有明確產業定位、文化內涵、旅游功能和一定社區功能的空間發展平臺，區別于行政區劃單元和產業園區。

造成這種差異的主要原因是中央和地方看待特色小鎮的視角不同：①地方政府 主要試圖借助特色小鎮建設的契機實現經濟發展轉型，故地方政府理解的特色小鎮既不涉及行政區的調整，也不是現有國家城市體系的組成部分；②中央政府 通過擇優選拔和樹立典型來鼓勵特色小鎮的發展。正因如此，在特色小鎮規劃編制中，準確定位規劃是主要用于實現地方產業轉型升級的“特色小鎮”還是用于申請國家級“中國特色小鎮”確有必要。

針對這種概念辨析的傾向性，2016年10月發改委《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》（發改規劃[2016]2125號）對特色小鎮進行定義，將概念擴展為“特色小（城）鎮”，指出特色小（城）鎮包括特色小鎮、小城鎮2種形態：特色小鎮是在幾平方公里土地上集聚特色產業、生產生活生態空間相融合、不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺，比如浙江的云棲特色小鎮和杭州玉皇山南基金特色小鎮；特色小城鎮則是指以傳統行政區劃為單元，特色產業鮮明，擁有幾十平方公里以上土地和一定人口規模的建制鎮。

2.2 內涵特質

特色小鎮政策實施以來，從文獻角度對其內涵的研究非常普遍，2017年12月發改委、國土部、環保部、住建部聯合發布的《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》中將特色小鎮的內涵特質總結為“產業特而強、功能聚而合、形態小而美、機制新而活”。這種特質與以往產業園區等有著很大區別：①產業特而強 在產業上是依托原有的產業集聚優勢，將某一類產業做精做細、突出強化；②功能聚而合 在功能上不僅突出產業的作用，而且還要包含文化傳承、社區治理等功能，真正實現產城融合和以人為本，帶動周邊鄉村地區聯動發展；③形態小而美 將面積定位為3平方公里左右，避免了粗放式發展，杜絕城鎮形態“攤大餅”“千鎮一面”等問題出現；④機制新而活 政府不再大包大攬扮演資源調配和收益分配的角色，退回到發展的“供給側”，通過建立健全各項制度保障和支撐，充分發揮社會力量和市場的強大作用。由此看來，特色小鎮不是簡單的建制鎮或園區，而是一種發展平臺，是區域經濟發展的創新載體，不能隨意混淆、套換。

3 特色小鎮的現狀問題

根據2015年以來的中央和地方政策，特別是2017年12月發改委、國土部、環保部、住建部聯合發布的《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》（以下簡稱《意見》），目前我國特色小鎮建設還存在著以下突出問題。

1）盲目發展、野蠻擴張 自從中央發布各項支持鼓勵特色小鎮建設的政策之后，為爭取先發優勢和政策支持，各地都緊鑼密鼓地安排特色小鎮項目上馬，大有一哄而上之勢。這種急于求成的心態導致小鎮規劃的前期研究不足、產業定位不準、政策儲備不夠等問題頻現，在規劃立意上無法真正做到實事求是，沒有認真梳理挖掘原有的要素和產業基礎，而是強行把一些聽起來較為高端的金融、總部經濟、創意產業等產業功能填充進去，這種包裝過度的規劃手段使得特色小鎮建設變成治標不治本的 “面子工程”，造成資源浪費。

2）政府大包大攬的現象仍舊存在 有些地方政府尚未真正做到解放思想、轉變政府職能，《意見》倡導要創新政府公共政策供給，按照政府引導、企業為主體、市場化運作的要求執行，但目前很多政府依舊延續了以往的政府主導而非市場主導的方式。特色小鎮的核心是產業，產業應該是在自然聚合和合理引導之下自下而上形成的，而以政府行政規劃強行指定的模式不可避免存在一些不合理和不科學。如果按照目前小鎮開發及金融支持以政府為主的方式，融資模式單一，無法充分借用社會資本的強大力量推進特色小鎮建設。

3）對于市場引導的疏忽造成部分特色小鎮地產化傾向 乘特色小鎮的政策東風，近年來，各類公司都積極參與特色小鎮的開發建設，由于產業鏈的高度相關性，房地產企業轉型參與其中最為便捷。對房地產企業來說，參與特色小鎮的開發、建設和運營，既能獲取低價土地，又能更方便地獲得融資。但由于市場經濟的逐利性，地產公司是否能夠真正轉型，而不是假借特色小鎮之名去做“假小鎮真地產”的項目，尚需地方政府嚴格引導和管控。

4 特色小鎮的發展趨勢

通過對中央和地方政策的梳理，筆者認為特色小鎮未來發展將會有以下趨勢。

政策將會傾向于支持和規范社會資本通過PPP模式參與特色小鎮的建設，以后特色小鎮的建設很可能會以企業為主力軍。根據2015年4月公布的浙江省《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》，原則上每個特色小鎮3年內要完成固定投資50億元，全國計劃2020年培育1000個左右的特色小城鎮，按照這一標準，固定資產投資將達5萬億，特色小鎮建設將面臨一個巨大的資金缺口。

中央部委也聯合各個政策性銀行出臺了一些金融支持政策，2016年10月，住建部、中國農業發展銀行發布《關于推進政策性金融支持小城鎮建設的通知》（建村[2016]220號），進一步明確了特色小城鎮建設的重要意義，為小城鎮建設提供綜合性金融服務，努力拓寬其融資渠道。2017年1月住建部、國家開發銀行發布《關于推進開發性金融支持小城鎮建設的通知》（建村[2017]27號），提出探索創新小城鎮建設運營及投融資模式，為特色小鎮提供金融支持。但由于特色小鎮建設是在全國范圍內展開，而各個地區基礎設施發展又不完善、不均衡，按照小鎮平均基礎建設投資占30%計算，到2020年特色小鎮基礎設施建設投資近1.5萬億，僅依靠國家政策及銀行支持遠遠不夠，地方財政壓力大、資金缺乏成為地方開展特色小鎮工作的最大障礙，因此擁有持續、穩定的資金鏈成為特色小鎮發展的關鍵。

從客觀方面來看，小鎮的“小而美”的內涵屬性決定了社會資本參與小規模土地開發具有更多的必要性與現實可能性。企業既擁有強大的資本能力和融資手段，又有著敏銳的市場觀察力、較強的風險管控能力和強好的項目運營能力，在市場化運作體制下能夠很好地彌補政府短板、激發市場活力，如深圳市鐵漢生態環境股份有限公司2017年6月與廣東省梅州市平遠縣人民政府簽署的《平遠縣仁居特色小鎮戰略合作協議》，采用PPP投融資模式和EPC建設模式，預計5年內在基礎設施建設、河道綜合治理、美麗鄉村建設、建筑外貌改造提升等方面投資20億。非房地產公司也可以合理利用其自身特色并將其優勢產業導入小鎮建設當中，專注于建設某一類型的特色小鎮，如萊茵體育小鎮、華誼兄弟影視小鎮、中青旅古北水鎮等（見圖2，3）。

圖2 華誼兄弟影視小鎮效果

圖3 中青旅古北水鎮

5 結語

本研究在回顧特色小鎮興起的時代背景基礎上，詳細梳理了特色小鎮的相關政策和文件，研究了特色小鎮概念的內涵和外延，并總結出目前特色小鎮建設中普遍存在的問題，進而對特色小鎮未來的發展建設模式提出展望。隨著特色小鎮基礎設施和物質空間逐步健全完善，對特色小鎮文化傳承和文脈延續的研究將逐漸引起社會各界的關注。

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