解決政務服務信息孤島的技術路徑探究

陳宏曉

在大數據不斷發展的今天，信息孤島已是阻礙電子政務發展的最大障礙，也是電子政務信息整合和共享所要重點解決的難題之一。

目前，信息孤島主要存在國家部委統一建設系統、省級部門統一建設系統、市級部門統一建設系統、區縣市統一建設系統的四種形式。雖然建設形式只有四種，但應用情況卻很復雜。以省級部門統一建設系統為例，就可能存在以下應用情況：省級部門統一開發，全省統一使用，數據由省級管理；省級部門統一開發，全省統一使用，省市兩級分級部署，數據由省市兩級分別管理；省級部門統一開發，省級權力下放到市縣，市縣使用，數據由省級管理；省級統一開發，省級權力下放到市縣，市縣使用，數據由省、市兩級分別管理等多種應用情況。

要解決信息孤島問題，其關鍵點不在于信息系統是由誰來建設，而是數據在哪個環節上能夠獲取。即使是國家部委統一建設系統，如果在市級相應部門能夠實現數據落地，那么這個信息孤島就可以在市級層面實現打通，而不需要市級層面向國家部委系統要數據。解決信息孤島需要自上而下地解決，層級越高、解決力度越大，效果就越明顯。

要解決信息孤島問題，首先要清楚打破信息孤島要達到的目標、實現的效果是什么，不同工作目標采取的方法和途徑都不盡相同。實際工作中，我們可以將解決信息孤島歸納為三個階段。

階段一：通過打破信息孤島，加強權力監管，使政府權力在陽光下運行。

隨著大量權力的取消或逐級下放，對這些權力的監管就變得尤為重要。為實現這個目標，可以采取數據交換方式對接部門辦事系統（見圖1），獲取相關數據，實現權力監管。

實現方式：首先是建設統一的權力事項庫。在權力事項庫中建立統一權力目錄、統一編碼，規范事項名稱、法律依據、流程環節、承諾時限、辦理人員、辦事職能等要素，將部門權力統一納入“權力籠子”。

其次是建立統一的權力運行或監察系統。按照權力事項庫的權力編碼、事項名稱、流程環節等要素建立全辦事流程的運行系統或監管系統。

第三是建立全區域范圍的數據交換平臺。制定統一的交換標準，在各部門辦事系統前部署交換前置機。

第四是各部門要遵照權力事項庫的權力編碼、事項名稱、流程環節等要素，按照交換標準，將本部門權力行使的全過程數據，通過數據交換平臺，實時交換給權力運行或監察系統。

第五是權力運行或監察系統接收到各部門的全過程數據后，通過與權力事項庫的數據比對，發現各部門權力行使過程中存在的問題，如發現部門沒有按照對外承諾時限完成辦事業務時，會對該部門發起紅牌進行警告。

階段二：通過打破信息孤島，實現部門之間數據共享，減少群眾不必要的證明材料。

實現方式：首先要構建本區域內的政務信息資源目錄體系。按照《政務信息資源目錄體系》國家標準，依托統一的電子政務網絡，構建覆蓋本區域內的多級政務信息資源目錄體系，形成政務信息資源物理分散、邏輯集中的信息共享模式。

其次是建設政務信息資源共享交換平臺。按照前置庫和數據交換系統相結合的交換方式，把各級政府部門的數據資源，按照統一標準和規范格式交換到政務信息資源目錄體系中，逐步形成區域內數據資源中心。各級政府部門根據區域內數據資源中心歸集的數據資源，按照業務需求通過政務信息資源共享交換平臺將數據資源應用到業務系統，實現數據即時調用、數據查詢、數據落地、數據再封裝等需求。

第三是建設政務信息資源接口管理平臺。根據各級政府部門之間的特定應用，構建區域內的數據接口管理平臺。按照統一規范和標準提供特定部門之間、特定場景的專題數據的點對點接口數據服務，減少數據資源中心數據清洗、比對、整理環節，提高數據的即時性和高質量全集歸集。同時對所有數據接口進行統一接入、統一管理和統一監控。

應用案例：根據圖2所示，部門1、2、3分別把本部門數據A、B、C、a、b、c、1、2、3歸集到在區域數據資源中心。群眾到部門3辦事需要提供A、b、1、Ⅰ、①材料，其中A、b材料可以通過政務信息資源共享交換平臺從區域數據中心獲取，1材料從部門3內部獲取，Ⅰ是用戶自行填報，①材料需對部門2的a、b材料進行重新封裝形成專題數據。由于區域數據中心無法提供這個數據，因此由部門2將a、b材料加工后，定制開發數據接口，由區域接口管理平臺通過點對點數據接口方式提供給部門3。在該案例中，通過數據共享群眾到部門3辦事所需的5份材料可以減少到1份。

階段三：通過打破信息孤島，實現部門之間業務聯動，使群眾辦事從找部門轉變為找政府“一窗受理”。

群眾和企業眼中辦理的“一件事情”，比如群眾辦理不動產登記證、企業投資建設項目，需涉及多個政府部門，對群眾和企業而言，他們并不關心政府內部如何流轉，經過了多少個部門和多少個審批環節，他們只關心能不能馬上辦、網上辦、一次辦。

實現方式：首先需建立辦事業務的標準規范。把涉及多個部門的“一件事”，按照群眾和企業“一次遞交、分別辦理、統一出件”的辦理標準，依法梳理、整合、再造審批流程，規范受理范圍、申請條件、申請材料、辦理時限等要素內容，建立“一件事”聯合審批的全流程配套規則。

其次是建設統一受理平臺。

實現流程：第一步，群眾和企業通過網站或到物理大廳提交“一件事”辦理所需的全部資料到統一受理平臺。統一受理平臺將申報材料中的非結構化數據寫入統一文件服務器（數據共享平臺提供），同時向數據共享平臺提取該事項所需的相關部門業務數據，并向“一件事”相關部門業務系統推送申報數據。第二步，相關部門業務系統根據收到的申報信息，到統一文件服務器中獲取申請材料中的非結構化數據以及數據共享平臺提供的相關部門業務數據，開展事項辦理。相關部門在各自業務系統的辦理過程和辦理結果數據，都會及時反饋到數據共享平臺，并在統一受理平臺體現。按照統一受理平臺配置的聯辦事項流程，最終由“一件事”牽頭部門C根據其他部門辦理結果，對該事項進行最終辦結。第三步，最終辦結數據都傳遞到統一受理平臺。群眾和企業通過網站或到物理大廳跟蹤事項辦理情況并獲取辦理結果。

系統架構：系統由接入層、應用層、應用支撐層、基礎設施層以及統一標準規范、統一安全保障體系組成。接入層包括大屏、計算機、手機、微信、便民終端、電視終端、門戶、短信、微博、網站等，直接面向政府部門、公共服務部門、個人、企業、社會團體、開發者。應用層包括統一受理平臺、權力運行系統、電子證照系統、權力事項庫、電子檔案系統、電子監察系統、電子簽章系統、統計分析系統、公共支付系統等相關應用。應用支撐層包括軟件基礎云服務平臺，需求定制擴展應用快速構建服務，數據共享平臺服務接入標準化，其他軟件設施等。基礎設施層包括數據存儲服務，計算服務 、負載均衡、備份服務、網絡服務。

基于統一受理平臺打通部門自建系統：統一受理平臺采用“受理和辦理”相分離模式將各部門業務系統承擔的申請、受理、辦理、反饋四個環節分離出來，統一整合到統一受理平臺，形成統一受理平臺申請、受理，部門業務系統集中辦理，統一受理平臺辦結、反饋的業務辦理模式。

按照“受辦分離”模式，統一受理平臺作為群眾和企業到政府辦事的唯一入口，負責統一獲取群眾和企業辦事的申請數據；根據辦事涉及的部門，統一受理平臺將申請數據分發到相關部門；相關部門辦結后再通過統一受理平臺將結果數據傳遞給群眾和企業。在這個系統架構中，統一受理平臺起到了數據交換路由的橋梁作用。

通過統一受理平臺可以聯通各級部門業務系統，打通部門之間的數據鏈路，實現部門辦事業務的聯合審批、并聯審批、多級聯審等功能。按照統一接入規范，各級部門業務系統需調通與統一受理平臺的收件分發、受理、補正補齊開始、補正補齊結束、特別程序開始、特別程序結束、辦結等7個接口，實現與統一受理平臺的全面數據對接。

基于統一受理平臺實現同城通辦、異地辦：在統一受理平臺實現了與各級業務系統數據打通的基礎上，群眾和企業可按照窗口服務范圍，結合自身實際，選擇離自己工作、生活較近的窗口或通過網絡以及快遞方式，就近就便提出申請。事項受理部門和實際辦理部門按照“審批權屬不變、數據網絡流轉、批件快遞送達”模式進行內部流轉，并將辦理結果告知群眾和企業。

如，戶籍在某區的群眾到就近的村便民服務點將申請材料進行遞交，通過統一受理平臺從村節點——街道節點——縣級平臺——區級平臺，將申請數據遞交到區相關部門，該部門受理并辦理后將辦結數據再原路返回，或者通過快遞送達方式將辦結結果送達辦事申請人。

基于統一受理平臺實現“一事聯辦、一表申請”：涉及多部門的聯辦事項，申請資料多、表格多，群眾搞不清、弄不明，往往導致有遺漏、反復跑。通過統一受理平臺，將多部門申報材料進行整合去重，梳理形成一份涵蓋所有相關審批部門信息但不重復的申請總表，將多部門的“多表制申請”為“一表制申請”，申請人在申請過程中只需要填寫一張綜合申請表、提供一套申請材料。

申請人通過統一受理平臺遞交的綜合申請表和申報材料，根據各部門的業務需求，一張綜合申請表里的各數據字段被拆成各部門所需的數據字段，并分別封裝成各部門的申報表，實現“一表拆多表”；一套申報材料里的各種材料被拆成各部門所需的申報材料，實現材料分拆。

各部門收到所需的申請表和申請材料后進行辦理審批，其中涉及部門之間前后置審批時，可以通過統一受理平臺獲取相關部門的審批結果，而無需申請人再提供；涉及部門之間聯合審批、多級審批的情況，可以通過統一受理平臺發起關聯審批或多級審批；涉及部門聯合踏勘的情況，可以通過統一受理平臺由牽頭部門向相關部門發起聯合踏勘請求，完成踏勘工作，最終由“一件事”的牽頭部門將辦事結果反饋給統一受理平臺，再由統一受理平臺將辦結結果反饋給申請人，實現“一窗受理、一表申請、內部流轉、限時辦結”的聯合審批模式。

（作者單位：浙江省寧波市委市政府電子政務辦公室）