促進公共文化服務均等化財稅政策研究

■//李 華 嚴 燁

隨著經濟的飛速發展，我國在加強物質文明建設的同時，日益重視精神文明建設。黨的十七大明確提出“建成覆蓋全社會的公共文化服務體系”，全會首次將“公共文化”作為重要命題，其政治意義和實際意義均備受關注。黨的十八大報告針對公共文化服務繼續提出“到2020年，基本建成公共文化服務體系”的目標。黨的十八屆三中全會進一步強調“構建現代公共文化服務體系”，而均等化是必須實現的核心要求。2015年國務院印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，再次指出加快推進公共文化服務均等化建設，必須加強財稅政策的扶持。

本文選取江西省作為實證研究對象，建立公共文化均等化評估模式測算其均等化水平，從而針對性的提出促進公共文化服務均等化的財稅政策，以更好發揮政府的主導地位和財稅政策的指向作用，完善公共文化服務體系，提升國家文化軟實力。

一、我國公共文化服務發展現狀

改革開放將近40年，我國經濟取得了飛速發展，基本解決了13億人口的的溫飽問題，但是快速增長的物質文明與精神文明之間的矛盾也日益凸顯，尤其是公共服務需求和公共服務供給之間的差距更是越來越明顯。因此，我國現階段公共文化服務均等化失衡現象嚴重，仍然存在許多問題。

第一，公共文化服務財政投入不足。根據國家統計局統計年鑒，近4年來我國國家財政對公共文化投入金額雖呈逐年遞增趨勢，但是占財政總支出比例卻從2014年起小幅下降，平均占1.77%（見表1），然而，中等發達國家公共文化事業財政支出比重基本維持在2.2%左右，相比而言，我國公共文化財政投入規模總量仍然不足。

表1 我國公共文化建設國家財政投入情況 單位：億元

第二，文化事業費投入結構不均衡。由于我國中部、西部和東部三大地帶受經濟發展水平和文化發展環境等因素的影響，城鎮居民家庭文化消費支出差距明顯。中部、西部地區經濟水平欠發達，該地區人民群眾對公共文化的需求有限，文化消費水平較低，并且財政性資金投入是公共文化服務建設資金最主要的來源渠道。而東部地區除了政府投入之外，其居民對文化的需求和支出都遠高于西部地區。東部地區城鎮居民家庭人均娛樂支出占總消費支出的11.92%，該指標比西部地區高出3.42%，此外文化娛樂消費支出的絕對數更是西部地區的1.4倍（見表2）。

表2 2015年我國東、西、中部地區城鎮居民家庭文化服務消費支出 單位：元

除地域差異外，地區城鄉人均文化消費支出結構不均衡情況更為突出。根據國家統計年鑒的數據可知，近年來城鄉人均文化消費差距逐漸拉大，到2015年城鎮人均文化消費支出是農村人均支出的3.91倍，2015年農村居民人均616.4元相當于是城鎮居民2010年的文娛消費水平（見表3）。

第三，公共文化設施利用率較低。根據國家文化文物統計年鑒，我國文化館和基層文化站的供給數量較多，2015年有44291個和40961個，但這兩個文化站點每年的平均居民光顧次數卻是最少的。雖然國家近年來大力開展文化惠民工程，但公共文化設施利用效率偏低，居民公共文化參與度不夠，基本公共文化服務建設過程中存在資源浪費的現象。

表3 城鄉居民人均文化娛樂服務消費支出 單位：元

二、江西省基本公共文化服務均等化測算

（一）均等化測算模型說明

通過構建基本公共文化服務均等化指標體系分析目前江西省11個市公共文化服務均等化現狀，指標體系的構建可測算公共文化服務各項指標的均等化系數（A=B/C），發現地域偏差，并提出針對性的改進建議。假定江西省11個市中最高數據作為標準（即公式中的C標準）進行區域均等化程度評估，將各市各項指標B轉化為均等化系數A后進行排序，可知均等化水平和差異。結合“德爾菲法”根據均等化系數確定均等化程度，區間位于[0.8,1]范圍內為“均等”，位于區間[0.5,0.8）范圍內屬于“一般均等”，均等化系數在[0.2,0.5）區間內為“一般不均等”，區間[0,0.2）的為“不均等”。科學有效的指標體系能客觀地反映政府在推動公共文化服務均等化進程中的決策效力和實施質量。

根據公共文化服務均等化的內容和衡量原則，參照公共文化服務建設體系均等化指標內容，結合江西省的實際情況，設立四大類指標體系，分別為政府財政支出、人均文娛消費水平指數、公共文化基礎設施密度和文化人才建設。

（二）政府財政文化支出

該指標的設立旨在考察地方政府對公共文化服務建設的重視程度和積極性。各市政府文化與傳媒支出占政府總財政支出的比重越大，說明政府在注重經濟發展的同時兼顧了文化事業的發展。2015年江西省各市政府文娛公共財政支出占財政總支出情況具體見表4。

根據上述數據，只有吉安為均等，大部分城市屬于較為均等。但是綜合來看，江西省11市財政的文化和傳媒支出水平分化嚴重，雖然絕大部分位于“較為均等”水平或以上，但是平均均等化系數為0.49，處于“一般不均等”狀態。

表4 2015年政府文化與傳媒財政支出占財政支出的比重 單位：萬元

（三）人均文娛消費水平指數

該指標的高低可以反映公眾對公共文化需求的高低。人均文娛消費水平指數的提高，將增加對文化方面的消費能有效刺激供給，從而促進公共文化服務均等化實現的可能性。2015年江西省各市人均文娛消費水平比上年漲跌幅度具體見表5。

表5中有贛州和九江兩市屬于“均等”狀態，“不均等”級別的有兩個市級單位，分別為景德鎮和新余。整體而要，江西省的平均漲跌幅度為1.4%，均等化系數為0.56，處于“一般均等”區間。

表5 2015年人均文娛消費水平比上年漲跌幅度 單位：%

（四）公共文化基礎設施密度

公共文化基礎設施密度包括電視人口覆蓋率、廣播人口覆蓋率、群藝館和文化館個數、圖書館數量和博物館數量等，因此在一級指標公共文化基礎設施規模的基礎下，依據其包含的內容建立二級指標。通過對公共文化服務覆蓋密度進行分析可以考察政府公共文化服務建設的運作效率，是判斷某個地區基礎公共文化服務質量高低重要指標之一。江西省2015年各市公共文化服務基礎設施建設情況見表6。

從上表可以看出江西省各市公共文化服務基礎設施建設情況。其中，電視和廣播覆蓋率的均等化水平很高，江西省平均均等化系數都達到了將近0.99，位于“均等”區間；但是文化館、圖書館和博物館的均等化程度較低，覆蓋密度相差明顯，主要原因在于該三項指標標準系數為1的參照單位新余市，其公共文化基礎設施遠遠多于其他10個市，導致排序第二市級單位的均等化系數甚至不超過0.2。

統籌表6中各市二級指標的均等化系數，構建江西省11個市一級指標公共文化基礎設施密度的均等化綜合指數（表7）。

表7表明江西省絕大部分市級單位的公共文化基礎設施屬于“一般不均等”，綜合系數低于0.5。因此地方政府應加強對基礎設施建設的投入，增加設施數量，提供均等化水平。

表6 2015年公共文化服務基礎設施建設二級指標情況 單位：個/十萬人

表7 2015年公共文化服務基礎設施建設密度

（五）文化人才建設

文化人才隊伍建設是實現基礎公共文化服務的保障之一，決定了公共文化服務質量和能力的高低。根據數據查找和調查研究，發現很難找到文化從業人才數量的具體數據，因此通過對二級指標藝術表演團隊數量預測各市文化人才建設情況，具體參見表8。

表8 2015年藝術表演團隊數量情況 單位：個/十萬人

江西省絕大部分市級單位的文化人才建設均等化區間在0.5之上，也就是處于“一般均等”和“均等水平”；此外，南昌和新余兩市的文化人才建設均等化程度明顯低于絕大部分城市，整體差距明顯。

（六）公共文化服務均等化綜合指數

綜合前文對江西省11個市級單位的四項公共文化服務均等化指標的測算結果，通過簡單加權平均的方法，從更宏觀更全面的角度測算江西省的公共文化服務的均等化綜合指數（詳見表9）。

根據表9分析的基礎公共文化均等化綜合指數，江西省11個市級單位不存在“均等”和“不均等”兩種情況，其中南昌市、新余市、景德鎮市和鷹潭市的公共文化服務處于“一般不均等”狀態，其他7個城市為“一般均等”。結合圖5，可以發現公共文化服務均等化程度最高的為吉安市，而均等化程度最低的是省會城市南昌市。整體來看，江西省總體位于“一般均等”水平，但是指數0.54，略高于“一般均等”區間的下臨界點，為“一般均等”的低級程度，均等化水平有待進一步提高。

表9 2015年江西省各市公共文化服務均等化綜合指數

三、促進江西省公共文化服務均等化的財稅政策

（一）加大財政投入，完善投入結構

我國公共文化服務依然處于初級發展階段，并且鑒于公共文化服務建設的公共性和公益性，要保障其均衡發展，必須建立政府的主導地位，需要不斷強化政府的宏觀引導和財政投入，堅持以政府為主導地位的均衡公共文化服務的政策。首先，加強中央政府和地方政府對基礎公共文化服務建設重要性的認識，通過財政預算編制明確且提高公共文化支出占財政總支出的比例；其次，注重地方政府在均衡公共文化服務建設過程中的作用，除了中央專項資金切實有效的投入公共文化服務建設之外，加大地方財政性配套資金的投入比例，切實為均衡公共文化服務服務。

此外，增加財政投入的同時，應完善資金投入結構，實行有區別的財政扶持政策促進均衡化。首先，對于省級政府而言，除了重點打造對該省份的文化名城、突出特色之外，應兼顧其他城市的文化發展。其次，地方政府應加強公共文化服務建設的重視程度和財政投入比例，增加對鄉鎮公共文化服務的扶持，具體可通過藝術下鄉、組建鄉鎮藝術團的形式實現當地城鄉公共文化服務均等化。

（二）拓寬融資渠道，鼓勵多元主體參與

江西省公共文化服務的均等化發展存在資金短缺的嚴重問題，因此在保證財政性資金投入占主導地位的同時，應拓寬融資渠道，轉變籌資模式，鼓勵多元主體參與公共文化服務的建設。積極引入社會資金，強化社會組織、企業和社區等團體的參與力度和積極性，能優化主體結構，有效解決資金短缺問題，并且各自主體能發揮其特有優勢，促進基礎公共文化服務的和諧均衡發展。

（三）實施差別稅率，加大稅收優惠

為激勵文化產業的和諧健康發展，我國已現行了稅收優惠支持政策，對部分文化產業的增值稅實施免稅或者享受低稅率征稅；尤其對文化保護、傳承事業，比如古舊圖書，展覽館、紀念館、博物館等門票收入，寺院、教堂、宮觀等門票收入，實施免征增值稅。

除現行的稅收優惠政策之外，財政應對文化產業進一步細分，實施差別稅率政策。具體而言，第一，對于公共文化服務主體產業，比如廣播電視、電影和新聞等從低確定稅率；第二，對于公共文化服務關聯產業，比如文化設備、文化用品等從高確定稅率；第三，對于公共文化衍生產業，比如對于文化培訓、文化人才培訓等實施企業所得稅方面的優惠，減輕賦稅壓力；第四，對于文化捐贈，對捐贈企業、組織或個人制定稅收減免政策等。

（四）加強人才隊伍建設，完善保障機制

人才建設是基礎公共文化服務均等化的重要保障之一。然而現階段，我國的文化人才非常匱乏，文化團體數量十分有限，甚至無法統計到具體的文化從業人才數量。這種現象說明一是文化人才建設不到位，二是文化人才管理不健全。因此，加強文化人才培養力度，完善文化人才培訓機制，在傳授相關文化知識的同時，應注重文化創新能力的培養，形成產學研相結合的培養機制，增加文化人才儲備數量；除外，通過加強文化人才管理，完善人才保障機制，從根本上發揮文化人才個體效能，調動公共文化從業人員的主動性和積極性，吸引更多的人才投身公共文化服務建設事業。

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