精準扶貧背景下扶貧資金互助社存在的問題及對策研究
——以西部某省為例

張 韜

（重慶市審計局，重慶 401147）

“三農”問題是我國當前面臨的一大發展難題，“三農”問題的核心是增加農民收入。培育和完善農村要素市場、推動農村勞動力轉移，保持農業生產的穩定、健康發展，這些方面都直接或間接地依賴于農村金融市場的支持。黨的十七屆三中全會提出要構建新的農村融資體系，國務院扶貧辦下發了《關于進一步做好貧困村互助資金試點工作的指導意見》（國開辦發〔2009〕103號）（以下簡稱《意見》），該《意見》明確提出要以十七屆三中全會精神為指導，探索建立新型農村金融體系，積極開展信用合作、融資貸款等新型農村金融改革試點，并在有條件的貧困村專業合作社開展試點工作。貧困村資金互助社是政府將財政扶助資金交由互助社，按照互助合作、有償使用的方式用于發展農業生產，它是我國財政資金投入農村扶貧開發形式的一種創新，也是極具中國特色和適合國情的農民自愿聯合形成的經濟合作組織。貧困村推廣互助資金在開拓農村金融市場、調整農業產業結構、增加農民收入、實現規模經濟等方面具有極為重要的作用[1]。

一、扶貧資金互助社

經過農村資金互助社的實踐和演化，并伴隨著精準扶貧精準脫貧工作的實際需要，扶貧資金互助社便從農村資金互助社逐步脫離出來，成為了專門針對貧困村而設立的一種農村金融組織。西部該省從2007年開始扶貧資金互助社的試點工作，截至2015年底，成立且實際運營扶貧資金互助社1 162個，下撥財政補助資金2.33億元。該省的每個扶貧資金互助社財政都會給予一定的專項資金補助及政策扶持。在扶貧資金互助會創建之初，財政會向成立扶貧資金互助社的貧困村給予10～50萬元不等的資金補助。互助社財政撥付的補助資金為基礎，鼓勵社會資本、捐贈資金及其他資金作為補充，加上村民和農村小企業自愿入股的股金，共同組成扶貧資金互助社的本金。農戶（或小企業）可以通過繳納入股金成為該扶貧資金互助社會員，取得會員資格后即可以在扶貧資金互助社的授權下進行貸款，而會員繳納的入股金被視為購買了該扶貧資金互助社的相應股權。

二、扶貧資金互助社在精準扶貧精準脫貧工作中的作用

“精準扶貧”“精準脫貧”為我國扶貧攻堅及全面建成小康社會取得成功奠定了思想基礎，是指導當前我國扶貧工作的重要方針。精準扶貧”“精準脫貧”工作是一項重大民生工程、政治任務。要實現這一重大民生工程，發揮農村金融工具的作用就顯得尤為重要，特別是要發揮扶貧資金互助社在開拓農村金融市場、促進擴大再生產、調整農業產業結構、增加農民收入、實現規模經濟等方面的作用。

第一是可以緩解貧困群眾小額貸款難的問題。一般來講，受主客觀條件限制，貧困群眾想要從金融機構獲得貸款是非常困難的，且絕大多數貧困群眾甚至從未到銀行申請過貸款業務。相比較而言，從扶貧資金互助社獲得貸款與從銀行等金融機構獲得貸款手續程序更為簡單、借款還款更為方便。從貸款審批上看，扶貧資金互助社不但可以滿足貧困群眾的小額貸款需求，還可以避免因為銀行信息不對稱導致的貸款審批難問題。另外，貧困群眾的貸款需求一般都是臨時性、零散型、小額度的，而扶貧資金互助社恰恰提供的就是小額度、零散型的資金，加上村民相互之間知根知底，能夠有效降低壞賬風險。

第二是能夠有效促進農業擴大再生產，增加農民收入。扶貧資金互助社為促進農民群眾擴大再生產，增加農民收入發揮著積極作用。以前，農民群眾擴大再生產只能靠自身資本積累，緩慢壯大，現在，農民群眾可以借助扶貧資金互助社的貸款來擴大再生產，降低了因資金不足而導致生產停滯的風險。同時，扶貧資金互助社可有效盤活農村集體的限制性資金，進一步緩解農民群眾特別是貧困群眾資金緊張的問題，促進了貧困群眾增收致富。該省當前貧困村互助資金管理中的具體政策規定見表1。

表1 扶貧資金互助社管理的具體政策規定

三、扶貧資金互助社的運行現狀、存在問題及原因分析

調查選取了其中具有代表性的3個縣扶貧資金互助社的運行情況來進行分析，分別是F縣、X縣、W縣。這3個縣扶貧資金互助社的基本情況見表2，扶貧資金互助社運行情況抽查的具體情況見表3。

表2 3個縣扶貧資金互助社的基本情況

表3 3個縣扶貧資金互助社運行抽查的具體情況

（續表3）

從表3扶貧資金互助社運行狀況以及結合實際的調查，農村扶貧資金互助社存在的不足有：

第一，扶貧資金互助社的登記注冊未嚴格按照文件規定執行。主要體現在以下兩個方面：其一，入社的貧困戶社員未達到規定的比例，從抽查互助社的社員組成看，貧困戶社員的入社比例均低于50%，未達到規定的比例；其二，部分互助社未按規定建立互助社章程等基本管理制度，也未按照《意見》的規定在民政部門進行登記，這意味著很多互助社并未取得合法的經營資格。

原因分析：其一，經驗不足。對于廣大的西部農村而言，扶貧資金互助社畢竟是一項新生事物，扶貧資金互助社的建設和推廣都無經驗可以遵循，只能“摸著石頭過河”，這種嘗試和探索出現問題甚至出現局部失敗也是可以理解的，所以在互助社登記成立的管理過程中出現不規范的問題也屬于正常現象。其二，條件過于苛刻。登記設立扶貧資金互助社是要達到一定條件的，比如：“有50名以上的社員入社（其中50%以上為貧困農戶）、不得跨行政村設立”等條件，要完全滿足指導意見所規定的條件是有一定難度的，造成互助社在登記成立的過程中很難完全按照指導意見的規定去執行，從而導致了成立時就不規范，為以后的運行埋下了隱患。

第二，互助社理事會、監事會機構設置及人員配備存在問題。其一是互助社理事會成員基本是由村干部兼任，理事會成員與村干部在人員配置上存在工作重疊；其二是監事會形同虛設。扶貧資金互助社雖然有設立監事會的要求，但實際調查顯示，絕大多數互助社未設立監事會，即便設有監事會也沒有配備監事人員。

原因分析：其一，節省成本。扶貧資金互助社的理事會人員基本都由村在職干部擔任，監事會基本未設置，即便設置也一般由扶貧義務監督員擔任，其實這種做法從基層實踐來看是最節省成本的。村在職干部和扶貧義務監督員一般都由財政按月撥付補助，所以使用村在職干部和扶貧義務監督員作為互助社的管理人員不用另外組建管理團隊，也不用另外支付管理成本。其二，報酬發放制度缺失，標準模糊。扶貧資金互助社的管理人員報酬并無具體的規定，也沒有統一的標準，互助社的管理人員在互助社領不領報酬，領多少報酬都沒有明確的制度，既然無規定，一些互助社的管理人員就以領誤工補助、出差費用的形式從互助社領取報酬，這種做法給村干部占用互助資金提供了便利和可能，也給村干部在互助社中違規報銷費用留下了隱患。

第三，扶貧資金互助社的本金來源基本上靠財政撥入。互助社本金來源原則上包括財政扶貧資金、村民自愿交納的互助金、無任何附加條件的捐贈資金和互助資金的增值部分組成。但從實際調查的結果看，互助社的本金來源90%以上是靠財政扶貧資金撥入。財政扶貧資金撥付至鄉鎮財政所之后，一部分互助社由于達不到運行條件，鄉鎮財政所未將其撥付到相應互助社，滯留在了鄉鎮財政所賬戶。

第四，互助社社員繳納互助金入社的積極性不高。互助社社員繳納互助金是其能夠在互助社貸款的前提條件，但由于貸款額度、貸款期限和資金占用利率等限制，社員借助互助社貸款的意愿并不強烈，導致社員繳納互助金入社的積極性不高。

原因分析：其一，借款額度較低。扶貧資金互助社的借款限額為1萬元，經實地調查農戶（含貧困戶），90%左右的農戶認為：“即便借到1萬元，在目前的物價背景下也干不了什么事情，還不如不借，既然不借錢那還入互助社干嘛？”；

其二，周轉期限較短。扶貧資金互助社的借款周轉期限最長為12個月，經實地調查，45%左右的農戶認為：“只能周轉一年借款意義不大，到時候不但要還本金，還要還利息，說不定我一年掙的錢還不夠還相應的利息”；

其三，資金占用利率偏高。扶貧資金互助社的借款利息參照同期農村商業銀行的貸款利息，經實地調查，95%左右的農戶認為：“互助社的借款利息太高”；

其四，從未分紅。雖然繳納互助金是社員能夠在互助社分紅的前提條件，但絕大多數互助社從成立以來就從未分紅，所以導致社員繳納互助金的積極性不高。

第五，互助社借款業務逐漸減少、呆賬壞賬逐漸增大。從實地調查的情況看，很多互助社已兩年以上未發生過借款業務，導致借款業務減少的原因是多方面的。從互助社管理的角度看，原借出款項不能及時收回已形成呆賬壞賬以至于互助社無錢可借。同時擔心借款難以收回是互助社借款業務逐漸減少的主要原因；從借款人角度看，貸款限額過低、周轉期限過短、貸款利率偏高是主要原因。

業務逐漸減少原因分析：其一，借出款項難以收回導致無錢可借。實地調查顯示，至少超過45%的互助社由于前期借出款項難以收回已經形成呆賬壞賬，到調查時已經無錢可借。其二，害怕借出款項難以收回而不敢借。一部分扶貧資金互助社的管理人員較為謹慎，害怕借出款項難以收回，為穩妥起見，干脆將扶貧資金互助社的款項留在鄉鎮財政所或互助社賬戶上，不出借。其三，從借款人角度看，其借款額度、周轉期限、資金占用利率都不利于互助社借款業務的擴大

呆賬壞賬逐漸增大原因分析：其一，借款人將互助社借款當成扶貧補助款。經實地調查逾期借款戶，借款戶趾高氣揚地回答：“我沒有向互助社借款，那是國家拿給我的扶貧補助款”。這種對于扶貧資金互助社借款的歪曲理解是導致呆賬壞賬發生率逐漸增加的主要原因。一些借款戶都持觀望態度，看到周圍有的借款戶不還錢，所以干脆也都不還。其二，催款力度弱。村干部每三年換屆，一旦換屆，可能下一屆村干部就不會再去清收互助社的借款了，即便是在界中，村干部因忙于村中事務對互助社借款也懶于催收。

第六，互助社收益較低，不能保障運行成本，無法進行利益分配。從實地調查的情況看，高于80%的互助社收益情況較差，其資金占用費收益不能滿足互助社自身運行成本，即互助社運行成本中的管理人員工資、差旅費等成本支出無法保障。少部分管理人員從互助社報銷了差旅費，領取了工資，但管理人員從互助社領取工資無統一標準，工資發放較為混亂。

原因分析：正是由于借款業務越來越少，資金占用費甚至借款本金都難以收回，導致互助社基本無收益，進而無法維持互助社自身的運行成本。

第七，互助社賬務處理極不規范。按照指導意見的規定，互助社賬務處理由鄉鎮財政所代賬、獨立核算，但實地調查顯示，不低于75%的互助社已1年以上未做賬，即便做賬也未按照復式記賬法記賬，而是流水記賬。很多互助社都是“包包賬”“片片賬”。

原因分析：其一，未執行鄉鎮代賬。一部分互助社未執行“鄉鎮代建賬”的規定，1年以上未做賬，甚至從未建賬的互助社也不在少數，一些互助社即便做賬也因為業務人員會計素質差未按照復式記賬法記賬。很多互助社都是“包包賬”、“片片賬”；其二，指導部門指導力度不夠。縣扶貧辦、財政局、民政局是互助社的工作指導部門，由鄉鎮負責對互助社具體工作實施指導。表面上看指導部門分工明確，實際上沒有任何部門為互助社的指導工作負責。

第八，互助社退出和注銷機制未啟用。按照指導意見的規定，當互助社達到章程規定的解散條件，經整改無明顯好轉，報縣級指導部門認定后退出，并注銷互助社。但實地調查顯示，互助社即便達到了章程規定的解散條件（如呆賬壞賬率超過60%），仍無互助社退出和注銷，這表明機互助社退出和注銷機制實際未啟用。

原因分析：其一，不愿款項被收回。按照規定，互助資金中財政扶貧資金和捐贈資金歸所在行政村的全體村民共同所有，村民交納的互助金歸其本人所有。一旦互助社退出或注銷，會導致村集體資產的損失。其二，主管部門未開展該項工作。作為互助資金的主管部門，雖然該省扶貧辦印發了《關于進一步規范貧困村互助資金管理的通知》，提出了堅持問題導向，組織開展專項清理；堅持分類指導，建立完善退出機制；堅持精細管理，不斷提高扶貧效果的要求，但各縣扶貧辦基本還未開展扶貧資金互助社的退出或注銷工作。

四、解決扶貧資金互助社問題的方案設計

（一）改良法

運用改良法，即完善扶貧資金互助社的管理制度，改良扶貧資金互助社的有關政策規定。

1.完善管理制度。扶貧資金互助社目前的管理制度中還缺乏互助社人員管理制度、借款催收及失信懲戒制度。這些制度必須要盡快建立并運用起來，否則就目前的狀況扶貧資金互助社使用改良法是無法扭轉的。

管理人員制度至少應該包括以下幾方面的內容：其一是管理人員的配備，包括理事會和監事會人員的組成。從基層實際和工作實踐來看，理事會成員從村干部中產生是行得通的，村干部也是一個村里文化素質、影響威望較高的人，監事會則應該從扶貧義務監督員中產生或選舉產生，以真正起到監事的作用；其二是管理人員的薪酬問題。即便是村干部兼任互助社的理事，扶貧義務監督員兼任監事，互助社管理人員的薪酬問題也應該是用制度來明確的問題，管理人員在互助社領不領報酬、領多少報酬、什么時候領報酬都應該明確下來，不能給村干部等少數幾個人留下占用互助資金的便利和可能，也不能給村干部留下在互助社中違規報銷費用的隱患。

借款催收及失信懲戒制度至少應該包括以下幾方面的內容：其一是借出款項該由誰負催收責任。借出款項的催收責任應該是“誰同意出借誰負責催收”，如村支部書記（或村主任）簽字同意借款，那么該村支部書記（或村主任）就負有催收責任；其二是催收無效的處理。如果互助社借出款項催收失敗，應該引入失信懲戒機制。關于失信懲戒機制可以參照商業銀行的做法。

2.改善政策規定。扶貧資金互助社目前的一些規定已經不能適應當前經濟社會發展的形勢，考慮到物價上漲、資金時間價值和社會觀念的變化等因素，應該在互助社的登記注冊、經營范圍、借款條件等多方面進行政策改良。

登記注冊成立扶貧資金互助社應該取消貧困戶的比例限制，應該取消村域內限制、戶籍限制。放開這些限制條件還可以借助市場優勝劣汰的調節功能，將相鄰村的互助社進行合并經營。多個村成立一個互助社可能會成為扶貧資金互助社未來的發展方向。取消戶籍限制則可以吸收更優質的社員或借款人，這樣或許會更有利于扶貧資金互助社的長期經營。

扶貧資金互助社的借款條件應提高借款限額、延長周轉期限、降低資金占用率。考慮到物價上漲因素、資金時間價值和農村金融實踐，互助社的借款限額應該從1萬元上調至5～10萬元。采用農戶貸款信用評級制度核定貸款額度，借款的周轉期限應從最長12個月延長至最長36個月，資金占用率不能等同于同期農村商業銀行的貸款利率，要么采用統一利率，比如統一將互助社的資金占用率定為4%，或同期農村商業銀行貸款利率的60%。總之要在資金占用率（即借款利率）上體現出扶貧資金互助社比商業銀行貸款更有優勢[2]。

（二）完全變革法

運用改革法，即不再使用扶貧資金互助社的現行有關規定，將扶貧資金互助社的財政扶貧資金全部收回，重新制定與農村金融實際相適宜的政策。

1.成立專門為貧困村、貧困農戶服務的金融機構。該方案的假設構架是：以縣為單位，以各鄉鎮政府（或政府辦事機構）為依托，建成每鄉鎮至少一個的服務網點，成立不同于商業銀行的經營模式、不以盈利為目的的公益性金融機構，其職能是專門為貧困村、貧困農戶的金融需求服務。

這種構架下，該金融機構的貸款本金就是收回互助社的財政扶貧資金；機構工作人員為鄉鎮政府公職人員及各村村干部；辦事地點即為鄉鎮政府（可將其職能設在財政所、社事辦等科室）。

這個方案的優勢是可以集中大量閑散的互助資金，讓財政扶貧資金運轉起來，使其發揮應有的效應；同時該方案還減少了互助資金管理的層級和人員，可以有效降低互助資金管理的風險和成本；另外該方案由于上收了貸款審核權，且只面向貧困村或貧困農戶，其他不符合條件的貸款對象無法通過審核，還可以有效防止村干部的“人情貸”“優親厚友貸”現象。

但該方案的不足是：貸款人經濟條件和資格審查放寬了，可能會導致呆賬壞賬。

2.依托原有商業銀行開展的小額信貸業務，建立風險補償金制度。該方案的構架是依托各鄉鎮原有的商業銀行，如農村商業銀行、郵政儲蓄銀行等開展的小額信貸業務的基礎上，專門針對貧困村、貧困農戶的貸款需求制定相應的貸款政策或貸款產品，以滿足貧困村、貧困農戶的貸款需求，當呆賬壞賬發生后，按一定比例使用風險補償金。

在這種構架下，風險補償金的來源為清理整頓、退出注銷的扶貧資金互助社財政補助資金部分。其經營方式與銀行經營模式相同。

該方案的優勢是經營風險由銀行承擔，各級政府不再承擔貧困村、貧困農戶可能會帶來的呆賬壞賬風險；其次是該方案采用市場運營方式，遵循市場規律，可以提高貸款審批效率。

這個方案的不足是：各商業銀行可能不愿意參與該項貸款業務，是由于發放給貧困村或貧困農戶的貸款產生呆賬壞賬的概率要遠高于普通貸款，而產生呆賬壞賬后商業銀行也要承擔相應的損失，不能全額從財政得到風險補償，所以商業銀行由于風險考慮會不愿意參與該項貸款業務。

該省個別縣已經在試點這種改革辦法，其績效暫時還無法評價，但可以作為扶貧互助資金改革的一個方向。

參考文獻：

[1]徐莉莉.關于發展農村扶貧資金互助社的思考[J].安順學院學報，2012（2）：103-105.

[2]羅翔，孟楓平.農村資金互助社發展研究綜述[J].長春理工大學學報（社會科學版），2013（12）：60-62.