中央與省級公益性地質隊伍關系探討

姚 震，孟慶豐，陰秀琦

(1.中央財經大學財經研究院，北京 100081；2.中國地質調查局發展研究中心，北京 100037)

關于中央與省級公益性地質隊伍各自建設發展問題，有過不少研究，但針對二者的關系問題，缺乏系統化、理論化研究。目前，中央財政體制改革、事業單位分類改革、科學技術體制改革等新形勢，對中央隊伍與省級隊伍之間的傳統關系“項目聯系、業務指導”提出了挑戰。基于這些背景，嘗試對中央與省級公益性地質隊伍二者的關系問題進行深入探討。

中央公益性地質隊伍指中國地質調查局及其直屬單位(以下簡稱中央隊伍或者地調局)，省級公益性地質隊伍(以下簡稱省級隊伍)指各省(區、市)地質調查院(以下簡稱地調院)和地質環境環境監測總站(以下簡稱監測站)。因為基礎性公益性地質工作通常簡稱地質調查[1]，因而文中公益性地質隊伍等同于地質調查隊伍。

1 中央隊伍與省級隊伍的淵源與業績

1.1 中央隊伍與省級隊伍歷史淵源

為適應社會主義市場經濟體制需要，自1999年起，在國務院統一領導下，地勘隊伍管理體制實行重大改革，絕大多數地勘隊伍實行屬地化管理。各省(區、市)響應國家號召，于2000年初在屬地化地勘隊伍中或新組建或改擴建或保留了一支精干的力量，專門開展基礎性公益性地質調查和戰略性礦產勘查工作，它們被命名為省(區、市)地質調查院或者地質環境監測總站，這就是省級公益性地質隊伍。值得說明的是，大部分地調院是在這個時間段組建的，但在組建時間及力度上，各地進展不平衡，如重慶地調院于2008年才正式組建。而監測站大部分是在20世紀80年代初期根據原地質礦產部的文件成立，這個階段，各省級編辦進一步明確了其職能和隸屬關系[2]。截止到2017年7月底，全國共有59家省級公益性地質調查隊伍，大部分省(區、市)將地調院與監測站分別設立，個別地方將地調院與監測站設立為兩塊牌子、一套人馬，如江蘇、上海、天津。

與此同時，1999年國務院組建了中國地質調查局，作為國土資源部所屬的組織實施國家基礎性、公益性、戰略性地質和礦產勘查工作的事業單位，為國民經濟和社會發展提供地質基礎信息資料，向社會提供公益性服務，這就是中央公益性地質隊伍。截止到2017年7月底，中國地質調查局直屬單位共有29家，大致劃分為區域地質調查中心、專業地質調查中心、公共服務機構、科技創新中心、技術方法支持中心五大類。

中央隊伍與地方隊伍共同構成了國家公益性地質調查隊伍體系。截止到2017年7月底，中央隊伍7 534人，地方隊伍9 995人，具體見表1。

表1 全國公益性地質隊伍在職人員一覽

資料來源：2017年中國地質調查局發展研究中心《關于省級公益性地質隊伍調研報告》。

1.2 中央隊伍與省級隊伍業績貢獻

近十多年來，中央隊伍與省級隊伍在基礎地質調查、礦產勘查、水工環地質調查與地質環境監測等方面成效顯著，在支撐國家重大戰略、區域經濟社會發展以及國土資源中心工作中發揮了重要作用，基本滿足了經濟社會發展對公益性地質工作的需求。

近十多年來，省級隊伍能力建設取得長足進展，工作扎實，野外實踐豐富，形成了成熟的經驗、規范與辦法，積累了人才優勢、地緣優勢、技術優勢、資料優勢。省級隊伍已經成為當地開展基礎性公益性地質調查工作的主力軍，也是中央公益性地質工作與地方公益性地質工作無縫銜接的中堅力量。中央隊伍在全國能源、重要礦產資源遠景調查與潛力評價以及青藏高原大調查方面碩果累累，取得了天然氣水合物試采成功等一批重大成果，在跨區域、海域基礎地質和環境地質的綜合調查方面取得了令世人注目的成績。

2 中央隊伍與省級隊伍關系根本矛盾的由來與內容

2.1 自然屬性與工作特征對隊伍的要求

地質學的自然屬性表現為：地質過程的長期性、復雜性、疊加性，地質科學的多樣性、交叉性和系統性，地質認識的長期性、累積性、反復性[3]。地質調查的工作特征在于它的基礎性、區域性以及服務上的多功能性和長效性，需要超前部署、長期積累[4]，通常由政府出資支持，向社會提供公共產品。

在戰略定位上，要求基礎性公益性地質工作具有前瞻性、整體性、系統性和協調性，要能夠超前謀劃，主動服務國家戰略與區域發展。在規劃部署上，要求能夠綜合考慮整體與局部、中央與地方、當前與長遠、傳承與創新。在隊伍建設上，要求全國公益性地質調查隊伍專業結構齊全，分布合理，野外地質調查力量強大。在成果資料上，要求打破利益門檻，實現全國基礎性公益性地質調查成果互通共享。

基礎性公益性地質工作是一項綜合性、專業性很強的工作，既有寬廣的空間維度，又涉及長序列的時間維度[5]。解決資源環境和基礎地質難題，形成滿足國家重大需求的重大成果，單槍匹馬的力量是有限的，需要成千上萬的地質工作者協同配合、合力攻關，需要中央與省級隊伍共同作戰。

2.2 中央隊伍與省級隊伍關系的根本矛盾

在現實中，中央隊伍與省級隊伍關系類似于中央野戰軍與地方野戰軍的關系，二者沒有隸屬關系，也沒有管轄關系，這也是二者關系根本矛盾所在。

根據《中編委關于中國地質調查局主要職責內設機構和人員編制規定》(中編發〔2004〕2號)文件精神，中國地質調查局為國土資源部直屬的副部級事業單位，接受國土資源部的管理，沒有賦予管理省級隊伍的職能。根據各省級編辦文件，省級隊伍為屬地化單位，直屬于當地國土資源主管部門或者地質礦產勘查主管部門管理，沒有賦予接受中國地質調查局管理的職責。尋找自上而下的各級政府文件，中國地質調查局與省級隊伍的關系，只有“項目聯系、業務指導”，除此之外，別無其他。

從管理體制看，中央隊伍與省級隊伍沒有行政隸屬關系，不能對省級隊伍直接發號施令，不能對地方公益性地質工作統籌部署和組織實施，從而中編發〔2004〕2號文件賦予中國地質調查局的“負責統一部署和組織實施國家基礎性、公益性、戰略性地質和礦產勘查工作”職責沒有也難以真正落到實處。從單位性質看，在推進事業單位分類改革過程中，中央隊伍定位為事業單位，省級隊伍或者定位為事業單位或者為企業，僅僅作為事業單位，既不是行政機關也不是行業協會，那么中國地質調查局對省級隊伍發布命令進行管理就缺乏法理或者政策依據。這就是中央隊伍與省級隊伍關系的根本矛盾所在，它極大地影響了中央隊伍與地方隊伍的聯系、協調與統籌，極大地影響了全國基礎性公益性地質調查工作有序開展。這個根本矛盾，給二者關系帶來了其他方方面面的現實問題。

3 中央隊伍與省級隊伍關系的現實問題

3.1 省級隊伍隸屬關系復雜多樣影響了公益性有效發揮

關于省級隊伍的隸屬關系與級別，從全國來看呈現各式各樣。監測站大部分為隸屬于國土資源廳的正處級事業單位，少部分隸屬于地勘局的正處級事業單位。而地調院隸屬關系復雜，有的直屬于省級人民政府為正廳級事業單位，如陜西地調院；有的隸屬于國土資源廳為副廳級事業單位，如云南地調局；有的隸屬于省地勘局為正處級事業單位，如安徽地調院；有的在事業單位分類改革大潮下，隨著當地地質隊伍全盤企業化，如遼寧地調院。

具體來看，全國地調院中直屬于省政府的有陜西地調院1家，隸屬于廳的有上海、江蘇、浙江、內蒙、山東、重慶、云南共7家，轉企的有遼寧地調院1家，其他22家隸屬于地勘局。全國監測站中，隸屬于地勘局的有北京、安徽、甘肅、河北、湖南、江西、云南、重慶共8家，隸屬于廳局共管的有貴州、吉林2家，沒有監測站轉企，其他21家隸屬于國土資料廳,詳見表2。

表2 省級隊伍隸屬關系統計表

資料來源：2017年中國地質調查局發展研究中心《關于省級公益性地質隊伍調研報告》。

隸屬于省政府或者國土資料廳的省級隊伍，因行政管理體制優勢，加之財政經費保障有力，一般能夠對經濟社會發展以及國土資源中心工作需求反應敏捷、行動迅速，在服務經濟社會中體現出較大的公益性。而隸屬于地勘局的省級隊伍，鑒于“戴事業帽子，走企業路子”，離市場更近一些，加之缺乏財政經費有力保障，處于半公益半市場狀態，與省級隊伍建立的初衷相去甚遠。如此一來，這部分省級隊伍與商業性隊伍沒有區別，不僅經費沒有保障，而且會導致這部分省級隊伍與其他商業隊伍之間出現矛盾，因為其他商業性地質隊伍會認為省級隊伍是公益性的，國家是給予財政經費保障的，但仍要與他們去爭奪市場則令人費解。

省級隊伍隸屬關系之所以復雜多樣，究其原因，表面上看是歷史遺留、政策不穩導致，但根本原因是國家缺乏對公益性地質隊伍統一管理而導致。

3.2 傳統的“項目聯系、業務指導”關系在新形勢下以難以為繼

傳統的“項目聯系、業務指導”機制在歷史上發揮過重要作用。1999～2015年，在沒有隸屬管理關系的背景下，中央隊伍與省級隊伍通過“項目聯系、業務指導”的機制保持聯系。這種聯系機制下，中央隊伍直接委托省級隊伍承擔中央地質調查項目，而且中央財政資金成為省級隊伍主要經費來源，此時，“項目聯系”的本質是以直接委托的方式配置項目。伴隨項目不斷增多，聯系日益加強，省級隊伍規模和實力不斷增強，機構走向健全，設備裝備能夠滿足基本工作需要，形成了一大批基礎性、公益性工作成果，為區域經濟社會發展提供了有力的技術服務和支撐，也帶動了本地區整體地質工作的良性有序開展；同時，引領帶動了本地區其他地勘單位技術進步、方法手段的提升。

新形勢下，傳統機制難以為繼。2015年以后，中央地方財政事權深化改革,對屬于中央并由中央組織實施的財政事權，原則上由中央承擔支出責任；對屬于地方并由地方組織實施的財政事權，原則上由地方承擔支出責任。新的財政體制下，中央隊伍對于中央財政地質調查項目只能通過市場機制中招投標方式配置資源。與直接委托方式相比，招投標方式充滿著不確定性，省級隊伍不能夠像之前那樣相對容易地獲中央地質調查項目，2015年全國省級隊伍直接第一手承擔的中央地質礦產調查評價項目經費占比不到1%(表3)。原有的“項目聯系、業務指導”關系不斷弱化，造成省級隊伍“野戰軍”地位弱化和定位表面化。

表3 2012～2015年地質礦產調查評價專項經費結構表

資料來源：根據中國地質調查局財務部數據整理。

以“項目聯系”為紐帶的關系嚴重弱化后，中央隊伍與地方隊伍協調合作的基礎逐漸喪失，雙方聯系嚴重弱化，影響了省級隊伍生存和發展[6]。雖然大部分省級隊伍定位為公益類事業單位，但相關配套政策措施并未落實到位，在承接中央地質調查項目突然斷檔的情況下，隊伍不能練兵、人才不能激勵、裝備不能更新。

“項目多，聯系多；項目少，聯系少；沒項目，沒聯系”，“項目聯系”是第一位的，沒有這個前提，也就難以有后面的“業務指導”[7]。在沒有項目聯系的情況下，不僅省級隊伍難以穩定，而且中央隊伍與省級隊伍二者關系只會越來越淡。

3.3 招投標配置項目資源的方式不符合基礎性公益性地質工作的自然規律

“地質工作是實踐、認識、再實踐、再認識的反復深化過程，它的特點是科學與技術一體化，調查與研究一體化，野外工作與室內工作一體化，宏觀思維與微觀認識一體化，多學科綜合，多工種集成”[8]。基礎性公益性地質調查是整個地質工作的先導，符合地質工作的整體規律，其項目資源的配置需要考慮多方面自然屬性。

招投標從感情上傷害了省級隊伍。中央隊伍在制定各種綜合調查方案時，省級隊伍積極無償地在人、才、物各個方面提供了支撐，而省級隊伍在承擔綜合調查方案的具體項目時需要通過競爭獲得，極大地傷害了省級隊伍感情，有損于雙方良性互動、共贏發展的局面。

招投標難以保證項目質量。省級隊伍作為公益性單位，一直把項目質量而非經濟效益放在首位，而以營利為主的單位往往重投標、輕實施，很難取得高水平的公益性成果或提供高質量公益性性服務。特別是不熟悉當地區域地質環境特點的外地單位來實施項目，由于原始資料不能集中使用，適應性不強、認識不到位、研究不深入等原因，項目質量難以保證。

招投標浪費了人財物。不考慮項目的沿襲、資料傳承與技術業務實力，基礎性公益性地質調查項目全部采取招投標方式配置，容易導致不同性質的十幾家單位同時去投標一個項目，每家單位都在資料搜集、編制立項材料和野外踏勘等招投標前期工作中花費了大量的人力、物力和財力。比如，東部一家單位到西部地區去投標一個當地區調項目，投標成本需要十萬元左右，極大地浪費精力和金錢。

基礎性公益性地質調查項目不適宜采取招投標競選的純市場機制方式，因為從地質工作自然規律可知，地質調查是科研的過程，具有長期性、積累性、連續性等特點，而市場機制作為配置資源的有效方式，主要適應于充分競爭的產品，對于地質調查項目而言具有不適用性，因此不能把地質調查推向市場，采用純市場機制競爭的方式去分配地質項目資源。基礎性公益性地質工作地域性特點非常顯著，省級隊伍在人才、資料、實踐經驗等方面具有歷史性積累，對于當地基礎性公益性地質工作是行家里手，具備較強技術業務實力，所以基礎性公益性項目最好由當地省級隊伍開展，即使必須采取招標的方式，也應同等條件下向當地省級隊伍傾斜，而且要盡量避免跨度較大區域選擇項目承擔單位。

從中央地質調查項目現實招投標過程來看，不允許向省級隊伍傾斜，導致表面上競標時看起來是公平，但是實際上干起工作來不公平，因為如果不是當地省級隊伍中標，那么后續推進項目將會遇到資料、經驗、地理位置等方面的突出問題，所以基礎性公益性地質調查采取招投標純市場機制競選的方式應被審視。

4 對策建議

4.1 中央隊伍與地方隊伍關系的核心問題是地調局自身定位問題

中央隊伍與省級隊伍關系走向何方，核心取決于中國地質調查局如何定位。二者關系能否順暢，核心問題、關鍵問題是地調局自身定位問題，其他的都是手段問題、次要問題。

從地質調查自然屬性與工作特征來看，省級隊伍應是地調局的基層單位，地調局的基礎必須扎根省級隊伍，如果沒有這些基層單位，地調局自己發號施令，就會因力量單薄難以健康生產。省級隊伍是地調局基礎性、公益性地質工作覆蓋全國的前哨，也是具體項目的實施者，在分工協作方面，地調局站在全球高度，謀劃戰略，省級隊伍主要抓項目生產，這樣二者能充分發揮各自優勢。

如果中國地質調查局把自己定位為科研單位，或者關起門來過日子的事業單位，那么與省級隊伍恐將越走越遠，而就全國而言基礎性地質調查資料大部分積累在省級隊伍手里，如果沒有省級隊伍的支持，地調局將會變成關起門來的獨立科研機構。如果地調局定位為國家局，真正落實中編發〔2004〕2號文件賦予的“統一部署和組織實施國家基礎性、公益性、戰略性地質和礦產勘查工作”職責，則不僅能從國家事業發展的高度統籌部署，統領全國地質調查工作，促進全國地調人才隊伍發展；而且能站在全球的高度，對發展戰略謀篇布局，將具體的項目操作交給省級隊伍，從而在業務上引領全國地調工作。

謀劃好地調局自身定位，才是解決中央隊伍與地方隊伍關系的王道。建議國土資源部、地調局進行充分論證，與中編辦深入協商，謀劃好自身定位。地調局只有定位為行業領導者，即國家局或者說行政局，而不僅僅為事業單位，讓省級隊伍接受地調局領導，至少是接受地調局與當地政府雙重領導，地調局才能有效統籌全國基礎性、公益性地質工作，才能促進地質調查事業健康發展。

4.2 在未解決地調局自身定位問題之前，中央隊伍與省級隊伍要建立合作的新機制

在未解決地調局自身定位問題之前，中央與地方公益性工作應該銜接而不是斷開，至少是拼盤形成合力，除了工作規劃部署上要銜接，人才培養、成果資料共享上也應銜接。

建立中央與省級地質調查工作協同機制。建議雙方通過需求對接、項目對接、成果對接等平臺，及時將中央地質調查業務結構戰略性調整方向(十大計劃)與省級地質調查規劃部署進行協調統籌，實現雙方地質調查數據信息交換共享。通過協調、統籌、共享，雙方打造共同目標、樹立合作共贏理念，力爭在基礎性、公益性地質調查上形成全國“一盤棋”的格局。

建立中央與省級隊伍人才合作培養機制。發揮中央隊伍人才、科技創新、專業理論領先優勢與省級隊伍的野外實踐以及地域專業特長優勢，互為融合，取長補短。以業務培訓、技術指導、交流學習、掛職鍛煉等多種形式，建立雙方人才合作培養機制，提升中央和地方隊伍的整體能力和水平。

建立中央隊伍與省級隊伍科技創新合作平臺。在具備條件的省級隊伍中，雙方共同設立重點實驗室、工程技術中心。吸納省級隊伍參與地調局的區域地質科技創新中心、專業技術創新中心建設。依托國家重大研發計劃等，聯合申請國家科技平臺創新項目，整合創新資源，聯合攻關重大資源環境問題和地球系統科學問題，共同提高科技創新能力。

建立地質調查項目招投標的行業柔性政策。鑒于地質調查工作自然屬性特征，地調局與省級隊伍管理體制的矛盾，一方面地調局與省級隊伍的項目聯系不能中斷，另一方面財政體制改革要求的“分灶吃飯”不能突破，所以建議由國土資源部牽頭，與財政部協商，制定地質調查行業柔性政策，允許中央地質調查項目在招投標過程中，同等條件下向省級公益性隊伍傾斜，向當地省級隊伍傾斜，如能實現，既不違背政策，也有利于地質調查事業的發展，算是政策創新。

參考文獻

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