“兩權”抵押貸款問題透視與破解對策

曾智琳，劉 敬

(1.湖南師范大學商學院，長沙 410081；2.湖南師范大學商學院，長沙 410081)

一、引言

“兩權”抵押貸款是指農民憑借農村土地的承包經營權和農民住房財產權向金融機構進行抵押貸款，由銀行等金融機構向符合條件的承包商和住房所有人發(fā)放在約定期限內還本付息的貸款，從而緩解農民融資難的一項試點工作。在土地流轉逐步完善的背景下，2015年青島市、深圳市和重慶市率先開展農村“兩權”確權頒證等工作，隨后全國多地鋪開試點區(qū)域。“兩權”抵押在推動農村金融創(chuàng)新，促進農業(yè)現代化發(fā)展和推動農村產業(yè)結構的優(yōu)化方面有著重要的意義。

國外利用地權進行抵押融資的模式相較于國內來說更為成熟，對土地產權抵押的研究呈現出系統(tǒng)化、普遍化以及成熟化的傾向。在地權融資可行性方面，Feder(1998)認為土地抵押使實際利率降低，從而促進農戶投資。Coco(2000)提出抵押貸款是降低農村信用貸款配給程度的重要手段，有利于提高貸款總額。在地權融資限制因素方面，Behr et al(2011)提出在欠發(fā)達的經濟體中銀行對抵押物的要求更高，且土地抵押貸款的有效性受制于土地市場和司法系統(tǒng)。在融資模式方面，高勇(2015)提出國外土地產權抵押模式主要有 “土地銀行制”、“民間合作型”、 “合作金融型”，在抵押貸款實踐中大多以政府撥款或是發(fā)行土地債券等方式補充金融機構貸款資金。

地權融資在中國歷史上源起已久，在金融工具缺失的傳統(tǒng)社會，地權市場在一定程度上提供了滿足農民融資需求的渠道。龍登高(2008)總結了我國清代主要的地權交易形式，包括“押”、“典”、“當”。龍登高、任志強(2010)將“押”定義為擁有土地產權的農戶以土地產權或其收益作為擔保來獲取借貸，并以土地收益來還本付息，在此過程中地權不發(fā)生轉移。龍登高、林展(2013)將“典”定義為土地收益與資本利息之間的交易。龍登高、溫芳芳(2011)提出“當”是指以土地作為擔保來獲得貸款的土地抵押形式。

國內關于“兩權”抵押貸款業(yè)務可行性的爭論持續(xù)已久，黎翠梅(2007)則提出我國農村土地基本生活保障功能的不斷弱化，為我國試點“兩權”抵押貸款提供了可行性。姜新旺(2007)提出由于農業(yè)生產弱質性、農業(yè)相關保險的滯后性等農地經營權抵押貸款應該緩行。王浩(2016)通過陜寧兩省農村“兩權”抵押融資比較，總結了“關系主導型”、“資產主導型”兩種模式，區(qū)別在于還款能力的保證不同。張迎春(2012)對成都市的調研分析了農村土地交易所在土地承包權抵押中的作用，房少坤(2015)提出應對農民住房和商品房抵押差別化對待。

本文選取了東中西部新沂市、桃江縣、平羅縣、嘉興市、安康縣五地進行深入調查挖掘，以期望通過對調研數據的分析，總結典型試點區(qū)域模式的優(yōu)劣特點，設計發(fā)展路徑讓農村土地承包經營權和農民住房財產權成為農戶握在手中的財富，幫助農戶找到“點土成金”的“魔法棒”。

二、我國“兩權”抵押貸款現狀分析

目前全國已有多個省份啟動了農村“兩權”抵押貸款的試點工作(表1)。

由于農村住房所有權確權較晚，且在確權頒證過程中存在較多爭議，暫時還存在較多的法律限制，所以相較農村土地承包經營權而言發(fā)展較緩慢，在各地推進也存在較多的限制。因此，本文將農村土地承包經營權與農民住房財產權分開進行現狀分析。

表1 我國“兩權”抵押政策典型示范區(qū)

資料來源：根據文獻資料以及調研整理得出。

一般農戶、專業(yè)大戶、農民合作社是承包經營權抵押貸款的主要參與者，占全部貸款參與者的99.5%。單獨以農村土地承包經營權抵押的貸款占36.82%，比例相對較低，其余63.18%的貸款均需附加其他抵押物或擔保保證，由此看出金融機構對農村土地承包經營權依然存在風險擔憂，在放貸時十分謹慎。農村住房所有權抵押貸款主要以專業(yè)大戶和農民專業(yè)合作社成員為主，普通農戶很少，一般用自主性農房進行抵押，貸款用途主要是購買農業(yè)生產資料或用于工商經營。

三、“兩權”抵押貸款試點現狀分析

(一)試點地區(qū)基本情況介紹

本文基于地域的廣闊性和代表性、經濟發(fā)展水平的層次性以及樣本來源的多樣性選取以下樣本：江蘇新沂市、湖南桃江縣、寧夏平羅縣的土地承包經營權抵押貸款以及浙江嘉興市、陜西安康市農民住房財產權抵押貸款。

表2 五地情況比較一覽表

資料來源： 根據五地2015年國民經濟和社會發(fā)展公報整理。

(二)三地土地承包經營權抵押貸款對比分析

1.三地貸款現狀對比

農村土地產權確權頒證是土地承包經營權抵押貸款試點政策向前推進的重要基石，土地權屬是否明確直接影響到土地承包經營權抵押貸款的成功率。在最早開始確權頒證的平羅縣，其土地承包經營權抵押貸款的貸款余額和貸款累計額明顯高于在2015年開始進行確權頒證的桃江縣，寧夏平羅縣開展的農民承包土地經營權抵押貸款占全國的1.2%。同時，通過貸款戶數與貸款總額的對比，新沂市每戶貸款額明顯高于平羅縣，這與兩地經濟發(fā)展水平的層次不同有關。

表3 三地土地承包經營權抵押貸款現狀對比

數據來源： 農村經濟管理服務站文件(調研后更新)。

2.三地基本模式對比

江蘇新沂市：以村委會為中介，由普通農戶與村委會簽訂流轉合同，實現土地向規(guī)模經營主體集中，規(guī)模經營主體持土地經營權證書、流轉合同等到銀行辦理抵押貸款。

湖南桃江縣：農村承包土地的經營權抵押貸款采取分戶貸款和集中授信兩種方式。歸攏分散的土地以及協(xié)助金融機構評估土地價值的功能由土地交易中心承擔。

寧夏平羅縣：由涉農銀行以依法擁有的“三權”及地上附著物為抵押向符合條件的自然人或組織發(fā)放貸款，由政府設立的風險基金提供貸款保障。

試點地區(qū)“兩權”抵押貸款模式的最突出的區(qū)別在于是政府主導還是市場主導。新沂市和桃江縣政府規(guī)范性文件與管理細則，由主辦銀行或者農村信用社來開辦業(yè)務，同時成立政府下發(fā)層面的農地經營權流轉中心，以解決抵押物流轉和變現的問題。而平羅縣是在村一級成立土地抵押合作社，農戶以承包的土地面積入股到合作社，農民以其賬面上經營權的標的額作為抵押以滿足其信貸需求。在金融市場環(huán)境更優(yōu)的新沂市，政府沒有設立風險補償基金，但桃江縣和平羅縣均設置了風險保障基金。

3.三地模式特點比較

小規(guī)模農戶的貸款意愿能否得到重視與實現是影響“兩權”抵押實施效果的重要因素。新沂模式顯然有利于推動農業(yè)規(guī)模經營，但其對小規(guī)模農戶的貸款意愿缺少重視，影響了農村金融廣覆蓋的目標。而平羅模式更注重小規(guī)模農戶的貸款意愿，桃江模式是將兩者結合起來，對于使得此政策惠及更多低收入、小規(guī)模的農戶有重要意義。

表4 三地土地承包經營權抵押貸款模式對比

(三)兩地農民住房財產權抵押貸款現狀分析

1.兩地貸款現狀對比

嘉興市農房財產抵押貸款余額較高的原因在于：首先該地農房價值市場化程度較高，其次農村信用環(huán)境較完善，商業(yè)性融資擔保公司、政策性擔保機構等組成的擔保體系在推進“兩權”抵押試點政策實施方面起到重要作用。農村住房只能在村集體內流轉限制了農房的市場化，但各地在試點過程中都希望打破僵局，推動農房入市。

表5 兩地農民住房財產權抵押貸款現狀對比

數據來源： 根據調研所得數據整理。

2.兩地基本模式對比

浙江嘉興市：抵押人憑借產權證和證明材料向銀行等金融機構申請抵押貸款，農房抵押貸款流程基本與城鎮(zhèn)商品房的程序相同。

陜西安康市：縣房管局對農村房屋產權進行確認發(fā)證，國土資源管理部門對地上建筑進行了再次登記確認，縣公證部門進行公證登記，賦予抵押擔保權利，承貸銀行據此委托中介評估機構進行評估，并進行授信。

浙江嘉興市農民住房財產權抵押流程相對簡單，這與其“地隨房走”的基本模式和良好的金融環(huán)境有關，而安康市更注重通過貸款流程的優(yōu)化來防控金融機構的風險。

3.兩地主要特點對比

表6 兩地農民住房財產權抵押貸款特點對比

兩地試點模式的區(qū)別主要在于風險控制的方式不同。浙江省大膽破法試點的行為使得浙江省農村住房市場化程度不斷提高，銀行等金融機構與政府的合作推動了價值評估機制的標準化。陜西安康市主要通過政府各部門的相互協(xié)調與合作，積極降低出現不良貸款的可能性。

(四)“兩權”抵押貸款試點的數據特征

調查以農業(yè)經營主體為主，共在五個地區(qū)獲得有效被調查樣本1066個。以“兩權”抵押政策試點實施為核心，調查內容包括“兩權”抵押貸款試點過程中，農戶家庭與農業(yè)經營主體的經營信息、融資意愿、融資需求等。

表7 經營主體家庭收入水平、結構及融資意愿

資料來源： 根據調研所得數據整理。

單純依靠農業(yè)經營為保障的農戶已經成為少數，土地經營權的保障性在農村已經大大降低，試點“兩權”抵押政策，激活農村經營權的融資功能具有十分重要的意義。在家庭農業(yè)經營向非農業(yè)經營的轉換過程中，東部地區(qū)速度更快，對土地的保障性要求更低。

從五地試點融資意愿看，東中部地區(qū)融資意愿較西部地區(qū)而言更高，與東部地區(qū)第二、三產業(yè)發(fā)達程度較高，西部地區(qū)土地條件限制有關。平均傾向為74.02%，即有74.02%的被調查主體愿意進行“兩權”抵押貸款融資。但地域間融資意愿存在差異，融資意愿最高的浙江嘉興市和江蘇新沂市分別達78.0%和77.5%，最低的寧夏平羅縣有69.1%。

四、“兩權”抵押貸款面臨的障礙與約束

(一)“兩權”抵押貸款主體面臨的障礙

1.農民主體面臨的障礙

由表8可見農村社會保障水平的高低直接影響到農民土地流轉及抵押貸款的積極性。社會保障水平越高，農民宅基地保障性和土地承包經營權保障性就越低，農民抵押貸款的積極性就越高。除了農民的普遍還貸壓力外，缺少擔保品難貸款也制約著農民貸款。“兩權”價值難確定、抵押物難處置、擔保機制不完善等使金融機構出于盈利性、安全性的原則嚴格控制貸款發(fā)放額度和比例，進一步抬高了“兩權”抵押貸款的門檻，普通農戶或真正需要貸款的農民難以單獨憑借“兩權”實現貸款。

表8 經營權抵押貸款或規(guī)模經營時面臨困難

資料來源： 根據調研所得數據整理。

2.金融機構的障礙

抵押物難處置，且缺乏科學準確的農地價值評估機制。農村土地流轉中自發(fā)性較強，私下協(xié)議轉讓后未改名的現象普遍，導致銀行無法準確及時界定土地的權屬。金融機構的積極性和專業(yè)性尚未調動起來。西部地區(qū)主要由農村信用合作社承擔“兩權”抵押貸款業(yè)務，中部地區(qū)有政府設立的風險補償基金和信托流轉公司，東部地區(qū)存在許多的抵押擔保公司等金融機構協(xié)助貸款。主要是因為“兩權”抵押貸款收益低與金融機構逐利性之間的矛盾降低了放款積極性。

3.服務中介的障礙

中介服務缺乏創(chuàng)新，有待完善。由于沒有形成高效率的土地流轉和租賃市場，導致土地流轉的供求信息缺少及時的溝通，抵押貸款面臨很大的困難。擔保機制不完善也是阻礙金融機構擴展貸款業(yè)務積極性的因素。在沒有附加擔保品的情況下，信用社面臨出現不良貸款的風險很大，然而真正需要融資的農民往往缺少資產擔保品。

(二)地域分布的約束

命題1：經濟發(fā)展水平的層次不同引起農民貸款意愿的不同，約束了“兩權”抵押政策的有效性。地域差異引起的產業(yè)發(fā)展結構、經濟發(fā)展方式、政策扶持力度等的差異以及經濟發(fā)展水平的不同層次使不同地區(qū)農民貸款意愿不同，對“兩權”抵押政策在全國各地間的普遍推行和實施水平的均衡化帶來了極大的困難，不利于“兩權”抵押政策的實施。

表9 不同地區(qū)農戶參與“兩權”抵押貸款意愿

資料來源： 根據調研所得數據整理。

命題2：農村信用環(huán)境完善程度的差異引起土地保障程度的不同，約束了“兩權”抵押政策的有效性。地域差異引起的自然條件、就業(yè)結構、工資水平、土地思想的差異尤其是農村信用環(huán)境的差異使得不同地區(qū)的農民與土地的依存度呈現出較大的差異。不同地區(qū)的農民使用經營權和住房所有權融資的意愿與其與土地的聯(lián)系緊密程度存在很大聯(lián)系。由于西部地區(qū)自然環(huán)境不利，農民未來收入不穩(wěn)定，使得西部地區(qū)風險承擔能力極弱。而東部地區(qū)的農戶更容易整合資源進行農業(yè)規(guī)模化經營，降低農業(yè)經營的成本。這要求“兩權”抵押政策在不同地區(qū)激活農民融資意愿時必須因地制宜。

表10 家庭收入的主要來源

資料來源： 根據調研所得數據整理。

命題3：農村產業(yè)結構的差異引起農民貸款原因的不同，約束了“兩權”抵押政策的有效性。由于各地產業(yè)結構的差異，第二、第三產業(yè)發(fā)達程度均不相同，這直接影響到農村剩余勞動力的轉移方向和農戶通過抵押貸款獲得融資后的投資方式。第二、第三產業(yè)較發(fā)達的地區(qū)農戶融資后投資渠道更加廣闊。而不同的貸款原因需要金融機構有充分多樣的業(yè)務種類，但是對貸款的金額和方式不同的要求給業(yè)務種類的完善帶來了極大的困難，進而影響“兩權”抵押政策在不同地區(qū)的有效性不同。

表11 愿意進行土地承包經營權抵押貸款的原因

表12 不愿意進行“兩權”抵押貸款的原因

資料來源： 根據調研所得數據整理。

(三)農戶規(guī)模的約束

命題4：農戶對政策認知程度的差異引起農戶融資意愿的不同，約束了“兩權”抵押政策的有效性。

表13 不同規(guī)模農戶對“兩權抵押貸款”融資意愿和政策了解程度

不同規(guī)模的農戶對政策的認知程度存在明顯的差異。不同規(guī)模的農戶對政策的理解程度不同，為“兩權”抵押幫助不同規(guī)模的農戶解決融資問題以及激活不同規(guī)模的農村資本創(chuàng)造了一個難題。在訪談中我們也發(fā)現農戶對政策的認知程度與農民的土地思想也有密切的關系，較為開放的土地思想可以推動該項政策實施的進程。同時，農村有威望的農戶在“兩權”抵押政策的宣傳上有十分重要的作用。

命題5：農戶風險承擔能力的差異引起農戶融資需求的不同，約束了“兩權”抵押政策的有效性。

被調查的普通農戶融資需求集中分布于5萬元以下占83%，少數分布于5萬～10萬元，家庭農場的融資需求根據其規(guī)模的不同主要分布在5萬～50萬元，農民合作社成員的融資需求呈現出兩部分分化的特點，融資需求為5萬元以下的占27%，融資需求為10萬～50萬元的占63%，農村產業(yè)化龍頭企業(yè)貸款需求全部分布于50萬以上。

農戶的規(guī)模不同直接影響其未來收入的穩(wěn)定性和償債能力的差異。普通農戶承擔風險的能力不足，缺少規(guī)模化的土地，而農場經營規(guī)模越大，風險承擔能力越高，融資需求越大。農民合作社為需要貸款的農民提供風險擔保也對合作社成員貸款需求有影響。產業(yè)化龍頭企業(yè)在進行規(guī)模化經營時有更多的便利，融資需求最多。不同規(guī)模農戶融資需求的差異使得有效控制風險的同時公正評估不同層次抵押物價值成為承貸金融機構面臨的技術難題。

命題6：農戶的勞動技能水平差異引起農戶貸款用途的不同，約束了“兩權”抵押政策的有效性。不同規(guī)模農戶受教育程度、農民勞動技能的差異使得農戶獲得融資后的貸款用途有明顯的差異。貸款用途的差異使得金融機構的風險管理程序面臨挑戰(zhàn)，有效地對不同的貸款用途進行風險評估，以解決“兩權”抵押試點中的融資問題，從而加快產業(yè)結構發(fā)展的約束。

表14 不同規(guī)模農戶對貸款用途交叉表

資料來源： 根據調研所得數據整理。

五、基本結論與對策建議

(一)基本結論

第一，農村土地承包經營權和農民住房財產權的確權頒證工作是推進“兩權”抵押貸款的基礎。只有明確土地權屬關系，才可能存在完善的農村土地產權流轉市場，才能推動土地承包經營權和農民住房財產權的市場化，幫助農戶獲得融資，激活農村發(fā)展的內生推動力。

第二，試點地區(qū)主要存在兩種“兩權”抵押貸款模式。一種是政府主導型，由政府出臺規(guī)范文件與管理細則，并成立流轉中心。另一種是市場主導型，由農民因為自己的信貸需求而在村集體中設立抵押協(xié)會。兩種模式的選擇受當地的農村信用環(huán)境和農民貸款意愿影響。

第三，“兩權”抵押貸款中農民、金融機構均面臨著難題。農民因為其未來收入的不穩(wěn)定性以及缺少附加擔保物難以貸到款。金融機構不愿意貸款的原因主要有抵押物難以評估和難以流通變現。

第四，地域分布對“兩權”抵押貸款有效性的約束主要體現在：經濟發(fā)展水平越高的地區(qū)，多方因素使得農戶貸款意愿更高；農村信用環(huán)境越好的地區(qū)，土地保障程度降低，農戶的風險承擔能力越強；第二、第三產業(yè)發(fā)達水平更高的地方，農戶通過抵押貸貸款獲得融資后的投資渠道更寬。此結論的政策含義在于“兩權”抵押政策在不同地區(qū)的實施必須因地制宜，體現個體創(chuàng)新意識。

第五，農戶規(guī)模對“兩權”抵押貸款有效性的約束主要體現在：農戶對政策的認知程度越高，農戶的融資意愿更強；農戶風險承擔能力越強，農戶的融資需求更強烈；農戶的勞動技能越多元，農戶貸款用途越多。此結論的政策含義在于培養(yǎng)農戶多元化的勞動技能、提高農戶受教育程度是推動“兩權”抵押貸款實施的重要動力。

(二)對策建議

1.解決全面推行難題

第一，完善市場功能，提高土地盈利性。發(fā)揮全國性土地流轉平臺的優(yōu)勢，在政企合作或補貼等方式保證土地流轉中介公司盈利性的條件下，建立真正能夠擴大“兩權”抵押物變現的渠道，降低金融機構“兩權”抵押貸款業(yè)務的風險。本文初步探索其流程，將某些地區(qū)不良貸款中的抵押物帶入全國流轉市場，不僅有利于需要土地的農戶得到心儀的土地，而且可以使銀行處置抵押物變得更加容易。

圖1 土流網-銀行-保險公司合作流程圖

第二，健全風險機制，減少貸款不良率。通過保險公司設立針對金融機構的保險業(yè)務，并對“兩權”抵押貸款保險業(yè)務的流程進行初步探索。“兩權”抵押貸款保險業(yè)務即針對“兩權”抵押貸款出現的不良貸款風險，金融機構可以向政府購買保險，如果出現不良貸款，則給予金融機構的風險補償金額由金融機構的保險金額大小所決定，如果在保險期內未出現不良貸款，則將保費補充至政府設立的風險補償基金中。應該鼓勵和引導擔保機構積極開展“兩權”抵押貸款的相關衍生擔保業(yè)務，促進“兩權”抵押貸款業(yè)務的可持續(xù)性發(fā)展。探索建立“兩權”抵押資產政府回購托底制度。對于無法通過市場流通轉讓的抵押物，由政府對抵押產權進行收購，提高抵押物的處置效率。

圖2 “兩權”抵押貸款業(yè)務保險業(yè)務流程圖

第三，改善評估機制，鼓勵模式多樣化。各地試點文件中對“兩權”抵押價值評估十分簡單。規(guī)定評估的基本原則為農村土地承包經營權價值為土地年平均凈收益乘以剩余經營期限。鑒于農村基層組織了解當地“兩權”的真實歸屬，農村有威望的農戶在協(xié)調鄉(xiāng)村范圍內的各方利益中可以發(fā)揮重要的作用，應該充分發(fā)揮其在“兩權”抵押資產評估中的作用。

2.因地制宜激活資本

第一，明晰農地分區(qū)，推進農房市場化。借鑒發(fā)達國家制定農地分區(qū)法。應該明確按照集體土地用途將農村土地劃分為宅基地和農業(yè)性用地，禁止農業(yè)用地向非農建設用地的轉化，同時允許符合政府的土地劃分規(guī)則的宅基地使用權自由交易，使農村住房與城市商品房一樣通過市場配置來實現增值，保障農民在宅基地方面擁有市民一樣平等的法律地位和發(fā)展權利，這樣才能增強“兩權”抵押貸款的活力，促進貸款增加，喚醒農村“沉睡資本”。

第二，明確保障強弱，促進制度靈活化。在宅基地保障功能較弱的地區(qū)取消對宅基地流轉的限制，從而促進宅基地的市場化，保證農民對宅基地使用權以及住房財產權的充分物權。在經濟欠發(fā)達地區(qū)，農村社會保障制度不健全，宅基地流轉可能使得農民無家可歸。在欠發(fā)達地區(qū)并不應該為了確保宅基地的保障功能而完全禁止宅基地流轉，而應該取消流轉宅基地后不允許再申請宅基地的規(guī)定，對于確實存在經濟困難，無法購買商品房的農民要提供幫助。

3、破解農戶規(guī)模約束

創(chuàng)新貸款用途，提高結構優(yōu)化程度。政府應該鼓勵或協(xié)助抵押人擴大“兩權”抵押貸款用途，對通過“兩權”抵押貸款從事第二、第三產業(yè)的經營者提供幫助，促進產業(yè)結構優(yōu)化升級，推動中西部地區(qū)實體經濟的發(fā)展，在新農村建設中通過加大對“三農”的金融支持力度，縮小城鄉(xiāng)差距。

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