網絡群體性事件應對制度探究

吳志紅 邵雪

摘 要：網絡群體性事件應對制度在處置網絡群體性事件中具有重要作用，但現有的網絡群體性事件應對制度存在層級效力偏低、側重管制、呈碎片化、缺少預警機制等問題。因此，應當從應對制度體系、立法制度層級、應對措施、預警機制等方面著手完善網絡群體性事件應對制度。

關 鍵 詞：網絡群體性事件；應對制度；預警機制

中圖分類號：D631.43 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）04-0013-07

作者簡介：吳志紅（1974—），女，江蘇南京人，河海大學法學院副教授，法學博士，碩士研究生導師，研究方向為行政法學、立法學；邵雪（1993—），女，江蘇徐州人，河海大學法學院碩士研究生，研究方向為憲法學與行政法學。

隨著互聯網應用技術的飛速發展，目前我國已經形成了一個龐大的“虛擬社會”（Virtual Community）。有數據顯示，截至2017年6月，中國網民規模達到7.51億。[1]通過互聯網，人們可以足不出戶、隨時隨地知曉國內外各種訊息。互聯網雖然為人們提供了前所未有的便利，但其暴露出來的問題也不容忽視。與傳統媒體不同，互聯網的互動性使網民不只是被動地接收信息，而且能夠主動地傳播信息。與此同時，互聯網應用技術的全面普及也給既有的法律規范、道德規范帶來了極大的沖擊。2003年，“孫志剛事件”發生后，網上掀起了輿論風暴，一些學者由此聯名上書全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會，建議審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡稱《收容遣送辦法》）。在輿論的壓力下，有關部門迅速查處了相關責任人員。2003年6月20日，國務院發布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，同時廢止了《收容遣送辦法》。“孫志剛事件”使得2003年成為中國的“網絡輿論年”。在這一年，我國網民看到了公眾通過網絡輿論改變事件進程的力量，也是在這一年，政府公信力遇到了前所未有的挑戰。

一、網絡群體性事件的內涵和類型

（一）網絡群體性事件概念界定

當下，對于網絡群體性事件概念的類似表述有“網絡事件”“新媒體事件”“網絡突發事件”等，有明確定義的概念是“網絡集體行為”，指的是在某一時間內，網民自發或有組織地聚集在某個網絡公共領域，用多個網民發貼子，進行網絡表達的行為。[2]隨著網絡社會的迅速發展，新問題不斷出現，使得這一概念越來越難以適用，其更多地被表述為網絡群體性事件。但有關網絡群體性事件概念的界定，學界也沒有形成統一認識。有學者認為，網絡群體性事件是指在一定社會背景下形成的網民群體為了共同的目的，利用網絡大規模地發布和傳播某一方面的信息，以制造輿論、發泄不滿，具有群體性事件的主要特征，即“在相對自發的、無組織的和不穩定的情況下，因為某種普通的影響和鼓舞而發生的集群行為”。[3]有學者從新聞學的角度認為，網絡群體性事件的本質是網民群體圍繞某一主題、基于不同目的，以網絡聚集的方式制造社會輿論、促發社會行動的傳播過程。其是自發的、也可以是有組織的，可能是有序、健康的，也可能是無序、不健康甚至是非法的。[4]

筆者認為上述兩種對于網絡群體性事件概念的認知雖然角度不同，但要素是相同的，即主體是網民群體，運用網絡聚集的方式，最終產生了制造社會輿論、推動社會事件發展的作用。

（二）網絡群體性事件的類型

由于網絡群體性事件極具復雜性，因而學界對其分類劃分的標準也比較多。其中，最為主要的標準是根據事件起源空間和性質進行分類。

⒈根據網絡群體性事件的起源空間標準可將網絡群體性事件劃分為網絡誘發型、[5]現實觸發型和網內外聯動型三種類型。網絡誘發型網絡群體性事件起源于網絡空間，因參與及回應人數眾多而演變成為網絡群體性事件。例如：2010年2月20日至21日，關于山西一些地區即將發生地震的消息通過短信、網絡等渠道瘋狂傳播，由于聽信“地震”傳言，山西太原、晉中、長治、晉城、呂梁、陽泉六個地區幾十個縣市數百萬群眾2月20日凌晨開始走上街頭“躲避地震”，嚴重影響了社會穩定。現實觸發型網絡群體性事件起源于現實生活中，在被網民放到網絡空間引發強烈的網絡輿論后就可能轉化為社會性群體事件。例如：2007年，重慶的“釘子戶”事件，最初并沒有引起公眾的關注，當網友將現實中的“釘子戶”照片放到網上后才引發熱議，其形成的網絡輿論狂潮直接推動了該事件的發展。網內外聯動型網絡群體性事件是指在現實社會與網絡空間均存在的群體性事件，相互滲透、彼此影響。例如：2011年，日本核電站爆炸引發“核泄漏”之后，我國部分地區掀起了“搶鹽潮”，網上謠言四起，引發了網民恐慌，現實社會中公眾瘋狂搶鹽進一步加劇了網上輿論的傳播。這三種類型的網絡群體性事件都會或多或少地影響社會穩定。

⒉根據網絡群體性事件反映網民訴求種類的標準，可以將網絡群體性事件分為單一訴求型[6]和混合訴求型。單一訴求型主要分為四類：第一類是宣泄情緒型，即網民不論事實真相如何，只“為了罵而罵”的。第二類是還原真相型，例如：2016年，“雷洋案”發生后，廣大網民對北京昌平警方公布的雷洋在嫖娼被抓捕的過程中因心臟病發作死亡的說法存在質疑，隨即要求還原事件真相的呼聲在網上愈發高漲。第三類是維護權益型，例如：2006年，“許霆案”的被告人一審被廣州市中院判處無期徒刑，剝奪政治權利終身，并沒收個人全部財產。此判決一出，便引發了公眾熱議，數以萬計的網民為維護許霆的合法權益在網上發帖呼吁。2008年3月，廣州市中院終審判處許霆五年有期徒刑。第四類是追究責任型，在此類型網絡群體性事件中，網民的訴求是針對公共事件追究瀆職官員的責任。[7]如“楊表哥”的微笑門事件在網上爆出后，該公務人員立即受到了網民的強烈譴責并且迅速被相關部門撤職查辦。混合訴求型是指網民在網絡群體性事件中的訴求是多重的、混合的。例如：2016年，“魏則西事件”在網絡上掀起了輿論狂潮，網民在該事件中的訴求包含了“還原真相、維護權益、追究責任”等。隨后，北京武警二院及背后的莆田系民營醫療機構、百度以及相關媒體等宣傳虛假信息廣告平臺均被有關部門查處。

二、我國網絡群體性事件應對制度的現狀

（一）現有的關于網絡群體性事件應對制度的規定

除以上制度之外，最高人民法院出臺的相關司法解釋，①針對的主體主要包括互聯網、移動通訊終端、聲訊臺、用戶等，內容涉及傳播淫穢電子信息、侵害信息網絡傳播權、利用信息網絡實施誹謗等多個方面。同時，各地方也相繼出臺了相關制度，例如：《天津市公共計算機信息網絡安全保護規定》《山西省計算機信息系統安全保護條例》《杭州市計算機信息網絡安全保護管理條例》等。

（二）現有網絡群體性事件應對制度存在的問題

⒈現有制度層級效力偏低。通過上表可以看出，雖然我國網絡監管制度文件的數量呈逐年遞增趨勢，但就總體而言，這些制度文件的效力層級較低。與網絡群體性事件應對相關的法律僅有《中華人民共和國侵權責任法》《中華人民共和國廣告法》《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》《中華人民共和國保守國家秘密法》《中華人民共和國網絡安全法》，其他的相關制度均是行政法規、部門規章及規范性文件，其中，部門規章和規范性文件的數量最多。另外，我國目前對網絡群體性事件進行監管的主要是各行政主管部門，這些行政主管部門的監管依據主要來源于部門規章和規范性文件。相關制度的效力層級低，必然會影響到我國網絡群體性事件應對制度的監管效果。

2.現有制度規定偏重于管制。目前，我國與網絡群體性事件相關的制度主要規范對象有兩類：即網絡平臺和網絡用戶。針對網絡平臺的制度規定主要側重于對各平臺的資格審核，②例如：《互聯網藥品信息服務管理辦法》《非經營性互聯網信息服務備案管理辦法》等都規定了提供相關服務的網絡平臺所應具備的條件、必須履行的義務及相關手續。針對網絡用戶主要規定了用戶在網絡活動中所應遵守的具體規則以及違反規則應承擔的法律后果，③例如《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》第五條規定：任何單位和個人不得利用國際聯網制作、復制、查閱和傳播九種信息；第六條規定：任何單位和個人不得從事五項危害計算機信息網絡安全的活動；第二十條明確規定了網絡用戶有第五條、第六條所列行為應承擔的法律責任，包括六個月以內停止聯網、停機整頓、取消聯網資格、治安管理處罰、追究刑事責任等內容。另外，刪帖、封號、對視聽資料進行刪減剪輯等監管手段在對網絡用戶的監管中所占比重也偏大。例如：國家廣電總局下發的《關于加強互聯網視聽節目內容管理的通知》就規定了互聯網視聽節目禁止含有十個方面內容，二十一個情節的視聽節目要及時進行剪接、刪除。這種重管制、輕引導的監管方式容易使網民產生逆反心理，從而進一步擴大不良網絡輿論的影響，不利于網絡群體性事件的預防和及時有效的應對。

⒊網絡群體性事件應對制度呈碎片化。盡管我國已出臺許多規范互聯網的制度，但目前還沒有專門的網絡群體性事件應對制度，網絡群體性事件應對制度基本上都是在相關的網絡監管規范之中有所體現。例如：《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》主要是對《中華人民共和國刑法》第二百四十六條中“捏造事實誹謗他人”“情節嚴重”的解釋；《最高人民法院關于審理利用信息網絡侵害人身權益民事糾紛案件適用法律若干問題的規定》主要是對《中華人民共和國侵權責任法》第三十六條的解釋。網絡群體性事件應對制度的碎片化至少會引起兩個方面的問題：一是網絡群體性事件應對制度體系不完整。網絡群體性事件應對制度包括事前預防、應急處理、事后消除不良影響三大部分，而我國目前尚未建立網絡群體性事件預警制度，應急處理、事后消除不良影響制度建設也存在很多不足。二是網絡群體性事件應對制度在微觀層面不可避免地存在著競合與沖突。例如：《網絡出版服務管理規定》《互聯網文化管理暫行規定》，前者規范的網絡出版服務，是指通過信息網絡向公眾提供網絡出版物。網絡出版物是指通過信息網絡向公眾提供的，具有編輯、制作、加工等出版特征的數字化作品，包括具有知識性、思想性的文字、音視頻讀物等。后者規范的互聯網文化產品是指通過互聯網生產、傳播和流通的文化產品，包括網絡表演、網絡藝術品以及將表演、藝術品、動漫等文化產品以一定的技術手段制作、復制到互聯網上傳播的文化產品。可見，前者規范的客體是后者管理的一部分，但前者的主管部門是國家新聞出版廣電總局及地方人民政府的各級出版行政主管部門，后者的主管部門是文化部及地方各級人民政府文化行政部門，兩者存在一定的沖突。此外，兩部規章在用戶規范、處罰責任方面的規定也完全不同。

⒋缺乏網絡群體性事件預警機制。網絡群體性事件具有突發性，一旦發生，處理起來就比較復雜。因此，應對網絡群體性事件最為有效的方法便是建立完善的預警制度，將網絡群體性事件的發生扼殺在萌芽狀態。而缺乏有效的社會預警機制，政府各相關部門管理失當，社會預警系統配套措施缺失，是我國目前網絡群體性事件預警制度的現狀。一是我國沒有成立網絡群體性事件預警的專門機構，也沒有制定有關預防網絡群體性事件發生的預警制度。2017年11月14日，工業與信息化部印發的《公共互聯網網絡安全突發事件應急預案》（以下簡稱《預案》）雖然包括了公共互聯網網絡安全突發事件分級、監測預警、應急處置、預防與應急準備、保障措施等內容，但《預案》中的應急預警對象是突然發生的，由網絡攻擊、網絡入侵、惡意程序等導致的，造成或可能造成嚴重的社會危害或影響，需要電信主管部門采取應急處置措施予以應對的網絡中斷（擁塞）、系統癱瘓（異常）、數據泄露（丟失）、病毒傳播等事件，[8]而且《預案》也并非是明確針對網絡群體性事件而作出的，因此，網絡群體性事件預警制度仍是我國立法的空白點。

三、完善網絡群體性事件應對制度的對策

（一）完善網絡群體性事件應對制度體系，提高立法制度層級

一是要對現行的網絡群體性事件應對制度進行詳細梳理，以進一步完善網絡群體性事件應對制度體系。圍繞事前預防、應急處理、事后消除不良影響三部分分別梳理和構建相關制度，使網絡群體性事件應對制度形成一個內在緊密聯系的整體。在進行制度梳理的同時，還需要解決現有制度之間存在的競合與沖突的問題，為相關部門的網絡輿情和網絡內容管控提供有力的制度依據。二是提高我國網絡群體性事件應對制度的立法層級。在我國現有的網絡群體性事件應對制度中，行政法規、地方法規和部門規章的數量是全國人民代表大會及其常務委員會通過法律總數的數倍，這不僅直接影響了網絡群體性事件應對制度立法的嚴肅性、權威性，而且還存在比較明顯的部門利益、地方利益傾向。通過多年的實踐，我國現行行政法規、部門規章中已經有許多成熟的有關網絡群體性事件應對制度的規定，應該將其整合上升到高一級別的法律層級。

（二）完善網絡群體性事件應對措施

我國現行網絡群體性事件應對制度仍帶有傳統管理重條塊輕整合、重管制輕激勵、重打擊輕引導的“剛性”特點。隨著依法治國進程的推進，引進和加強“柔性”應對措施勢在必行。“柔性”應對措施最顯著的特點是著重于制度的激勵和引導功能。例如：近年來逐漸發展起來的網絡“微博問政”“政務微博”等，這些將單向宣傳改為雙向溝通的政民交流方式使政府與公眾形成了良性互動。這種“柔性”措施具體運用到網絡群體性事件應對制度中，就是要促進現行網絡群體性事件應對制度的整合，加大政府信息公開力度，積極探索建立網絡信息權威發布機制，將打擊作為最后手段，最終實現從“管理”到“治理”再到“善治”的轉變。[9]

（三）建立網絡群體性事件預警機制

作為網絡群體性事件治理中較為經濟的手段，應及時建立網絡群體性事件預警機制，其內容應包括網絡群體性事件的監測、預測、預報、預控四個部分。監測是指對可能引發網絡群體性事件的各種因素進行監控，收集可能發生網絡群體性事件的信息，掌握第一手資料。預測和預報指通過對監測活動得到的信息進行鑒別、分類和分析，對未來可能發生網絡群體性事件的類型及危害性作出評估，并在一定限度內發出警報。預控是指針對可能引發網絡群體性事件的因素采取積極的應對措施，制定預案以避免網絡群體性事件的發生或者減少其造成的損失。

此外，還需要制定與網絡群體性事件預警機制相關的配套措施，主要包括以下幾個方面：一是要充分發揮計算機技術在網絡群體性事件預警中的作用，根據分級內容和預警指標，運用定性加定量的綜合分析技術，對事件的發展趨勢作出預測同時作出等級預報。二是建立良好的互動機制。[10]目前，許多政府部門都設有專門的網上投訴監督平臺，為與網民形成良性互動創造了條件。網絡群體性事件的發生往往早有預兆，在萌芽初期，相關部門應主動與網民進行互動交流，積極引導、科學判斷、及時做出預警。三是發揮社會組織的作用。社會組織對網絡群體性事件的萌發較為敏感，其非政府、非營利的特點使其與公眾溝通的有效性更加顯著，所以，充分發揮社會組織的作用，有助于網絡群體性事件預警制度的實施。

【參考文獻】

[1]中國互聯網絡信息中心.第四十次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》[EB/OL]. http：//cnnic.cn/gywm/xwzx/rdxw/201708/t20170804_69449.htm.

[2]夏學鑾.網絡社會學建構[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2004，（01）.

[3]葛琳.網絡輿論與網絡群體性事件[J].新聞愛好者，2008，（09）：20-21.

[4]杜駿飛.網絡群體事件的類型辨析[J].國際新聞界，2009，（09）：78-82.

[5]楊立華，程誠，劉宏福.政府回應與網絡群體性事件的解決——多案例的比較分析[J].北京師范大學學報（社會科學版），2017，（02）.

[6]郝其宏.網絡群體性事件類型辨析[J].電子政務 E-GOVERNMENT，2013，（05）：55.

[7]薛倩.網絡信息保護立法有助引導網絡輿情[N].中國社會科學報，2012-12-28（A2）.

[8]工業和信息化部.公共互聯網網絡安全突發事件應急預案.1.3適用范圍第二款[Z].

[9]劉艷紅.網絡治理柔與剛.[N]光明日報，2016-05-28 .

[10]范國華，賈曉娜.網絡群體性事件的預警機制[J].人民論壇. 2010（32）：158-159.

（責任編輯：牟春野）