我國流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位窂?/h1>
2018-05-23 11:16:50鄧綱許戀天
行政與法 2018年4期 關(guān)鍵詞：生態(tài)
鄧綱 許戀天
摘 要：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)保護(hù)者作出特別犧牲的補(bǔ)償，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是其重要形式。目前，我國流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在實(shí)施過程中面臨著“合作與博弈”的橫向府際治理難題。對(duì)此，本文認(rèn)為，應(yīng)加快立法進(jìn)程，確保充分的法律供給，以生態(tài)法治理念主導(dǎo)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的構(gòu)建，促進(jìn)政府間流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償糾紛處理的司法化運(yùn)行。這樣，才能使我國流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐擺脫府際治理困境，更加符合生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)法治的要求。
關(guān) 鍵 詞：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償；流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償；橫向府際治理；法治化
中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）04-0044-08
作者簡介：鄧綱（1969—），男，重慶人，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，中國法學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)理事，研究方向?yàn)榻鹑诜?、?jīng)濟(jì)法；許戀天（1990—），女，浙江寧波人，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。
一、問題之由來
如何正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，是近40年來我國改革開放不斷向縱深推進(jìn)過程中越來越難以回避的重大問題。正是站在“生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展”的戰(zhàn)略高度，黨的十八大做出了將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局的重大決策。黨的十八屆三中、四中全會(huì)分別對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。2015年4月，中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，在總體要求、目標(biāo)任務(wù)、制度體系等方面對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了全面部署。同年9月出臺(tái)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》又進(jìn)一步深化和完善了相關(guān)制度。生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃和具體實(shí)施方案的提出，不僅為我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作搭建了新框架，建立了新機(jī)制，也為我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展確立了新理念，規(guī)劃了新路徑，即“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明相輔相成、相得益彰”的綠色發(fā)展理念和道路。①在頂層設(shè)計(jì)的基本框架內(nèi)，地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作正以空前迅速有力的節(jié)奏開展起來。②
保護(hù)生態(tài)環(huán)境，既是政黨、國家、政府等公共主體的法定職責(zé)與遵循的基本倫理，更是團(tuán)體、公民等非公共主體的自然權(quán)利與天然使命。因此，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)能夠凝聚社會(huì)共識(shí)，使各方主體為了同一個(gè)目標(biāo)精誠協(xié)作。然而，誠如孟德斯鳩所言：“一個(gè)共和國如果小的話，則亡于外力；如果大的話，則亡于內(nèi)部的邪惡”。[1]面對(duì)日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題，我國將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為執(zhí)政興國的當(dāng)務(wù)之急。但是，一方面由于我國是一個(gè)地域廣闊且地方差異巨大的國家，另一方面由于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力機(jī)制仍擺脫不了GDP至上的路徑依賴，因此，生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的推動(dòng)和實(shí)施必然是一項(xiàng)整體性、系統(tǒng)性、長期性的浩大工程，也必然面臨著服從與消解、合作與博弈的府際治理難題，若這一難題得不到有效解決，則將折損生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略所意圖達(dá)致的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式再造之功能。
生態(tài)文明建設(shè)是在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的充分發(fā)揮地方政府主動(dòng)性和積極性的實(shí)踐創(chuàng)新。在這一實(shí)踐創(chuàng)新的過程中，出現(xiàn)了一種主要依賴橫向的地方政府之間（或稱橫向府際間）的協(xié)作共贏而改良生態(tài)環(huán)境并實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新機(jī)制，即生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。2016年4月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，明確要求建立生態(tài)保護(hù)橫向補(bǔ)償機(jī)制。從這一關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶ｉT文件來看，未來地方政府間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作將成為一種普遍化、常態(tài)化的實(shí)踐形式。然而，地域關(guān)系密切的地方政府之間要實(shí)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)作，不可避免地會(huì)涉及府際關(guān)系，因此其實(shí)踐效果將在很大程度上取決于府際治理的法治化程度。對(duì)此，筆者以地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牡湫湍Ｊ健饔蛏鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償為切入點(diǎn)，通過分析其基本概念、基本原理及實(shí)踐中的橫向府際治理情況，提出邁向生態(tài)法治的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償路徑，以期為進(jìn)一步完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度提供參考。
二、流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍钆c基本原理
（一）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍?/p>
“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”是在近10-30年內(nèi)才出現(xiàn)的新詞匯、新概念，其在發(fā)展流變的過程中經(jīng)歷了從“旨在補(bǔ)救對(duì)環(huán)境生態(tài)利益的負(fù)外部性損害”到“強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)正外部性行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)”兩個(gè)截然不同的階段。[2]我國研究者最初對(duì)“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”進(jìn)行的概念界定既包括污染者付費(fèi)與損害者賠償模式下針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害不限于經(jīng)濟(jì)賠償?shù)难a(bǔ)救行為，也包括開發(fā)者付費(fèi)與保護(hù)者獲得補(bǔ)償模式下針對(duì)生態(tài)環(huán)境改善不限于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膱?bào)償行為。事實(shí)上，這一表述并非“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”的真諦，而是“生態(tài)補(bǔ)償”所具有的特點(diǎn)。直到今天，人們才認(rèn)識(shí)到，生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)功能和環(huán)境污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理，而生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償則是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者因?yàn)楸Ｗo(hù)行為而喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)與保護(hù)性投入的補(bǔ)償。[3]簡言之，即生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是對(duì)保護(hù)生態(tài)作出特別犧牲的補(bǔ)償。[4]這一定義為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與生態(tài)補(bǔ)償劃上了清晰的界分符。
如果說生態(tài)補(bǔ)償是作為損害者的人類對(duì)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償，是為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)正義，那么生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償則是作為生態(tài)受益者的人類一方與作為生態(tài)保護(hù)者的人類另一方之間的基于環(huán)境的利益再分配，是為了實(shí)現(xiàn)不同人類主體間生態(tài)責(zé)任和生態(tài)利益分配的正義。[5]生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)具有多重法律依據(jù)。從法理學(xué)角度來看，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是對(duì)一個(gè)國家地區(qū)間出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)不對(duì)稱傾向的糾偏，是防止其危及生態(tài)環(huán)境的同時(shí)危及社會(huì)公平。這一制度具有均等地分配資源，實(shí)現(xiàn)分配正義的法治意蘊(yùn)，其基本價(jià)值取向是實(shí)現(xiàn)代際公平。從憲法學(xué)和經(jīng)濟(jì)法角度來看，一方面，該項(xiàng)制度是出于保障一國公民特別是生態(tài)環(huán)境保護(hù)者所具有的平等生存權(quán)與發(fā)展權(quán)等基本權(quán)利之目的而設(shè)立的，著力于切實(shí)有效地保障公民享有同等的公民權(quán)利；另一方面，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是經(jīng)濟(jì)主體權(quán)利義務(wù)的重新分配機(jī)制，是為保障特定區(qū)域生存權(quán)和發(fā)展權(quán)而設(shè)計(jì)的專有請(qǐng)求權(quán)，肩負(fù)著矯正經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡、重新分配經(jīng)濟(jì)利益的使命。
（二）流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的基本原理
所謂流域，按照《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，指的是“一個(gè)水系的干流和支流所流過的整個(gè)地區(qū)，如長江流域、黃河流域、珠江流域。”[6]同時(shí)，根據(jù)其解釋，組成水系的水體有河流、湖泊、沼澤、水庫等，而河流是水系的主體。從常識(shí)來看，流域一般指的是江河水體所構(gòu)成的水系的干流和支流。對(duì)此，我國《憲法》第9條規(guī)定水流屬于國家所有，即全民所有；《物權(quán)法》第46條規(guī)定水流屬于國家所有；《水資源保護(hù)法》第3條規(guī)定水資源屬于國家所有，所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。由以上法律規(guī)定可見，國家是水資源所有權(quán)的唯一主體。水資源作為《物權(quán)法》所明確規(guī)定的一種“物”，具有所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)和支配權(quán)。地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的水流及其流域具有占有、支配和使用的權(quán)力。只是對(duì)于同一條河流而言，上下游政府必然存在著占有、支配、使用的先后順序。
流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹饕Ｊ?，其基本原理可以概括為“流域生態(tài)服務(wù)受益人或需要更高質(zhì)量生態(tài)服務(wù)的主體，與流域生態(tài)服務(wù)的提供者或因更高的生態(tài)要求而使其權(quán)益受損害，通過約定由前者給予后者的回報(bào)或者彌補(bǔ)”。[7]由此不難看出，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償若落實(shí)為協(xié)議的形式，其實(shí)質(zhì)上就形成了以上游政府（生態(tài)環(huán)境保護(hù)者）與下游政府（生態(tài)環(huán)境受益者）為雙方當(dāng)事人的以江河流域“水資源使用權(quán)”這一用益物權(quán)為基本客體的民事財(cái)產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系。在這一法律關(guān)系中，既有明確的民事主體和客體要素，也有內(nèi)容方面的要素。若這一協(xié)議是基于意思自治的協(xié)商行為而產(chǎn)生的，那么法律地位平等的上下游政府簽訂流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議后將會(huì)產(chǎn)生如下法律后果：上游政府享有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利但應(yīng)盡到約定的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作為或不作為義務(wù)，下游政府則享有獲得優(yōu)質(zhì)的水資源使用權(quán)的權(quán)利但應(yīng)給予事先約定的補(bǔ)償。由此可見，這是典型的民法上的契約關(guān)系，即通過平等協(xié)商，設(shè)定明確的責(zé)任條款和懲罰措施，厘清權(quán)利義務(wù)，就能夠以相對(duì)明確的責(zé)任分配進(jìn)行動(dòng)態(tài)的利益平衡（見表1）。
三、我國關(guān)于流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐
2015年4月，國務(wù)院印發(fā)了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，提出到2020年水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，污染嚴(yán)重水體大幅度減少。但從目前來看，我國流域水質(zhì)與上述要求及公眾的需求仍有較大差距。②眾所周知，由于水的流動(dòng)性特征，流域生態(tài)保護(hù)需要上下游政府相互協(xié)作，相互監(jiān)督，以增強(qiáng)保護(hù)和治理的綜合效能。為此，我國在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確“鼓勵(lì)各地區(qū)開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)”，推動(dòng)在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、廣西廣東九洲江等多個(gè)重點(diǎn)地區(qū)開展跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。2016年3月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十二次會(huì)議審議通過的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》將“跨地區(qū)、跨流域補(bǔ)償試點(diǎn)示范取得明顯進(jìn)展”作為我國健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的目標(biāo)任務(wù)之一。2016年12月，財(cái)政部、環(huán)保部、發(fā)改委、水利部四部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》這一專門針對(duì)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼呶募瑢?duì)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目傮w要求、工作目標(biāo)、主要內(nèi)容和保障措施等作出了具體安排。上述頂層設(shè)計(jì)文件頒布后，多省市先后通過制定實(shí)施辦法或方案開展的方式相關(guān)探索。目前，我國已有20多個(gè)省份相繼出臺(tái)了流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，如遼寧、浙江、河北、山西、江蘇、廣東、湖北及江西已率先實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)全流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，水環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)改善趨勢(shì)。從目前的實(shí)踐來看，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要有兩種模式：一種是在中央政府的居中協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌下，上下游省級(jí)政府達(dá)成合意簽訂流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，這種模式以新安江流域補(bǔ)償為代表；另一種則是上下游省級(jí)政府在沒有中央政府介入和協(xié)調(diào)的情況下，自發(fā)簽訂流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，典型代表是渭河流域補(bǔ)償。
2011年，財(cái)政部、環(huán)保部牽頭制訂了《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》，并設(shè)立了由安徽、浙江兩省和中央財(cái)政共同參與的補(bǔ)償基金，從2012年起每年補(bǔ)償5億元，其中3億元由中央財(cái)政出資，浙江、安徽兩省各出資1億元。2012年9月，在環(huán)保部的協(xié)調(diào)下，安徽、浙江兩省簽訂了相關(guān)協(xié)議，根據(jù)協(xié)議，中央財(cái)政每年投入3億元不變，安徽、浙江兩省每年則各投入2億元。在新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議中，每年由環(huán)保部組織兩省開展跨界水環(huán)境監(jiān)測(cè)，以兩省跨界斷面相關(guān)指標(biāo)為考核依據(jù)，若水質(zhì)達(dá)標(biāo)，浙江省補(bǔ)償安徽省1億元，中央財(cái)政另補(bǔ)助3億元；若水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，則安徽省賠付浙江省1億元，但中央財(cái)政仍補(bǔ)助安徽省3億元。同在2011年，陜西、甘肅兩省沿渭河六市一區(qū)簽訂了《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟框架協(xié)議》，按約定，若甘肅定西、天水二市流入陜西省的水質(zhì)符合兩省環(huán)保廳共同認(rèn)可的監(jiān)測(cè)結(jié)果，陜西省將拿出600萬元，補(bǔ)償定西、天水各300萬元。從第一種模式來看，補(bǔ)償協(xié)議是在中央政府的介入下達(dá)成的，資金既有中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，又有下游省級(jí)政府的橫向補(bǔ)償。而第二種模式是在沒有中央政府介入及上級(jí)環(huán)保部門協(xié)調(diào)下雙方意思自治達(dá)成的協(xié)議。就第一種模式來說，安徽省作為經(jīng)濟(jì)條件不發(fā)達(dá)的上游地區(qū)，其發(fā)展因保護(hù)水資源而受限，中央政府的介入保證了上下游的公平，從而使流域治理效果達(dá)到最大化。就第二種模式來說，由于缺乏中央政府的協(xié)調(diào)，且協(xié)議中相關(guān)法律責(zé)任條款缺失，在此情況下極易因一方不履行協(xié)議而陷入府際爭端。
四、合作與博弈：我國流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中的橫向府際治理
（一）我國流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中的上下游政府關(guān)系
我國流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償包含省內(nèi)補(bǔ)償和跨省補(bǔ)償兩種模式。目前，省內(nèi)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償運(yùn)行情況較好，而跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行情況則遠(yuǎn)未達(dá)到理想狀態(tài)。以珠江流域贛粵東江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為例，雖然社會(huì)各界對(duì)東江源區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償已呼吁多年，但省際間制度化的生態(tài)補(bǔ)償始終未能得到實(shí)質(zhì)性的開展。①流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償歸根結(jié)底是利益分配調(diào)整的問題，由于我國在國家層面缺乏對(duì)流域開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)耐暾贫瓤蚣?，因此，不僅流域上下游之間的補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以做到合理定量，而且環(huán)保責(zé)任如何劃分、水體超標(biāo)造成的損害如何賠償、上下游之間如何協(xié)商以及建立怎樣的約束和協(xié)調(diào)機(jī)制等都缺乏有效的法律和政策支持。[8]盡管目前“誰受益、誰補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償原則已被普遍認(rèn)可，但由于缺少流域生態(tài)服務(wù)成本投入與發(fā)展損失的評(píng)估體系和違約責(zé)任制度，使得流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償仍停留在一種自覺行為而非長期行為狀態(tài)，若一方不愿承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任或協(xié)商未果時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償就難以達(dá)成或繼續(xù)。①如在新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施過程中，安徽、浙江兩省就因?qū)ρa(bǔ)償考核標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一而存在巨大分歧。
“流域是一種整體性極強(qiáng)的自然區(qū)域，流域內(nèi)各自然要素的相互關(guān)聯(lián)極為密切，地區(qū)間影響明顯，特別是上下游間的相互關(guān)系密不可分。然而，流域作為一個(gè)完整的自然區(qū)域，卻被不同的行政區(qū)域所分割。”[9]因此，跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)某晒?shí)施，離不開上下游省級(jí)政府基于“一損俱損，一榮俱榮”的共同利益而進(jìn)行的互信合作。但由于上下游省級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，上游省級(jí)政府往往有著強(qiáng)烈的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)，而下游省級(jí)政府則較為關(guān)注環(huán)境保護(hù)，故上下游省級(jí)政府的投入和收益并不對(duì)等，特別是下游省級(jí)政府基于流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議給予上游省級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償往往較少，更加難以有效抑制上游省級(jí)政府忽略生態(tài)環(huán)境保護(hù)而發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)。誠如有學(xué)者所言，“當(dāng)前，由于缺乏國家層面協(xié)調(diào)、監(jiān)管與激勵(lì)的跨省補(bǔ)償辦法，一些地方對(duì)長江流域治污積極性不高，甚至不愿參加聯(lián)席會(huì)議，跨省治理水污染的責(zé)任落實(shí)、加大保護(hù)力度、避免落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等意向多停留在口頭上、紙面上。”[10]
江河流域中的水資源作為一種公共產(chǎn)品，如何避免公地悲劇，一直以來都是一個(gè)頗為棘手的問題。由于省級(jí)政府開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要以本行政區(qū)域的利益為導(dǎo)向，不會(huì)顧及太多超越轄區(qū)而面向全局的利益。因此，圍繞江河流域中的水資源這一公共產(chǎn)品，上下游省級(jí)政府的行為難免囿于狹隘的地方利益觀，即使基于雙方協(xié)商自主簽訂流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，但雙方的合作期待也都主要基于本轄區(qū)的特定利益而設(shè)定。對(duì)流域的上游省級(jí)政府而言，其對(duì)水源地進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，雖然可使下游乃至整個(gè)流域受益，但其對(duì)上游水源的保護(hù)必然需要大量的成本投入或因此喪失新增GDP的機(jī)會(huì)。換言之，其不僅要克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益沖動(dòng)，還要面臨解決所在轄區(qū)企業(yè)、居民后續(xù)生存發(fā)展的難題，因此這一環(huán)保投入具有明顯的利益溢出效應(yīng)。由此不難推斷，流域內(nèi)上下游省級(jí)政府在開展流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償合作的過程中不可避免地會(huì)陷入“動(dòng)態(tài)博弈”的狀態(tài)。②通過分析流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償上下游省級(jí)政府的博弈可以發(fā)現(xiàn)，在這一動(dòng)態(tài)博弈中，上下游省級(jí)政府都有不需作出犧牲就能獲利的機(jī)會(huì)。由于省級(jí)政府過于關(guān)注本轄區(qū)利益而不愿首先做出犧牲，因而“上游保護(hù)、下游補(bǔ)償”的模式雖然能帶來長遠(yuǎn)利益的最大化，但卻往往最難得到上下游省級(jí)政府認(rèn)真的執(zhí)行，從而使流域水資源令人遺憾地陷入公地悲劇（見表2）。
（二）跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐的主要障礙
“人類生活的基本結(jié)構(gòu)一般以地域性的‘政治共同體形式進(jìn)行，往往具有強(qiáng)烈的‘邊界意識(shí)；而流域生態(tài)系統(tǒng)則經(jīng)常是跨行政區(qū)的，不會(huì)因?yàn)檎螀^(qū)劃而中斷；這種自然生態(tài)系統(tǒng)的連貫性與人類政治結(jié)構(gòu)的分割性之間的矛盾是流域生態(tài)問題難以解決的關(guān)鍵癥結(jié)。”[11]江河流經(jīng)的省級(jí)政府只會(huì)從其利益出發(fā)制定相應(yīng)的流域生態(tài)環(huán)境開發(fā)、利用決策，這些決策往往具有短期效應(yīng)而無法兼顧到整個(gè)流域長期的、整體性的利益。水資源作為典型的公共產(chǎn)品，需要全流域省級(jí)政府團(tuán)結(jié)協(xié)作、共同保護(hù)。然而，省級(jí)政府往往以本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重心且優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行為極為普遍。正是由于跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償必然涉及上下游省級(jí)政府的利益，因此為了確保流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度能夠切實(shí)發(fā)揮應(yīng)有的作用，促進(jìn)上中下游各行政單元之間互惠多贏，中央的介入就成了必然選擇。
跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)淖畲笳系K是府際關(guān)系的非法治化運(yùn)行。府際關(guān)系也稱政府間關(guān)系，“是指不同層級(jí)政府之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，它不僅包括中央與地方關(guān)系，而且包括地方政府間的縱向和橫向關(guān)系，以及政府內(nèi)部各部門間的權(quán)力分工關(guān)系?！盵12]就跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及的府際關(guān)系來說，主要指的是中央與省級(jí)政府之間的縱向關(guān)系和省級(jí)政府之間的橫向關(guān)系。從實(shí)踐來看，跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行效果很大程度上依賴于中央政府的參與，中央政府通過協(xié)調(diào)上下游省級(jí)政府來確認(rèn)和規(guī)范地方流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目臻g，并通過財(cái)政政策積極引導(dǎo)地方流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)拈_展，中央政府的政策最終決定了上下游省級(jí)政府之間開展流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男Ч蛯?shí)施程度。跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)在地要求省級(jí)政府必須基于“利益攸關(guān)者”和“生態(tài)共同體”的理念和原則進(jìn)行有效溝通、協(xié)調(diào)與合作，但由于上下游省級(jí)政府以本地區(qū)利益為優(yōu)先選擇，因而在合作過程中往往處于表面合作實(shí)際競(jìng)爭的狀態(tài)。當(dāng)前，由于缺少協(xié)調(diào)橫向府際關(guān)系的法律制度，使得橫向府際間的有效合作無章可循。“由于與之相應(yīng)的有效的政府間協(xié)商機(jī)制、糾紛解決機(jī)制等仍然較為粗糙或存在空白，難以清除實(shí)踐運(yùn)行過程中可能存在的諸多現(xiàn)實(shí)障礙，特別是組織機(jī)構(gòu)、利益協(xié)調(diào)機(jī)制等多種‘壁壘的存在，更使各類合作難以取得實(shí)質(zhì)性突破?！盵13]跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償雖然采取了簽訂協(xié)議的準(zhǔn)法律化形式以確保合作共贏，但受制于府際關(guān)系和府際治理的非法治化，難以保證真正有效地實(shí)施。
五、邁向生態(tài)法治的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償路徑
跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行必然涉及橫向府際關(guān)系如上下游省級(jí)政府間多種利益的合理調(diào)適，因而“合作與博弈”必然體現(xiàn)在該機(jī)制運(yùn)行的全過程之中。基于建立生態(tài)共同體和維護(hù)代際公平的理念，上下游省級(jí)政府在流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)建立親密協(xié)作、相互信賴的合作關(guān)系。為了防止流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行中府際博弈的無序化，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)制度保障和法律供給，探索出一條法治化的實(shí)踐路徑。
（一）堅(jiān)持以生態(tài)法治理念主導(dǎo)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的構(gòu)建
“生態(tài)環(huán)境作為公共物品，具有很強(qiáng)的外部性，地方利益分割制約了系統(tǒng)性、整體性的生態(tài)治理體系的構(gòu)建和落地實(shí)施?！盵14]生態(tài)治理的失靈往往是由上下游省級(jí)政府職責(zé)不清、地區(qū)間利益不均等因素造成的。流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行過程不僅是上下游省級(jí)政府之間基于自身利益的合作與博弈，還深刻影響到整個(gè)流域的生態(tài)環(huán)境狀況和流域內(nèi)居民的代內(nèi)代際利益。因此，在流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐探索中，應(yīng)扭轉(zhuǎn)府際間碎片化、無序化的盲目博弈的局面，努力構(gòu)建縱貫全流域、從源頭到末端的“生態(tài)共同體”，通過建立公平合理的協(xié)作機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源配置的“帕累托最優(yōu)”。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須以生態(tài)法治理念為主導(dǎo)，構(gòu)建和完善流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)法治理念要求流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償合作要通過立法、執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)來規(guī)范和調(diào)節(jié)府際關(guān)系，以明確的權(quán)責(zé)利激勵(lì)及約束機(jī)制避免合作的不對(duì)稱性和不穩(wěn)定性。首先，要注重運(yùn)用立法手段解決流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償權(quán)責(zé)邊界模糊、制度銜接不夠、部門協(xié)調(diào)不暢、監(jiān)督機(jī)制乏力等制度方面的問題。其次，要始終堅(jiān)持公平原則，以系統(tǒng)化的方式進(jìn)行全流域統(tǒng)籌規(guī)劃，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)與全流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及消除貧困等問題放在“一個(gè)籃子”綜合考慮，科學(xué)確定全流域生態(tài)效益的提供者或受益者，厘清上下游省級(jí)政府各方的利益、責(zé)任、義務(wù)，改變上下游省級(jí)政府主體間各自為政的不均衡合作狀態(tài)。再次，要建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的省級(jí)政府間水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易制度，研究制定能夠真正體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的績效考核體系。積極引導(dǎo)省級(jí)政府運(yùn)用法治思維和法治方式提高生態(tài)治理能力，確保流域生態(tài)保護(hù)規(guī)劃能夠一張藍(lán)圖繪制到底，真正破除基于地方保護(hù)和經(jīng)濟(jì)利益考慮而損害局部流域生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象。
（二）制定并完善有關(guān)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)
法治是規(guī)則之治。法律既能夠準(zhǔn)確體現(xiàn)國家有關(guān)生態(tài)治理的精神，又能夠清楚劃定生態(tài)治理中各個(gè)主體的權(quán)力（利）邊界。“調(diào)整府際關(guān)系的不應(yīng)當(dāng)是政策，而應(yīng)當(dāng)是理性的法律。”[15]由于省級(jí)政府之間開展跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償合作一般是通過協(xié)商的方式，其談判過程不僅隨意性大，穩(wěn)定性差，而且缺乏民主參與和科學(xué)論證，因此，只有法律才是合作的基本保障。從法律原理來看，“目前，我國流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)作中的政府間契約缺乏相應(yīng)的法律制度保障，省級(jí)政府之間的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議屬于一種松散型契約，沒有形成具體的法治框架和穩(wěn)定的推進(jìn)機(jī)制，在具體操作中面臨協(xié)議內(nèi)容空洞、責(zé)任條款缺失、注重條條框框、效力不明確、缺乏具體執(zhí)行手段和實(shí)施機(jī)制等問題，因而協(xié)議作用的有效發(fā)揮受到很大限制和約束?！盵16]此外，當(dāng)前有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆珊驼咭?guī)定比較分散和籠統(tǒng)。雖然部分地區(qū)進(jìn)行了嘗試性的地方立法或政策制定，但對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、資金來源等仍不明確，且缺乏穩(wěn)定性、持續(xù)性，沒有形成專門、權(quán)威的法規(guī)和政策，使得地方流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制難以持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及不同主體的利益關(guān)系及責(zé)任關(guān)系，單靠地方法規(guī)、政策和行政手段來推進(jìn)必然難以形成長效機(jī)制，為此，必須對(duì)涉及流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行“立改廢”，盡快出臺(tái)全國性的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律，通過立法明確流域范圍劃分及流域生態(tài)保護(hù)的范圍、責(zé)任主體，細(xì)化流域內(nèi)水資源在各行政區(qū)進(jìn)出口斷面的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，確定各行政區(qū)總配給水量要求、排污總量的控制要求，建立供水分配的協(xié)調(diào)、排污監(jiān)測(cè)控制、生態(tài)保護(hù)監(jiān)督與獎(jiǎng)懲等制度。
（三）推動(dòng)省級(jí)政府間流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償糾紛處理司法化
流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度運(yùn)行的法治化，不僅要落腳于上下游省級(jí)政府間府際合作的規(guī)范化、程序化，更要落腳于上下游省級(jí)政府間因府際博弈而產(chǎn)生的糾紛處理的規(guī)范化、程序化。為此，建立公正、高效的省級(jí)政府間流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償糾紛處理機(jī)制十分必要。當(dāng)前，要積極運(yùn)用法治思維處理省級(jí)政府間的糾紛，拓展省級(jí)政府間流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償糾紛處理的制度化、法治化渠道。由于橫向府際間不存在上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，事實(shí)上是可以訴諸民事或者行政司法程序解決糾紛的。如我國《水污染防治法》第86條規(guī)定，因水污染引起的損害賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)主管部門或者海事管理機(jī)構(gòu)、漁業(yè)主管部門按照職責(zé)分工調(diào)解處理；調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以向人民法院提起訴訟。按照這一規(guī)定，上下游省級(jí)政府之間的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償糾紛可以通過民事訴訟途徑按照司法化的方式解決。另外，按照環(huán)境公益訴訟的原理，對(duì)于流域上游行政區(qū)域內(nèi)政府的違法行為或不作為使流域生態(tài)環(huán)境受到侵害，導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境惡化的，可以通過檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。由于檢察機(jī)關(guān)在為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)探索中顯現(xiàn)出了督促地方政府履行生態(tài)保護(hù)的職責(zé)，糾正生態(tài)保護(hù)執(zhí)法中的地方保護(hù)主義，倒逼地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)更加重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良好態(tài)勢(shì)，①2017年6月，十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議作出了《關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定》，明確將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟寫入法律，這標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。在立法的基礎(chǔ)上，以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的環(huán)境公益訴訟正全面推開，可以預(yù)料，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的糾紛處理將會(huì)越來越多地通過環(huán)境公益訴訟的形式進(jìn)行。
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（責(zé)任編輯：劉 丹）
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鄧綱 許戀天
摘 要：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)保護(hù)者作出特別犧牲的補(bǔ)償，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是其重要形式。目前，我國流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在實(shí)施過程中面臨著“合作與博弈”的橫向府際治理難題。對(duì)此，本文認(rèn)為，應(yīng)加快立法進(jìn)程，確保充分的法律供給，以生態(tài)法治理念主導(dǎo)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的構(gòu)建，促進(jìn)政府間流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償糾紛處理的司法化運(yùn)行。這樣，才能使我國流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐擺脫府際治理困境，更加符合生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)法治的要求。
關(guān) 鍵 詞：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償；流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償；橫向府際治理；法治化
中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）04-0044-08
作者簡介：鄧綱（1969—），男，重慶人，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，中國法學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)理事，研究方向?yàn)榻鹑诜?、?jīng)濟(jì)法；許戀天（1990—），女，浙江寧波人，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。
一、問題之由來
如何正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，是近40年來我國改革開放不斷向縱深推進(jìn)過程中越來越難以回避的重大問題。正是站在“生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展”的戰(zhàn)略高度，黨的十八大做出了將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局的重大決策。黨的十八屆三中、四中全會(huì)分別對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。2015年4月，中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，在總體要求、目標(biāo)任務(wù)、制度體系等方面對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了全面部署。同年9月出臺(tái)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》又進(jìn)一步深化和完善了相關(guān)制度。生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃和具體實(shí)施方案的提出，不僅為我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作搭建了新框架，建立了新機(jī)制，也為我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展確立了新理念，規(guī)劃了新路徑，即“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明相輔相成、相得益彰”的綠色發(fā)展理念和道路。①在頂層設(shè)計(jì)的基本框架內(nèi)，地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作正以空前迅速有力的節(jié)奏開展起來。②
保護(hù)生態(tài)環(huán)境，既是政黨、國家、政府等公共主體的法定職責(zé)與遵循的基本倫理，更是團(tuán)體、公民等非公共主體的自然權(quán)利與天然使命。因此，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)能夠凝聚社會(huì)共識(shí)，使各方主體為了同一個(gè)目標(biāo)精誠協(xié)作。然而，誠如孟德斯鳩所言：“一個(gè)共和國如果小的話，則亡于外力；如果大的話，則亡于內(nèi)部的邪惡”。[1]面對(duì)日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題，我國將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為執(zhí)政興國的當(dāng)務(wù)之急。但是，一方面由于我國是一個(gè)地域廣闊且地方差異巨大的國家，另一方面由于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力機(jī)制仍擺脫不了GDP至上的路徑依賴，因此，生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的推動(dòng)和實(shí)施必然是一項(xiàng)整體性、系統(tǒng)性、長期性的浩大工程，也必然面臨著服從與消解、合作與博弈的府際治理難題，若這一難題得不到有效解決，則將折損生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略所意圖達(dá)致的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式再造之功能。
生態(tài)文明建設(shè)是在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的充分發(fā)揮地方政府主動(dòng)性和積極性的實(shí)踐創(chuàng)新。在這一實(shí)踐創(chuàng)新的過程中，出現(xiàn)了一種主要依賴橫向的地方政府之間（或稱橫向府際間）的協(xié)作共贏而改良生態(tài)環(huán)境并實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新機(jī)制，即生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。2016年4月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，明確要求建立生態(tài)保護(hù)橫向補(bǔ)償機(jī)制。從這一關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶ｉT文件來看，未來地方政府間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作將成為一種普遍化、常態(tài)化的實(shí)踐形式。然而，地域關(guān)系密切的地方政府之間要實(shí)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)作，不可避免地會(huì)涉及府際關(guān)系，因此其實(shí)踐效果將在很大程度上取決于府際治理的法治化程度。對(duì)此，筆者以地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牡湫湍Ｊ健饔蛏鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償為切入點(diǎn)，通過分析其基本概念、基本原理及實(shí)踐中的橫向府際治理情況，提出邁向生態(tài)法治的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償路徑，以期為進(jìn)一步完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度提供參考。
二、流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍钆c基本原理
（一）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍?/p>
“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”是在近10-30年內(nèi)才出現(xiàn)的新詞匯、新概念，其在發(fā)展流變的過程中經(jīng)歷了從“旨在補(bǔ)救對(duì)環(huán)境生態(tài)利益的負(fù)外部性損害”到“強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)正外部性行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)”兩個(gè)截然不同的階段。[2]我國研究者最初對(duì)“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”進(jìn)行的概念界定既包括污染者付費(fèi)與損害者賠償模式下針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害不限于經(jīng)濟(jì)賠償?shù)难a(bǔ)救行為，也包括開發(fā)者付費(fèi)與保護(hù)者獲得補(bǔ)償模式下針對(duì)生態(tài)環(huán)境改善不限于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膱?bào)償行為。事實(shí)上，這一表述并非“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”的真諦，而是“生態(tài)補(bǔ)償”所具有的特點(diǎn)。直到今天，人們才認(rèn)識(shí)到，生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)功能和環(huán)境污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理，而生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償則是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者因?yàn)楸Ｗo(hù)行為而喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)與保護(hù)性投入的補(bǔ)償。[3]簡言之，即生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是對(duì)保護(hù)生態(tài)作出特別犧牲的補(bǔ)償。[4]這一定義為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與生態(tài)補(bǔ)償劃上了清晰的界分符。
如果說生態(tài)補(bǔ)償是作為損害者的人類對(duì)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償，是為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)正義，那么生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償則是作為生態(tài)受益者的人類一方與作為生態(tài)保護(hù)者的人類另一方之間的基于環(huán)境的利益再分配，是為了實(shí)現(xiàn)不同人類主體間生態(tài)責(zé)任和生態(tài)利益分配的正義。[5]生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)具有多重法律依據(jù)。從法理學(xué)角度來看，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是對(duì)一個(gè)國家地區(qū)間出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)不對(duì)稱傾向的糾偏，是防止其危及生態(tài)環(huán)境的同時(shí)危及社會(huì)公平。這一制度具有均等地分配資源，實(shí)現(xiàn)分配正義的法治意蘊(yùn)，其基本價(jià)值取向是實(shí)現(xiàn)代際公平。從憲法學(xué)和經(jīng)濟(jì)法角度來看，一方面，該項(xiàng)制度是出于保障一國公民特別是生態(tài)環(huán)境保護(hù)者所具有的平等生存權(quán)與發(fā)展權(quán)等基本權(quán)利之目的而設(shè)立的，著力于切實(shí)有效地保障公民享有同等的公民權(quán)利；另一方面，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是經(jīng)濟(jì)主體權(quán)利義務(wù)的重新分配機(jī)制，是為保障特定區(qū)域生存權(quán)和發(fā)展權(quán)而設(shè)計(jì)的專有請(qǐng)求權(quán)，肩負(fù)著矯正經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡、重新分配經(jīng)濟(jì)利益的使命。
（二）流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的基本原理
所謂流域，按照《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，指的是“一個(gè)水系的干流和支流所流過的整個(gè)地區(qū)，如長江流域、黃河流域、珠江流域。”[6]同時(shí)，根據(jù)其解釋，組成水系的水體有河流、湖泊、沼澤、水庫等，而河流是水系的主體。從常識(shí)來看，流域一般指的是江河水體所構(gòu)成的水系的干流和支流。對(duì)此，我國《憲法》第9條規(guī)定水流屬于國家所有，即全民所有；《物權(quán)法》第46條規(guī)定水流屬于國家所有；《水資源保護(hù)法》第3條規(guī)定水資源屬于國家所有，所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。由以上法律規(guī)定可見，國家是水資源所有權(quán)的唯一主體。水資源作為《物權(quán)法》所明確規(guī)定的一種“物”，具有所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)和支配權(quán)。地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的水流及其流域具有占有、支配和使用的權(quán)力。只是對(duì)于同一條河流而言，上下游政府必然存在著占有、支配、使用的先后順序。
流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹饕Ｊ?，其基本原理可以概括為“流域生態(tài)服務(wù)受益人或需要更高質(zhì)量生態(tài)服務(wù)的主體，與流域生態(tài)服務(wù)的提供者或因更高的生態(tài)要求而使其權(quán)益受損害，通過約定由前者給予后者的回報(bào)或者彌補(bǔ)”。[7]由此不難看出，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償若落實(shí)為協(xié)議的形式，其實(shí)質(zhì)上就形成了以上游政府（生態(tài)環(huán)境保護(hù)者）與下游政府（生態(tài)環(huán)境受益者）為雙方當(dāng)事人的以江河流域“水資源使用權(quán)”這一用益物權(quán)為基本客體的民事財(cái)產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系。在這一法律關(guān)系中，既有明確的民事主體和客體要素，也有內(nèi)容方面的要素。若這一協(xié)議是基于意思自治的協(xié)商行為而產(chǎn)生的，那么法律地位平等的上下游政府簽訂流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議后將會(huì)產(chǎn)生如下法律后果：上游政府享有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利但應(yīng)盡到約定的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作為或不作為義務(wù)，下游政府則享有獲得優(yōu)質(zhì)的水資源使用權(quán)的權(quán)利但應(yīng)給予事先約定的補(bǔ)償。由此可見，這是典型的民法上的契約關(guān)系，即通過平等協(xié)商，設(shè)定明確的責(zé)任條款和懲罰措施，厘清權(quán)利義務(wù)，就能夠以相對(duì)明確的責(zé)任分配進(jìn)行動(dòng)態(tài)的利益平衡（見表1）。
三、我國關(guān)于流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐
2015年4月，國務(wù)院印發(fā)了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，提出到2020年水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，污染嚴(yán)重水體大幅度減少。但從目前來看，我國流域水質(zhì)與上述要求及公眾的需求仍有較大差距。②眾所周知，由于水的流動(dòng)性特征，流域生態(tài)保護(hù)需要上下游政府相互協(xié)作，相互監(jiān)督，以增強(qiáng)保護(hù)和治理的綜合效能。為此，我國在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確“鼓勵(lì)各地區(qū)開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)”，推動(dòng)在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、廣西廣東九洲江等多個(gè)重點(diǎn)地區(qū)開展跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。2016年3月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十二次會(huì)議審議通過的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》將“跨地區(qū)、跨流域補(bǔ)償試點(diǎn)示范取得明顯進(jìn)展”作為我國健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的目標(biāo)任務(wù)之一。2016年12月，財(cái)政部、環(huán)保部、發(fā)改委、水利部四部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》這一專門針對(duì)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼呶募瑢?duì)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目傮w要求、工作目標(biāo)、主要內(nèi)容和保障措施等作出了具體安排。上述頂層設(shè)計(jì)文件頒布后，多省市先后通過制定實(shí)施辦法或方案開展的方式相關(guān)探索。目前，我國已有20多個(gè)省份相繼出臺(tái)了流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，如遼寧、浙江、河北、山西、江蘇、廣東、湖北及江西已率先實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)全流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，水環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)改善趨勢(shì)。從目前的實(shí)踐來看，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要有兩種模式：一種是在中央政府的居中協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌下，上下游省級(jí)政府達(dá)成合意簽訂流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，這種模式以新安江流域補(bǔ)償為代表；另一種則是上下游省級(jí)政府在沒有中央政府介入和協(xié)調(diào)的情況下，自發(fā)簽訂流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，典型代表是渭河流域補(bǔ)償。
2011年，財(cái)政部、環(huán)保部牽頭制訂了《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》，并設(shè)立了由安徽、浙江兩省和中央財(cái)政共同參與的補(bǔ)償基金，從2012年起每年補(bǔ)償5億元，其中3億元由中央財(cái)政出資，浙江、安徽兩省各出資1億元。2012年9月，在環(huán)保部的協(xié)調(diào)下，安徽、浙江兩省簽訂了相關(guān)協(xié)議，根據(jù)協(xié)議，中央財(cái)政每年投入3億元不變，安徽、浙江兩省每年則各投入2億元。在新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議中，每年由環(huán)保部組織兩省開展跨界水環(huán)境監(jiān)測(cè)，以兩省跨界斷面相關(guān)指標(biāo)為考核依據(jù)，若水質(zhì)達(dá)標(biāo)，浙江省補(bǔ)償安徽省1億元，中央財(cái)政另補(bǔ)助3億元；若水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，則安徽省賠付浙江省1億元，但中央財(cái)政仍補(bǔ)助安徽省3億元。同在2011年，陜西、甘肅兩省沿渭河六市一區(qū)簽訂了《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟框架協(xié)議》，按約定，若甘肅定西、天水二市流入陜西省的水質(zhì)符合兩省環(huán)保廳共同認(rèn)可的監(jiān)測(cè)結(jié)果，陜西省將拿出600萬元，補(bǔ)償定西、天水各300萬元。從第一種模式來看，補(bǔ)償協(xié)議是在中央政府的介入下達(dá)成的，資金既有中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，又有下游省級(jí)政府的橫向補(bǔ)償。而第二種模式是在沒有中央政府介入及上級(jí)環(huán)保部門協(xié)調(diào)下雙方意思自治達(dá)成的協(xié)議。就第一種模式來說，安徽省作為經(jīng)濟(jì)條件不發(fā)達(dá)的上游地區(qū)，其發(fā)展因保護(hù)水資源而受限，中央政府的介入保證了上下游的公平，從而使流域治理效果達(dá)到最大化。就第二種模式來說，由于缺乏中央政府的協(xié)調(diào)，且協(xié)議中相關(guān)法律責(zé)任條款缺失，在此情況下極易因一方不履行協(xié)議而陷入府際爭端。
四、合作與博弈：我國流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中的橫向府際治理
（一）我國流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中的上下游政府關(guān)系
我國流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償包含省內(nèi)補(bǔ)償和跨省補(bǔ)償兩種模式。目前，省內(nèi)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償運(yùn)行情況較好，而跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行情況則遠(yuǎn)未達(dá)到理想狀態(tài)。以珠江流域贛粵東江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為例，雖然社會(huì)各界對(duì)東江源區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償已呼吁多年，但省際間制度化的生態(tài)補(bǔ)償始終未能得到實(shí)質(zhì)性的開展。①流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償歸根結(jié)底是利益分配調(diào)整的問題，由于我國在國家層面缺乏對(duì)流域開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)耐暾贫瓤蚣?，因此，不僅流域上下游之間的補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以做到合理定量，而且環(huán)保責(zé)任如何劃分、水體超標(biāo)造成的損害如何賠償、上下游之間如何協(xié)商以及建立怎樣的約束和協(xié)調(diào)機(jī)制等都缺乏有效的法律和政策支持。[8]盡管目前“誰受益、誰補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償原則已被普遍認(rèn)可，但由于缺少流域生態(tài)服務(wù)成本投入與發(fā)展損失的評(píng)估體系和違約責(zé)任制度，使得流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償仍停留在一種自覺行為而非長期行為狀態(tài)，若一方不愿承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任或協(xié)商未果時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償就難以達(dá)成或繼續(xù)。①如在新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施過程中，安徽、浙江兩省就因?qū)ρa(bǔ)償考核標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一而存在巨大分歧。
“流域是一種整體性極強(qiáng)的自然區(qū)域，流域內(nèi)各自然要素的相互關(guān)聯(lián)極為密切，地區(qū)間影響明顯，特別是上下游間的相互關(guān)系密不可分。然而，流域作為一個(gè)完整的自然區(qū)域，卻被不同的行政區(qū)域所分割。”[9]因此，跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)某晒?shí)施，離不開上下游省級(jí)政府基于“一損俱損，一榮俱榮”的共同利益而進(jìn)行的互信合作。但由于上下游省級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，上游省級(jí)政府往往有著強(qiáng)烈的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)，而下游省級(jí)政府則較為關(guān)注環(huán)境保護(hù)，故上下游省級(jí)政府的投入和收益并不對(duì)等，特別是下游省級(jí)政府基于流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議給予上游省級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償往往較少，更加難以有效抑制上游省級(jí)政府忽略生態(tài)環(huán)境保護(hù)而發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)。誠如有學(xué)者所言，“當(dāng)前，由于缺乏國家層面協(xié)調(diào)、監(jiān)管與激勵(lì)的跨省補(bǔ)償辦法，一些地方對(duì)長江流域治污積極性不高，甚至不愿參加聯(lián)席會(huì)議，跨省治理水污染的責(zé)任落實(shí)、加大保護(hù)力度、避免落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等意向多停留在口頭上、紙面上。”[10]
江河流域中的水資源作為一種公共產(chǎn)品，如何避免公地悲劇，一直以來都是一個(gè)頗為棘手的問題。由于省級(jí)政府開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要以本行政區(qū)域的利益為導(dǎo)向，不會(huì)顧及太多超越轄區(qū)而面向全局的利益。因此，圍繞江河流域中的水資源這一公共產(chǎn)品，上下游省級(jí)政府的行為難免囿于狹隘的地方利益觀，即使基于雙方協(xié)商自主簽訂流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，但雙方的合作期待也都主要基于本轄區(qū)的特定利益而設(shè)定。對(duì)流域的上游省級(jí)政府而言，其對(duì)水源地進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，雖然可使下游乃至整個(gè)流域受益，但其對(duì)上游水源的保護(hù)必然需要大量的成本投入或因此喪失新增GDP的機(jī)會(huì)。換言之，其不僅要克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益沖動(dòng)，還要面臨解決所在轄區(qū)企業(yè)、居民后續(xù)生存發(fā)展的難題，因此這一環(huán)保投入具有明顯的利益溢出效應(yīng)。由此不難推斷，流域內(nèi)上下游省級(jí)政府在開展流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償合作的過程中不可避免地會(huì)陷入“動(dòng)態(tài)博弈”的狀態(tài)。②通過分析流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償上下游省級(jí)政府的博弈可以發(fā)現(xiàn)，在這一動(dòng)態(tài)博弈中，上下游省級(jí)政府都有不需作出犧牲就能獲利的機(jī)會(huì)。由于省級(jí)政府過于關(guān)注本轄區(qū)利益而不愿首先做出犧牲，因而“上游保護(hù)、下游補(bǔ)償”的模式雖然能帶來長遠(yuǎn)利益的最大化，但卻往往最難得到上下游省級(jí)政府認(rèn)真的執(zhí)行，從而使流域水資源令人遺憾地陷入公地悲劇（見表2）。
（二）跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐的主要障礙
“人類生活的基本結(jié)構(gòu)一般以地域性的‘政治共同體形式進(jìn)行，往往具有強(qiáng)烈的‘邊界意識(shí)；而流域生態(tài)系統(tǒng)則經(jīng)常是跨行政區(qū)的，不會(huì)因?yàn)檎螀^(qū)劃而中斷；這種自然生態(tài)系統(tǒng)的連貫性與人類政治結(jié)構(gòu)的分割性之間的矛盾是流域生態(tài)問題難以解決的關(guān)鍵癥結(jié)。”[11]江河流經(jīng)的省級(jí)政府只會(huì)從其利益出發(fā)制定相應(yīng)的流域生態(tài)環(huán)境開發(fā)、利用決策，這些決策往往具有短期效應(yīng)而無法兼顧到整個(gè)流域長期的、整體性的利益。水資源作為典型的公共產(chǎn)品，需要全流域省級(jí)政府團(tuán)結(jié)協(xié)作、共同保護(hù)。然而，省級(jí)政府往往以本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重心且優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行為極為普遍。正是由于跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償必然涉及上下游省級(jí)政府的利益，因此為了確保流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度能夠切實(shí)發(fā)揮應(yīng)有的作用，促進(jìn)上中下游各行政單元之間互惠多贏，中央的介入就成了必然選擇。
跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)淖畲笳系K是府際關(guān)系的非法治化運(yùn)行。府際關(guān)系也稱政府間關(guān)系，“是指不同層級(jí)政府之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，它不僅包括中央與地方關(guān)系，而且包括地方政府間的縱向和橫向關(guān)系，以及政府內(nèi)部各部門間的權(quán)力分工關(guān)系?！盵12]就跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及的府際關(guān)系來說，主要指的是中央與省級(jí)政府之間的縱向關(guān)系和省級(jí)政府之間的橫向關(guān)系。從實(shí)踐來看，跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行效果很大程度上依賴于中央政府的參與，中央政府通過協(xié)調(diào)上下游省級(jí)政府來確認(rèn)和規(guī)范地方流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目臻g，并通過財(cái)政政策積極引導(dǎo)地方流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)拈_展，中央政府的政策最終決定了上下游省級(jí)政府之間開展流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男Ч蛯?shí)施程度。跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)在地要求省級(jí)政府必須基于“利益攸關(guān)者”和“生態(tài)共同體”的理念和原則進(jìn)行有效溝通、協(xié)調(diào)與合作，但由于上下游省級(jí)政府以本地區(qū)利益為優(yōu)先選擇，因而在合作過程中往往處于表面合作實(shí)際競(jìng)爭的狀態(tài)。當(dāng)前，由于缺少協(xié)調(diào)橫向府際關(guān)系的法律制度，使得橫向府際間的有效合作無章可循。“由于與之相應(yīng)的有效的政府間協(xié)商機(jī)制、糾紛解決機(jī)制等仍然較為粗糙或存在空白，難以清除實(shí)踐運(yùn)行過程中可能存在的諸多現(xiàn)實(shí)障礙，特別是組織機(jī)構(gòu)、利益協(xié)調(diào)機(jī)制等多種‘壁壘的存在，更使各類合作難以取得實(shí)質(zhì)性突破?！盵13]跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償雖然采取了簽訂協(xié)議的準(zhǔn)法律化形式以確保合作共贏，但受制于府際關(guān)系和府際治理的非法治化，難以保證真正有效地實(shí)施。
五、邁向生態(tài)法治的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償路徑
跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行必然涉及橫向府際關(guān)系如上下游省級(jí)政府間多種利益的合理調(diào)適，因而“合作與博弈”必然體現(xiàn)在該機(jī)制運(yùn)行的全過程之中。基于建立生態(tài)共同體和維護(hù)代際公平的理念，上下游省級(jí)政府在流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)建立親密協(xié)作、相互信賴的合作關(guān)系。為了防止流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行中府際博弈的無序化，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)制度保障和法律供給，探索出一條法治化的實(shí)踐路徑。
（一）堅(jiān)持以生態(tài)法治理念主導(dǎo)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的構(gòu)建
“生態(tài)環(huán)境作為公共物品，具有很強(qiáng)的外部性，地方利益分割制約了系統(tǒng)性、整體性的生態(tài)治理體系的構(gòu)建和落地實(shí)施?！盵14]生態(tài)治理的失靈往往是由上下游省級(jí)政府職責(zé)不清、地區(qū)間利益不均等因素造成的。流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行過程不僅是上下游省級(jí)政府之間基于自身利益的合作與博弈，還深刻影響到整個(gè)流域的生態(tài)環(huán)境狀況和流域內(nèi)居民的代內(nèi)代際利益。因此，在流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐探索中，應(yīng)扭轉(zhuǎn)府際間碎片化、無序化的盲目博弈的局面，努力構(gòu)建縱貫全流域、從源頭到末端的“生態(tài)共同體”，通過建立公平合理的協(xié)作機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源配置的“帕累托最優(yōu)”。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須以生態(tài)法治理念為主導(dǎo)，構(gòu)建和完善流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)法治理念要求流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償合作要通過立法、執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)來規(guī)范和調(diào)節(jié)府際關(guān)系，以明確的權(quán)責(zé)利激勵(lì)及約束機(jī)制避免合作的不對(duì)稱性和不穩(wěn)定性。首先，要注重運(yùn)用立法手段解決流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償權(quán)責(zé)邊界模糊、制度銜接不夠、部門協(xié)調(diào)不暢、監(jiān)督機(jī)制乏力等制度方面的問題。其次，要始終堅(jiān)持公平原則，以系統(tǒng)化的方式進(jìn)行全流域統(tǒng)籌規(guī)劃，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)與全流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及消除貧困等問題放在“一個(gè)籃子”綜合考慮，科學(xué)確定全流域生態(tài)效益的提供者或受益者，厘清上下游省級(jí)政府各方的利益、責(zé)任、義務(wù)，改變上下游省級(jí)政府主體間各自為政的不均衡合作狀態(tài)。再次，要建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的省級(jí)政府間水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易制度，研究制定能夠真正體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的績效考核體系。積極引導(dǎo)省級(jí)政府運(yùn)用法治思維和法治方式提高生態(tài)治理能力，確保流域生態(tài)保護(hù)規(guī)劃能夠一張藍(lán)圖繪制到底，真正破除基于地方保護(hù)和經(jīng)濟(jì)利益考慮而損害局部流域生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象。
（二）制定并完善有關(guān)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)
法治是規(guī)則之治。法律既能夠準(zhǔn)確體現(xiàn)國家有關(guān)生態(tài)治理的精神，又能夠清楚劃定生態(tài)治理中各個(gè)主體的權(quán)力（利）邊界。“調(diào)整府際關(guān)系的不應(yīng)當(dāng)是政策，而應(yīng)當(dāng)是理性的法律。”[15]由于省級(jí)政府之間開展跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償合作一般是通過協(xié)商的方式，其談判過程不僅隨意性大，穩(wěn)定性差，而且缺乏民主參與和科學(xué)論證，因此，只有法律才是合作的基本保障。從法律原理來看，“目前，我國流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)作中的政府間契約缺乏相應(yīng)的法律制度保障，省級(jí)政府之間的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議屬于一種松散型契約，沒有形成具體的法治框架和穩(wěn)定的推進(jìn)機(jī)制，在具體操作中面臨協(xié)議內(nèi)容空洞、責(zé)任條款缺失、注重條條框框、效力不明確、缺乏具體執(zhí)行手段和實(shí)施機(jī)制等問題，因而協(xié)議作用的有效發(fā)揮受到很大限制和約束?！盵16]此外，當(dāng)前有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆珊驼咭?guī)定比較分散和籠統(tǒng)。雖然部分地區(qū)進(jìn)行了嘗試性的地方立法或政策制定，但對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、資金來源等仍不明確，且缺乏穩(wěn)定性、持續(xù)性，沒有形成專門、權(quán)威的法規(guī)和政策，使得地方流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制難以持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及不同主體的利益關(guān)系及責(zé)任關(guān)系，單靠地方法規(guī)、政策和行政手段來推進(jìn)必然難以形成長效機(jī)制，為此，必須對(duì)涉及流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行“立改廢”，盡快出臺(tái)全國性的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律，通過立法明確流域范圍劃分及流域生態(tài)保護(hù)的范圍、責(zé)任主體，細(xì)化流域內(nèi)水資源在各行政區(qū)進(jìn)出口斷面的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，確定各行政區(qū)總配給水量要求、排污總量的控制要求，建立供水分配的協(xié)調(diào)、排污監(jiān)測(cè)控制、生態(tài)保護(hù)監(jiān)督與獎(jiǎng)懲等制度。
（三）推動(dòng)省級(jí)政府間流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償糾紛處理司法化
流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度運(yùn)行的法治化，不僅要落腳于上下游省級(jí)政府間府際合作的規(guī)范化、程序化，更要落腳于上下游省級(jí)政府間因府際博弈而產(chǎn)生的糾紛處理的規(guī)范化、程序化。為此，建立公正、高效的省級(jí)政府間流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償糾紛處理機(jī)制十分必要。當(dāng)前，要積極運(yùn)用法治思維處理省級(jí)政府間的糾紛，拓展省級(jí)政府間流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償糾紛處理的制度化、法治化渠道。由于橫向府際間不存在上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，事實(shí)上是可以訴諸民事或者行政司法程序解決糾紛的。如我國《水污染防治法》第86條規(guī)定，因水污染引起的損害賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)主管部門或者海事管理機(jī)構(gòu)、漁業(yè)主管部門按照職責(zé)分工調(diào)解處理；調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以向人民法院提起訴訟。按照這一規(guī)定，上下游省級(jí)政府之間的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償糾紛可以通過民事訴訟途徑按照司法化的方式解決。另外，按照環(huán)境公益訴訟的原理，對(duì)于流域上游行政區(qū)域內(nèi)政府的違法行為或不作為使流域生態(tài)環(huán)境受到侵害，導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境惡化的，可以通過檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。由于檢察機(jī)關(guān)在為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)探索中顯現(xiàn)出了督促地方政府履行生態(tài)保護(hù)的職責(zé)，糾正生態(tài)保護(hù)執(zhí)法中的地方保護(hù)主義，倒逼地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)更加重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良好態(tài)勢(shì)，①2017年6月，十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議作出了《關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定》，明確將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟寫入法律，這標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。在立法的基礎(chǔ)上，以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的環(huán)境公益訴訟正全面推開，可以預(yù)料，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的糾紛處理將會(huì)越來越多地通過環(huán)境公益訴訟的形式進(jìn)行。
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（責(zé)任編輯：劉 丹）
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