《監察法》視角下的企業合規管理

何琴琴

2018年3月20日起，《中華人民共和國監察法》（下稱《監察法》）頒布實施。《監察法》分為9章共69條，主要明確了監察工作的指導思想、職權體系、權限范圍、程序要求以及國際合作等內容。《監察法》的出臺，將使得眾多企業及高管在合規領域、特別是反腐敗反商業賄賂領域又多了一把“達摩克利斯劍”高懸頭頂。何為合規管理？《監察法》對于企業合規管理提出怎樣的要求？企業應當怎樣完善合規管理體系？

企業合規管理及其現實背景

“合規”即合乎國家法律規定、合乎公司內部的章程規則、符合公司經營中的商業倫理。合規管理是以管理為核心，綜合法律、財務、信息技術、運營、人力資源管理、風險控制等多方技術，目標是為主體找到一條平衡風險與規范、成本與收益的恰當運營之路。其內容以主體的適用法律法規為基礎覆蓋至完善的商業道德與價值觀的建設。合規管理與業務管理、財務管理并稱企業管理的三大支柱，是內控的一個重要方面，也是風險管理的一個關鍵環節。

關于合規管理這一理念產生的淵源及發展過程，普遍地認為與西方國家特別是美國的公司治理、企業管理的實踐有密切的關系。在這方面，1977年美國頒布的《反海外腐敗法》開其合規法律先河。該法旨在限制美國公司和個人賄賂國外政府官員的行為，并對在美國上市公司的財會制度作出了相關規定，除了是一部“反賄賂”合規領域的重要指導性法律外，還對確立企業合規管理責任具有“奠基”的作用。1970年代末，美國赴海外投資企業紛紛建立起了合規部門。

在美國的影響和推動下，一些國家如加拿大也出臺了類似FCPA的國內法，特別是聯合國制定了《反腐敗國際公約》，將合規列為反腐敗的重要組成部分。

從當前的國際背景看，中國企業走出國門呈井噴之勢，但境外國家的法律風險成為中國企業必須克服的障礙。例如近期中興制裁事件等，表明國際貿易政策趨向緊縮和嚴格，值得我國企業高度關注重視。目前發達國家有關部門頒布的具有法律強制性的合規指南，規定了“有效的合規管理體系”的要素和判斷標準。根據合規指南的規定，有效的合規管理可以免責和減輕處罰，也即“合規免責”原則，因此建立規范有效的合規管理具有重要性和迫切性。

從國內情況看，國內企業在合規建設整體上比較落后。但是，我國改革開放已實施了40年，一方面很多企業已經做大做強，需要與其規模相適應的內部治理；另一方面，國內法律制度越來越健全，法律灰色地帶越來越少，企業合規管理中風險越來越大。

近年來，中國政府明顯加大了對各類企業違規行為的打擊力度，處罰金額在千萬元以上的案例屢見不鮮，因違法違規行為而身陷囹圄的企業家和管理人員逐年增多。具體從司法實踐上看，企業合規問題，特別是企業的經營舞弊與反腐敗問題，在法律制度層面也受到越來越多的重視與關注，中國政府正在努力引導企業走合規發展和良性競爭的道路，對企業不合規行為容忍度大幅降低。

《監察法》對企業合規工作的影響

根據《監察法》總則的有關規定，《監察法》的出臺是為了深化國家監察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現代化。因此，在強化監督問責、嚴厲懲治腐敗的背景下，企業的合規工作將隨著《監察法》的實施得到強化和重視。

首先，受監管的行為類型多樣。根據《監察法》第十一條，監察委員會監督、調查、處置的職責范圍包括對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查。這些違法和職務犯罪的罪名和事由，包括但不限于貪污罪、挪用公款罪、行賄罪、單位行賄罪、職務侵占罪、非國家工作人員受賄罪、對非國家工作人員行賄罪、國有公司、企業、實業單位人員失職罪、食品監管瀆職罪、玩忽職守罪、故意泄露國際秘密罪等，累計超過60多項罪名與事由。

從《2016中國企業家刑事風險分析報告》的情況看，以2015年12月1日至2016年11月30日統計年度為例，總體上，企業經營管理者觸犯最多的是“破壞社會主義市場經濟秩序罪”，占51.5%；國有企業負責人觸犯最多的是“貪污賄賂罪”；頻數最高的罪名為“虛開增值稅專用發票、用于騙取出口退稅、抵押稅款發票罪”，占13.9%。另外，企業腐敗犯罪規模越來越大，3年間企業負責人腐敗以及與腐敗相關的案件量，出現連年遞增趨勢，其中國有企業負責人更容易觸犯腐敗罪名。由此可見，《監察法》覆蓋的企業及高管事由及責任非常廣泛，涵蓋了企業及高管不合規行為及領域的多個方面。

第二，受監管的對象廣泛。根據《監察法》第十五條，監察機關監察的對象包括：中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；國有企業管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員。這里值得關注的是，除了一般意義上的公務人員外，國有企業管理人員以及公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員也被納入了監察范圍。這意味著，《監察法》覆蓋的企業類型及人員也非常廣泛。

就國有企業而言，根據有關規定和實踐需要，作為監察對象的國有企業管理人員，主要是國有獨資企業、國有控股企業（含國有獨資金融企業和國有控股金融企業）及其分支機構的領導班子成員，包括設董事會的企業中由國有股權代表出任的董事長、副董事長、董事，總經理、副總經理，黨委書記、副書記、紀委書記，工會主席等；未設董事會的企業的總經理（總裁）、副總經理（副總裁），黨委書記、副書記、紀委書記，工會主席等。此外，對國有資產負有經營管理責任的國有企業中層和基層管理人員，包括部門經理、部門副經理、總監、副總監、車間負責人等；在管理、監督國有財產等重要崗位上工作的人員，包括會計、出納人員等；國有企業所屬事業單位領導人員，國有資本參股企業和金融機構中對國有資產負有經營管理責任的人員，也應當理解為國有企業管理人員的范疇，涉嫌職務違法和職務犯罪的，監察機關可以依法調查。