軍工科研院所改制的分析與建議

文 李 錦

軍工企業優勢是什么？是先進技術。軍工科研院所是隸屬國防科工局各軍工集團事業單位，擁有最核心優質“輕資產”，代表了中國軍工科研體系最高水平，被譽為各軍工集團“鉆石礦”或“現金奶牛”。

李 錦 中國企業研究院首席研究員

作為國企改革中身份特殊的一支，首批41家軍工科研院所啟動轉企工作試點已經開始。目前，各個軍工企業的改革方案已經基本確認。要在改制中真正走向市場，抓好發展，而不是應付，這是一個發展的機遇。

在新一輪的國企改革中，軍工事業單位體制改革是2018年國企改革的重頭戲，將引人注目。軍工集團作為央企重要的一塊資產，目前整體經營效率偏低，市場化程度不高，軍民融合程度不夠，正需要改革促發展。軍工國企改革、軍工科研院所改制等值得期待。2018年-2019年將成為軍工科研院所改制和資本化的高峰期，部分重點公司的投資價值有望大幅提升。隨著科研院所改制相關政策逐步落地，軍工集團中前期準備工作較充分的院所可能較快開始改制工作，資本運作和改制可能同步進行。科研院所事業單位改制，能激發企業活力、加快技術轉化。但是，企業“下海”可能存在很多不適應。其實，沒有什么可怕的，新興際華、保利集團早走上這條路了。借鑒國內外軍工企業改革和國有企業的先進經驗和成功做法，是最簡單有效的方法。

軍工科研院所改制政策解讀與完善現代企業制度意義

我國軍工科研院所是在新中國成立初期依照前蘇聯軍工科研院所體制的模式建立，并在計劃經濟體制下運作。軍工科研院所改革是中央分類推進事業單位改革的一項重要任務，也是全面深化國防科技工業改革的一項重要舉措。2014年12月底，國防科工局改革辦下發關于軍工科研院所改革的文件，確定了軍工科研院所改革分類的原則和標準，要求各軍工集團按標準盡快將下屬各科研院所劃分到位，提交科研院所分類的正式方案。經過了多輪的方案上報，國防科工局發布《關于軍工科研院所轉制為企業的實施意見》，宣布啟動首批41家軍工科研院所轉制工作，標志著前期工作結束，軍工科研院所轉制工作正式啟動，軍工科研院所改革進入最為關鍵的實施階段。

軍工科研院所改革是國防科技工業一場廣泛而深刻的變革，軍工科研院所覆蓋面寬、涉及領域廣、人員數量多，改革任務復雜艱巨。軍工科研院所將被分為基礎類、工程類、工藝類三類，除基礎類保留事業單位屬性之外，其余兩類均需完成轉企改制。改革目標是，2018年首批生產經營類軍工科研院所完成轉制，2020年其他生產經營類軍工科研院所基本完成轉制;初步建立現代企業制度，促進科研生產相結合。《關于軍工科研院所轉制為企業的實施意見》是一份原則性文件。很多內容科工局說了不算，需要各部委協調，只能在原則上表達了。

為什么要改制？從大方向看，美國軍工行業的發展模式是以政府采購需求牽引的市場化經濟投入，已經戰勝了完全依賴國家投入蘇聯模式，結果表明軍工行業市場化是大趨勢。目前我國軍工科研院所大部分是事業單位，與企業單位相比，事業單位不以營利為目的、財政及其他單位撥入的資金主要不以經濟利益的獲取為回報。進行科研院所改制的根本目的是使科研院所的發展適應市場化的要求，轉變管理體制和運行機制，實現從“行政化”管理向“市場化”管理的轉變，提高科研院所整體的創新能力和效率，增強其參與市場競爭的活力和能力，促進科技型企業成長。11家軍工央企份量很重。例如，航天科技集團旗下核心資產主要集中在科研院所，“大研究所、小公司”的特征明顯。目前，航天科技集團所屬中央批復設立的事業單位還有近100家，其中包括科研院所70多個。在集團旗下六七百家單位中，按數量算只有六分之一，但是其所占的資產體量、人員比例都極大。集團主要的二級單位（八個院）全是事業單位，三級公司也有大部分是事業單位。

改制的主要工作，有清產核資立項方案、原有債權、債務承繼方案、轉制后的管理體制和組織結構，等等。改制的路徑有五條：集團內資產重新整合(研究所轉企改制)、上市、內部實行股權激勵(管理層與員工持股)、出讓部分股權引入外部資本(盤活存量)、收購外部民企(引進增量)等。

據了解，軍工科研院所改制存在“隱形通路”，軍工科研院所自主將研究所資產放到企業性質單位下面，該過程需要財政部與國防科工局的審批。隨著此次首批次41家單位啟動改制，該“隱形通路”將成為41家首批單位以外的研究所加速改制的另外一種選擇，換言之，41家首批單位改制啟動后，研究所改制的涉及面存在“自發繼續擴大”的可能。

改制的目的，是真正建立產權明晰的現代企業制度，打造更加面向市場的產業化能力，具備適應市場化運作模式的經營管理能力。將軍工科研院所逐步轉為具有獨立法人地位的經濟實體，直接從事武器裝備的研究發展及民品開發，建成多種所有制的混合型經濟體系，逐漸減少科研經費的投入，把軍工科研院所推向市場，爭取實現由“政府主體型”向“企業主體型”轉變。

目前，軍工企業發展形勢利好。在當前強軍目標的時代背景下，從國家戰略來看，軍事強大是我國大國地位的重要支撐，軍事工業是我國未來發展的重點，使之強大的改革也是必須的。《國防科技工業“十三五”規劃總體思路》提出堅持軍民深度融合，努力構建中國特色先進國防科技工業體系，努力推進國防科技工業科技發展，由跟蹤仿研向自主創新轉變。

中美貿易摩擦加劇，周邊局勢復雜，軍事需求增加。從設立國家安全委員會，深化軍隊體制編制調整改革，推進軍隊政策制度調整改革等政策以來，軍工行業就一直是投資者爭奪的重點。政策層面的支持也為軍工行業提供了長期向好的動力，可能激發市場對軍工板塊的新一輪投資熱情。相比于高調改革卻又進展略顯緩慢的鐵路、石化等行業，軍工領域的國企改革正如火如荼地推進，民營資本和投資機構對于神秘的軍工企業興趣盎然。在新一輪國企改革的帶動下，軍工改革將推動軍民融合深度發展，改革國防科研生產管理和武器裝備采購體制機制，為優勢民營企業進入國防科技工業體系掃清障礙。同時，軍工企業資產證券化的不斷推進，將為資本參與軍工行業帶來機遇。

顯然，目前軍工企業形勢有利，是改革的好機會。國企改革就是改變國有企業的制度和生產關系，目的是把劣勢轉換為優勢，利用生產關系的改變來促進生產力的進步。多年來，國有軍工企業積累了大量先進技術，掌握了資源優勢，一旦體制改革進展順利，企業發展水平和盈利能力會有很大改善。科研院所改制能激發企業活力、加快研發水平轉化為批產和生產力，是國防科技工業改革的重要方面。完善現代企業制度是軍工科研院所提高發展質量和效益的動力，是對軍工科研院所的新要求，是增強軍工科研院所活力和競爭力、強化國防工業建設和提高國民經濟發展質量的有效途徑，對進一步完善企業法人治理結構、推動企業又好又快發展具有十分重要的指導意義。只有完善現代企業制度，改變內部企事業兩種體制混雜在一起、科研生產分離、互為羈絆的被動局面

軍工科研院所完善現代企業制度面臨的情況分析

當前，軍工科研院所改制中存在的問題主要集中表現在：

一是產權關系不明晰，需要分類，劃清界限。軍工科研院所隸屬于軍工集團公司，它的資產、資產管理、行業管理權限歸屬不同國家部委、機關，軍工集團公司與所屬科研院所并未形成真正的產權關系，主要依靠行政管理、人事管理以及代行資產管理職能，限制了市場化運作。軍工科研院所的事業單位屬性，導致了其自身缺乏尋求發展的內在動力。作為事業單位，財產不是企業法人財產，企業對它沒有處置權，這是軍工企業普遍存在的問題，也是軍工科研院所改革的必要之處。當然也不能抱幻想，不是改制了，上面就不管了，現在國資委還是管得很嚴的。下一步，搞授權經營體制改革，就會改變這個局面了。

二是價值取向的兩元特征，改制面臨轉折。國家利益與研究所利益無法高度統一，和平時期科研院所以實現利潤和效益的最大化為目標，如果過分強調國家利益高于一切，軍工科研院所就會難以形成自主經營、自負盈虧的經濟主體。產權問題，研究所的資產屬于國資委的，行政管理確屬于國防科工局和總裝備部，而科研資金屬于國家財政部和所屬企業集團的贊助；而融入價值取向是國資委和財政部希望研究所改制后資本可以迅速增值，總裝和國防科工局則希望研究所改制后能迅速積累科研立項滿足國防需求，而該所提供資金的企業則希望盡快并入上市公司，打包后進行炒作。利益多元，想法不一樣。

三是領導人代表國家，又是研究所利益的代表，就無法形成企業法人制度。科研院所的主要領導人都是集團公司直接任免、調動，代表國家，同時又是研究所利益的代表，因而也就無法形成企業法人制度，也無法使軍工科研院所成為真正的市場主體。

四是完全面向市場需求的管理機制問題，無法形成規模化的生產模式。絕大部分軍工科研院所沒能走向市場，基本上由國家下達任務并給予一定的經費，主要是圍繞完成軍品任務來配置資源和建立組織結構，無法以市場經濟的方式來經營運作。軍方作為唯一的需求單位，造成了科研院所的科研生產小批量、多品種，無法形成規模化的生產模式。

五是科研成果全部屬國家所有，無法實現快速轉化為利潤。軍品科研生產存在保密的特殊性，在國家“民參軍”政策出臺之后，軍品市場競爭日趨激烈，與民營企業相比，軍工科研院所在市場需求研究、資本運作和營銷模式等方面存在較大差距，與建立現代企業制度要求的經營管理體制機制差別較大。

六是軍民融合發展模式問題，絕大部分軍工科研院所的軍民融合發展模式尚未建立，以軍品業務為主，民品體量小，軍民兩用技術開發水平較低。民品公司往往實現成果轉化后，缺少科技人才和技術支撐，產品成本降不下來，以及產品和技術與市場兼容性差，無法實現產業化。同時軍民品兩個標準，降低了軍民融合的效率。面向軍民品兩個市場，軍工科研院所在技術創新、成果轉化、設施設備、組織管理等方面的共享程度還需要進一步提高。

七是稅收政策不明確，在等待。在軍工科研院所改制政策方面，目前的矛盾集中在資產劃分切割過程中的稅收問題，特別是科研院所大量的國撥土地，如果轉為出讓用地，需要補繳高額增值稅。

八是財政部門將停撥事業費和科研費,這是軍工企業不愿接受的。央企下屬的軍工科研院所作為非經營性國有資產(事業單位國有資產),一直由財政部門撥款的。可能在綜合平衡的基礎上采取新的投入方式繼續支持,同時逐年調整基數和比例。改制后的科研院所如果繼續從事軍品研制生產,預計將有可能直接承擔國家技改項目。對以軍品為主業的院所,預計將有可能參照轉制前的屬性享有稅收優惠政策。預計這些政策將提高軍工科研院所改制積極性,加快改制進程。

改制這些問題是客觀存在的。只有完善現代企業制度，實現自主經營，使軍工科研院所成為能夠自負盈虧的法人實體，能夠按照市場供求關系和價值規律進行經營，成為市場競爭主體。使企業內部結構組織制度和管理制度科學化、規范化，建立自我激勵，自我約束相結合的經營機制。軍工科研院所結合自身實際，以國家行為為主導，加強國防科研隊伍建設，通過加快體制改革和機制轉換步伐，解決科技與經濟脫節問題，實現軍民融合發展，為國防工業和國民經濟建設做出更大的貢獻。

軍工科研院所完善現代企業制度的建議

具體操作上，我側重談談政策與發展趨勢方面的建議。

建議一：重視政策研究。中央先后出臺了《國務院中央軍委關于建立和完善軍民結合寓軍于民武器裝備科研生產體系的若干意見》（國發〔2010〕37號）、《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號）。2016年初由國防科工局、中央編辦會同軍工集團初步形成的《軍工科研院所分類方案》和《軍工科研院所分類改革實施工作方案》等政策文件，還有一個混合所有制改革的文件，講到軍工企業混合所有制改革范圍，思想還是很解放的。戰略的、關鍵的、重要的、一般的，戰略的、核心的畢竟少，占幾分之一。大家知道保利集團，軍品占十分之一都不到，絕大多數是走市場的。這些文件為軍工科研院所全面改革指明了方向。包括《國防科技工業“十三五”規劃總體思路》，也要學習。由于稅收、人員處置等配套政策還沒落地，所以目前各單位尚未開始操作。軍工業務的事業單位多是盈利能力比較強的設計單位。研究所改制后，稅收、養老等負擔加重，國家還需要配套增加在設計研發端的投入以更市場化的方式維持軍品研制水平的競爭力。配套政策完備之后，軍工事業單位大概可在兩年左右完成改革。要特別注意稅收、人員處置等配套政策。配套細則的出臺，主要針對的問題包括：離退休職工的社會保障問題、稅收優惠問題、一些遺留的政策性負債問題、公益型的科研院所向非營利組織轉型的模式問題、科研機構轉制的產權關系問題、科研機構的非經營型資產剝離的問題、科技型企業的會計核算問題、資產核實問題等。

改制不能把人才改跑了，過去在體制內，很多人不是靠報酬，而是靠的是強烈的事業心、責任感與榮譽感，充滿激情地工作。現在門打開了，是市場價值觀，市場化薪酬問題就不得不提到議事日程上了。

建議二：重視理清產權關系和完善優化企業法人治理結構。改制關鍵是法人治理，董事會建設。設立科學、規范的組織管理機構，建立由股東會、董事會和經理層組成的權責明確、各司其職的組織管理機構，切實保障內部決策、監督和執行權的有效行使。軍工科研院所轉制后，由事業法人變為企業法人，盡快實現其所有權與企業法人財產權分離，使企業成為獨立的市場主體。國家部委、機關或軍工集團授權經營，按照《公司法》以法定方式派代表（股東代表或董事）進入軍工院所，行使選擇經營者、重大決策和收益分配等權利。同時，科研院所以全部法人財產自主經營，并對債務承擔責任。實行股份制，并力爭投資主體多元化，考慮到軍工科研生產的特殊性，保證國有控股，確保國有資產保值增值，鼓勵經營者和業務骨干參股，重視吸引外部投資者作為戰略合作伙伴，從而建立規范的法人治理結構，并使員工利益與企業利益通過產權關系緊密地聯系起來。

建議三：推進公司制改革，市場化經營，從根本上解決體制上的問題。目前大部分軍工科研院所對外是國家事業單位，但大都采取內部企業化管理，轉制成為具有現代企業制度特征的國有控股科技型企業是其今后的發展方向。在推進軍工科研院所企業化改革中，不失時機地把事業資產轉為企業資產，盡快實現科研生產一體化，把“第一生產力”融入企業之中，促進企業提升創新能力。同時，把事業資產轉為企業資產，也有助于促進軍工科研院所上市，實現資本證券化，在改革中實現國有控股的公眾公司體制和“民營”機制相結合的模式。從而徹底打破目前軍工科研院所內部存在的事業、企業兩種體制并存、科研生產分離、形不成活力且相互掣肘、效率低下的落后局面。

建議四：強化核心競爭力提升。軍工企業優勢是什么？是先進技術。軍工科研院所是隸屬國防科工局各軍工集團事業單位，擁有最核心優質“輕資產”，代表了中國軍工科研體系最高水平，被譽為各軍工集團“鉆石礦”或“現金奶牛”。首先要以市場為導向，結合自身技術優勢，做好技術創新體系建設，尤其是在前沿技術方向和體系重構上。改制后要以新技術新工藝制造高端產品贏得市場，提升核心競爭力，以此作為企業發展新的增長利基。同時做好引進國內外先進技術的消化吸收再創新和知識產權管理，最終形成自主知識產權的產品。知識產權管理不僅是企業保護自身技術創新成果的重要手段，更是企業形成持續創新能力、占領市場競爭制高點的有力武器。

建議五：加強內部科學管理。除了董事會，還要注意發揮黨組織的監督保證作用和建立職工參與的民主管理制度。同時打造扁平化的組織機構，縮短管理鏈條。要建立健全科學管控的規章制度，用一整套制度形成合理的激勵和約束機制，保證企業的生產經營順利運行，以追求經濟效益最大化為目標，不斷提高企業的經濟效益和管理水平。

建議六：要深化企業內部科研生產、人事、薪酬三項制度改革。發揮競爭機制的作用，分配上拉開檔次，突出工資收入與貢獻度緊密掛鉤，建立起有效的激勵機制，從而真正形成員工能上能下、能進能出的用人機制。軍工企業由于體制相對保守，激勵機制比較傳統，實行員工持股等激勵措施的企業極少，不利于發揮優秀人才積極性。我們認為，未來軍工企業也會逐步完善激勵機制，上市公司和適合的非上市公司會更多的實施員工持股等混合所有制，激活員工積極性，盤活存量資產，增強企業競爭力和盈利能力。

這里要提一個問題，改制不能把人才改跑了，過去在體制內，是另外一種價值觀。很多人不是靠報酬，而是靠的是強烈的事業心、責任感與榮譽感，充滿激情地工作。現在門打開了，是市場價值觀，市場化薪酬問題就不得不提到議事日程上了。

建議七：資產注入是軍工改革的機會，做好上市的事。軍工科研院所是各大軍工集團最優質的軍工資產。軍工科研院所的高精尖武器產品往往附加值和技術含量較高，因此價值量占比較高，大量優質資產仍未上市。軍工科研院所完成改制后可以注入上市公司，利用資本市場來發展軍工產業，將提升軍工上市公司的盈利能力和競爭力。

試點建議優先選擇具有較多資源稟賦和充分改革余地、強烈改革愿望的軍工企業，目標是挖掘隱蔽資產和潛在的效率提升。目前，我國軍工集團資產證券化率普遍較低，由于我國研究所和軍工廠兩種體制并存，導致大量軍工資產無法整合，不具備上市條件，十大軍工集團資產證券化水平僅為30%左右，且呈現“大院所、小上市公司”的特點，上市公司體外存在大量優質資產。資產證券化水平較高的中航工業和中船重工集團超過了50%,而水平較低的航天科技、航天科工和電子科技集團則僅有20%左右。很大程度上受到了研究所資產的影響。去年，航天科技集團已提出，“十三五”期間集團的資產證券化率要從15%提高到45%。目前，集團的證券化率還不到20%，這意味著未來將加快資產證券化進度。因為研究所資產注入上市公司必須首先經過轉企改制的步驟,對于研究所資產占比較高的航天科技、航天科工和電子科技集團來講,在研究所改制無法順利推進的情況下，資產證券化水平很難進一步提升。我國軍工企業潛在資產證券化的空間很大。航天科技集團把股份制改造和上市作為實現混合所有制的重要方式，包括獨立IPO、分板塊注入旗下上市公司等，此外，也不排除合資。優質軍工資產可能與上市公司將合二為一，從大邏輯上實現聯通：國家對國防軍工行業的投入包括國防軍費以及科研經費投入等的增長確定性，具體反映在軍工上市公司的業績層面，因此對應實現股價增長的長牛行情。

預計部分軍工企業還將引進具有產業關聯度的企業作為戰略投資者。航天科技集團創新引導基金，在投資項目上不限于投軍工，只要有創新意義的項目就可以投，例如新材料、電子通訊、芯片等。試點單位也可以向這個方向投資。

建議八：關鍵在于領導者的素質。必須認真挑選治理企業的人才，特別是董事會和總經理人選，現代企業領導者除了德才兼備外，主要要求有較強的市場運營能力和決策能力。特別是總經理，可以在此機會聘任職業經理人。職業經理人與董事長是兩種標準，職業經理人第一個本事是懂經營。

建議九：將轉制和國企改革有機結合，改革的目的是推進發展。要將科研院所轉制和軍工企業的改革、國有企業的改革有機結合，在改革中激發人員和資產的活力。積極探索股份制改造、以混改、科研院所改制和資產證券化、軍民定價和軍民融合等為代表的軍工改革，將給軍工高端產業帶來中長期制度紅利。其實，現在軍工企業也有不少搞了混合所有制，則是過去在體制內不敢公開，或者放不開。改制了，首先要想的便是混合所有制改革，第一是上市，第二是戰略投資，好項目趕快擴張。你試點，便是搶先一步，包括把體制內的優勢組合進來，這是個機遇。通過混合所有制改革，將有助于打造國際一流的武器裝備、富競爭力的軍工企業和軍民用技術領先、社會貢獻度大的軍工產業集團。

采用市場化的定價機制，也是改革內容。中國要想發展壯大軍工企業，需要更多參考美國的體制，增強盈利能力，實現人才資金和人才積累，研發出更先進的軍事裝備。因此，軍品定價機制改革是重要方向，放開原來成本加乘的定價機制，根據軍品的特點進行分類，采用更加市場化的定價機制，提高軍品利潤率，利于大幅提升存量軍工資產的盈利能力。

結構調整與規模化重組是重要的一步。從航天科工集團來看，航天科工自2011年以來啟動了固體火箭、固體動力、輕型專用車和汽車零部件、建筑業、外貿資源等6項資源資產的重組工作，涉及部分核心軍品專業和單位。集團公司已基本完成了相關產業重組和調整，初步形成了空天防御、飛航導彈、固體火箭、信息產業、高端裝備產業創新發展平臺和國際化經營平臺的架構。兵器工業集團重組需求強烈，確定性高，戰略為兩步走。首先，完成30多家子集團專業化整合，這個已提前完成；其次，規模化資產重組，是重要的一步。

建議十：解決科技經濟、軍民兩個結合。科技經濟、軍民兩個結合，是兩個抓手，也是走向市場，戰略運營的重點。軍工科研院所，往往科研能力強，經濟效益弱。要結合自身實際，以國家行為為主導，加強國防科研隊伍建設，通過加快體制改革和機制轉換步伐，解決科技與經濟脫節問題，實現軍民融合發展，為國防工業和國民經濟建設做出更大的貢獻。軍民融合發展是一項國家戰略。軍民融合一方面引入民企參與軍品生產，給傳統軍品生產企業壓力，促使其提高自身競爭力。在在競爭的環境下，參與主體都能提高技術水平，為部隊提供最好的裝備。另一方面，通過軍轉民，有利于軍工國企積累的技術向民品市場轉化，開拓新市場，增加利潤來補貼和發展軍品業務的同時，帶動國家經濟升級轉型。