德國殘疾人社會保護政策的反貧困現狀評析

2018-05-24 07:36:11郝玉玲楊立雄

社會政策研究 2018年1期

關鍵詞：護理

郝玉玲楊立雄

長期以來，殘疾人貧困一直屬于世界性難題。根據世界銀行估算，在發展中國家約有15%-20%的貧困人口為殘疾人（世界銀行，1999：15）。即使在世界上最早建立殘疾保險的德國，雖然經過數百年的發展，其殘疾人社會保護政策相較于許多國家和地區已經非常成熟和完善，但殘疾人貧困問題仍然突出。2009年聯合國《殘疾人權利公約》在德國正式實施，成為指導和評估其殘疾人社會政策的核心依據。聯合國《殘疾人權利公約》第二十八條規定，締約國要為殘疾人提供適足的生活水平和社會保護，具體體現在殘疾人服務、用具和協助、減貧、殘疾相關的費用支出、住房、退休等幾個方面的社會保護。根據2015年聯合國殘疾人權利委員會對德國殘疾人社會保護政策的評估，認為其依然無法滿足保障殘疾人基本生活水平的程度（聯合國殘疾人權利委員會，2015）。

一、德國殘疾人社會保護政策發展歷程

殘疾人社會保護政策一直是德國社會政策的核心議題之一，且“康復”與“融合”始終是其制度發展堅持的基本理念，發展至今形成以殘疾人為中心，以“就業導向”和“自主決定”（Selfdetermined）為特色（Waldschmidt,2007），不同制度之間相互整合與銜接的殘疾人社會保護政策體系。

1884年德國通過《職業事故保險法》(Occupational Accident Insurance Act)建立世界上第一個殘疾保險，并于1889年頒布《養老保險法》規定，若因疾病或意外事故導致失去勞動能力，則由養老保險為其支付失能年金(Invalidity Pension)，并由此引入“康復先于醫療退休”（Rehabilitation Before Medical Retirement）原則。1890年，為使傷殘人員能夠盡快得到及時和專業的醫療服務，以有效減少工傷事故所造成的勞動能力損失，進而減少相應的殘疾年金，工傷保險基金開始獨立運行工傷醫院。1919年首次通過的戰爭受害者福利統一立法也旨在促進戰爭受害者盡可能融入到帶薪就業之中，同年出臺補充規定，要求雇主必須雇傭因戰爭或工傷事故導致的重度傷殘者就業。為了將戰爭和工傷事故以外的殘疾人也納入待遇享受范圍，1924年以將殘疾人視為“難以治愈者”(Healable Poor)的福利原則首次統一立法，適用于所有殘疾人。1927年，為殘疾人安置就業和提供失業保險的義務被首次寫入法律，包括為殘疾人提供咨詢和安置就業服務。1969年立法進一步規定，職業康復為 “積極勞動力市場政策”組成部分。到1970年代早期，以（最理想狀態）所有殘疾融合援助措施實現最大限度的銜接一致為最終原則，在原有制度基礎上作出相應的改革和調整。

第一，1974年進一步修訂保障殘疾人的立法，包括：（1）不再區分殘疾致因，將所有重度殘疾人納入保護范圍。（2）在庇護工場制定殘疾人就業基本標準以吸納因殘疾性質和重度殘疾而無法在普通勞動力市場就業的殘疾人。（3）對康復援助和待遇做出調整：一是醫療保險成為殘疾人康復的責任主體之一；二是所有社會保險基金、戰爭援助基金和聯邦就業局所負責的實物給付和工資替代支付，均大幅度提升待遇水平和標準化程度；三是以促進殘疾人和具有潛在殘疾風險的人提供持續而有效的融合援助為目標，建立了一整套適用于所有相關社會援助部門和基金的標準原則。第二，基于“社會權利”的殘疾人融合在1975年被列入《社會法典》總則部分。1990年10月3日，東西德統一協議簽訂，除過渡性規定外，聯邦德國（西德）法律在過去的東德地區正式生效，東德法律同時廢止。

追溯以上立法進程，清晰可見，基于更好地為殘疾人提供待遇協調的社會援助相關立法及其實踐并未完全實現。整個立法過程并非在廢止過去立法的基礎上出臺新立法，而是對原有法律規定進行修訂。其問題突出表現在：一是《康復協調法》（Rehabilitation Harmonisation Act）并未將所有殘疾人社會援助相關部門的規定統一，也未作出任何相互協調配合的相應規定。二是《重度殘疾人法》《Severely Disabled Persons Act》與《康復協調法》的部分規定存在沖突。

1994年《基本法》（Basic Law）對第三條第三款進行修訂，增加第二句規定：聯邦議院有“創造政治和社會條件的義務，以積極促進殘疾人融入家庭、專業和日常生活。尤其是基于德國特定的倫理背景和歷史經驗，該義務是一項緊迫的政治和立法任務”。該規定也意味著殘疾人獨立生活和社會參與被確定為一項基本民權。為此，德國聯邦議院多次呼吁，要求盡快將殘疾人融合以統一和明確的形式加以整合，并納入《社會法典》。2000年5月19日聯邦議院一致通過 “促進殘疾人融合是一項緊迫的政治和社會任務”的動議。該動議對殘疾人自我形象和殘疾人政策基礎產生了深遠影響：國家政治努力的核心不再是為殘疾人提供福利和照顧，而是強調殘疾人對社會生活的自決（Self-determined）參與，消除殘疾人獲得平等機會的所有障礙。2001年1月1日《社會法典》第九卷《殘疾人康復與參與法》（Rehabilitation and Participation of Persons With Disabilities）正式實施，該法旨在“克服已有殘疾人社會政策的多樣性和復雜性，通過引入以公民身份為導向”的政策模式，將已有康復和殘疾人政策立法進行統一和整合。其特色是高度強調個人（Individuals）和自助（Self-help）模式，通過強調參與（Participation）和自我決定（Selfdetermination）的理念而將殘疾人置于政策中心位置，重在為殘疾人和存在殘疾風險的人提供機會來管理自身事務，以最大可能地對自己負責。在此法頒布之后，其他社會法典部分均根據此法中對殘疾人康復和參與的規定而作出相應修訂，以實現以殘疾人為中心的政策協調。尤其是2008年殘疾人“個人預算”（Personal budget）制度的實施，更是集中體現了德國殘疾人社會政策的殘疾人 “自主決定”（Selfdetermination）理念。“個人預算”并非是一項新的福利制度，而是將每個殘疾人在不同制度中所得到的現金、實物和服務待遇進行統一評估計算，均以現金形式提前定期發放給殘疾個人。殘疾人也由傳統被動的服務接受者轉變為“消費者”（由其自行決定購買哪些殘疾相關用品）和“雇主”（購買誰的服務，如自行雇傭護理員等），這也就是被視為德國殘疾人社會政策發展歷程中具有里程碑意義的“雇主模式”。

2009年聯合國《殘疾人權利公約》在德國正式實施，為此德國政府出臺“國家行動計劃”嚴格執行殘疾人權利公約。聯合國《殘疾人權利公約》在德國與其他普通法具有同等效力，成為德國制定、評估和完善殘疾人社會保護政策的核心依據。

二、德國殘疾人社會保護政策體系構成

根據聯合國《殘疾人權利公約》第二十八條規定，締約國要為殘疾人提供適足的生活水平和社會保護，具體體現在殘疾人服務、用具和協助、減貧、殘疾相關的費用支出、住房、退休等幾個方面的社會保護。因德國所有殘疾人政策均嚴格依照聯合國《殘疾人權利公約》執行，故德國殘疾人社會保護政策也按照以上幾個方面予以分類。

（一）服務、用具和個人協助

1.用具（Devices）①德國殘疾人用具包括殘疾人所需藥品、輔助器具和輔助技術。

德國殘疾人用具（技術）由多個制度保障，呈現籌資多元化特點。在社會保險制度體系中，德國五大社會保險（養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和護理保險）中的醫療保險、工傷保險和護理保險均是殘疾人用具（技術）的資金來源。

醫療保險是殘疾人用具（技術）的最主要籌資渠道。德國要求全民強制參保。根據《社會法典》第五卷《法定醫療保險法》第三十三條規定，參保人有權申請醫學上認為必要且對可預期殘疾具有預防作用或對已有殘疾具有補償功能的助聽器，假肢，矯形器和其它輔助器具。在德國聯邦勞動和社會事務部2013年的工作報告中（BMAS，2013：340）具體列出了醫療保險輔助器具目錄及其補償標準。醫療保險僅報銷18歲以下的視覺輔助器具費用，此后只有雙眼視力損傷程度達到世界衛生組織分類標準中的最低標準醫療保險才給予支付。

在護理保險方面，德國的護理保險需要與醫療保險同步參保。根據《社會法典》第十一卷《社會護理保險法》第四十條規定，當參保人符合護理保險待遇享受資格，護理保險需要為其支付必要的輔助器具（技術）費用，包括提高護理舒適度、緩解護理需求者的癥狀以及支持獨立生活所需輔助器具（技術）。當以上需求可同時從護理保險和醫療保險獲得時，則護理保險可承擔其中部分費用，具體標準為：若殘疾人獨立居住，護理保險所承擔費用的上限為每年4000歐元；若殘疾人與他人（至少一位殘疾人）合住則該費用的封頂線可上調至每年16000歐元。

在工傷保險中，若殘疾人因工傷事故和職業病致殘，則可享受《社會法典》第七卷《法定事故保險法》中規定的相應輔助器具（技術）和相關待遇。

在《社會法典》第九卷《殘疾人康復與參與法》中殘疾人也可獲得部分用具（技術）支持，但該部分對輔助器具（技術）的補償水平非常低，在整個殘疾人輔助器具（技術）籌資中僅居于從屬地位，主要是對殘疾人“社區生活參與”所需的輔助器具（技術）予以支持。具體補償標準根據其收入和財產來進行評定。

從2006年到2010年的統計數據來看，德國殘疾人輔助器具（技術）籌資呈緩慢增長趨勢，其中最主要來源于法定醫療保險和社會護理保險（見表1）。

表1：2006-2010年殘疾人輔助器具（技術）資金來源（單位：十億歐元）

2.個人協助

（1）護理需求

《社會法典》第十一卷《社會護理保險法》對護理需求規定，若個人日?；顒颖辉u估為需要至少6個月的持續性護理，則被認定為符合享受護理服務待遇（BMAS，2013：178）。根據統計數據，2011年德國共有232萬人具有護理需求，其中主要為老年人群，但仍有約五分之一的護理需求者年齡低于65歲。

圖1：德國不同年齡人口護理需求分布

（2）個人社會參與支持（Personal Assistance）

個人社會參與支持主要針對因殘疾而無法正常參與社會生活的人給予支持，社會生活范圍包括：個人護理、兒童看護、家務勞動、護理或日常休閑/社交活動（BMAS，2013：323）。這些支持不分致殘原因、殘疾年限和年齡，而只以申請人的需求為唯一標準。

個人社會參與支持包括殘疾人可在“個人預算”范圍內自行安排其所需各類支持（雇主模式），也可由不同服務者提供。個人社會參與支持籌資依據殘疾人的殘疾原因、殘疾程度和所需支持類型而確定具體符合哪些社會政策來進行“個人預算”籌資?！皞€人預算”資金來源包括：（1）護理保險；（2）醫療保險；（3）年金辦公室（軍人或替代性社區服務的受害者以及疫苗受害者）；（4）工傷保險或社會福利（護理支持/融合支持）。相關籌資模式包括：（1）根據《社會法典》第十一卷《社會護理保險法》第三十五條a款規定的長期護理保險對家庭護理服務的待遇支出；（2）根據《社會法典》第九卷《殘疾人康復與參與》規定的工作輔助支持；（3）社會補償機構范圍內，年金辦公室（軍人或替代性社區服務的受害者以及疫苗受害者）承擔最高達三年的個人輔助支持費用（BMAS，2013：323）。

殘疾人的“個人預算”支付制度的實施通過制度整合提高了殘疾人購買各類產品和服務的自主性，但卻因個人輔助資金來源于多個制度缺乏透明性而受到批評。

（3）其他服務/支持

其它殘疾人社會政策支持主要體現在交通費用方面。根據《社會法典》第九卷《殘疾人康復與參與》第一百四十五條規定，重度殘疾人及其陪同者（限1人）可免費乘坐所有公共交通。但德國公共交通體系中依然存在無障礙設施不完善的現象。在大多數情況下，重度殘疾人只能使用部分公共交通，且這些支付待遇和交通服務以及車輛使用僅限定在一些基礎服務范圍內，申請與復核行政程序極其復雜，即使法律規定由此待遇，但對于大多數人而言，申請這些待遇難度非常大。

（二）收入保護社會政策

根據《社會法典》第九卷《殘疾人康復與參與》規定，18-64歲永久喪失勞動能力者①根據規定，具備就業能力的標準是每天至少可以從事3小時的就業活動。，可享受殘疾人基本社會福利待遇（Basic Social Welfare）②類似于我國的最低生活保障。。根據統計數據，享受殘疾人基本社會福利待遇的人數近年來呈現緩慢持續增長趨勢。2010年永久喪失勞動能力者享受的基本社會福利待遇水平為每月639歐元/人，而這一標準極低，在德國很難維持基本生存（見表2）。

對于自己擁有住房，卻難以通過自身收入（不考慮其家庭成員收入能力）來維持基本生活支出的殘疾人可得到普惠型社會福利，如失業保險待遇Ⅱ③2003年12月19日德國聯邦議會通過勞動市場現代服務第四法案》（哈茨四）中，失業救濟金與社會救濟金合二為一。所有具備就業能力（具備就業能力的標準是每天至少可以從事3小時的就業活動）的享受救濟人員，不再按失業救濟和社會救濟分別管理，而是兩種救濟合二為一，統稱為求職人員基本保障，俗稱“失業保險金Ⅱ”，為求職人員的基本生活和安置提供統一的待遇。中的收入支持和住宿費用，年老之后仍可得到保障基本生活的福利支持（BMAS，2013 :151）。圖2顯示了不同年齡段殘疾人家庭和非殘疾人家庭可以享受的基本社會福利待遇。

表2：18-64歲永久性完全喪失勞動能力殘疾人享受基本社會福利人數（2006-2010年）

圖2：殘疾人家庭與非殘疾人家庭享受政府基本社會福利待遇比例

此外，若殘疾人被評定為其喪失勞動能力的程度已經達到可退休標準，則不論其年齡均可享受退休待遇。表3為近年來殘疾人與非殘疾人的主要收入來源，從表中可知除工資收入外，退休年金是殘疾人最重要的收入來源。

表3：德國18-64歲人口主要收入來源（%）

資料來源：Schildmann,Ulrike&Libuda-K?ster,Astrid.(2015).Zusammenh?nge zwischen Behinderung,Geschlecht und sozialer Lage.Wie bestreiten behinderte und nicht behinderte Frauen und M?nner ihren Lebensunterhalt? Journal Netzwerk Frauen- und Geschlechterforschung NRW,(37),42.

（三）殘疾相關支出

自2008年1月起，享受“個人預算”（Personal Budget）成為殘疾人的法定權利，這也意味著殘疾人可以自主決定從哪里購買以及“購買”哪些因殘疾而引起的必要服務?！皞€人預算”的具體數額由相關責任機構計算并提前定期支付給殘疾個人（如護理保險基金、養老保險基金，社會福利等）。待遇享受者可在具體協議的范圍內自由支配這些預算（用于哪些服務，以及如何依據協議來核實）①具體內容可參見德國個人預算主頁介紹：www.assistenz.org,http：//www.einfach-teilhaben.de/DE/StdS/Finanz_Leistungen/Pers_Budget/pers_budget_node.html。。個人預算沒有殘疾程度要求，只要已經殘疾或存在潛在殘疾風險的人均可申請。殘疾兒童的父母也可為其子女申請個人預算②研究表明個人預算最低額為36歐元，最高額為12683歐元.最普遍的情況為200-800歐元。參見：http：//www.budget.bmas.de/MarktplatzPB/DE/StdS/FAQ/faq_node.html#doc726966bodyText1。?！渡鐣ǖ洹返诰啪淼谑邨l對個人預算做了明確規定。個人預算使得殘疾個人更具自主性，可選擇如何組織和使用這些協助和福利基金。個人預算并非新增待遇，只是對已有實物和服務待遇轉變供給方式，目的在于提高殘疾人的自主選擇和生活能力。

（四）住房支出

因殘疾和（或）護理需求而達到享有居所支持的殘疾人可通過以下制度申請相應待遇，具體符合哪項制度待遇則需依據個人情況而定。

1.根據《社會法典》第十二卷《社會救助法》關于殘疾人“融合支持”的規定，殘疾人可申請基于自主生活（Self-determined Living）的住所（Assisted Residential Homes）支持，包括殘疾人公寓(Residential Homes)、居家支持（Assisted In Own Flat）和社區支持（Assisted In Residential Communities）。

2.根據《社會法典》第八卷《兒童和青少年服務法》規定，精神殘疾兒童和青少年可申請基于自主生活的具有融合支持性質的住所支持待遇。

3.根據《社會法典》第十一卷《社會護理保險法》規定的創造更好的護理環境所需的住房支持（如無障礙改造等）。

4.社會補償（如住房津貼等）支持。

根據統計數據，2006-2010年從社會救助中得到居所支持的人數呈持續增長態勢(見圖3)。通過社會救助、兒童和青少年福利、長期護理保險三項制度資助，2009年共有906085位殘疾人居住在殘疾人公寓或護理院，2011年共有715304人在固定場所接受護理服務。

圖3：2006-2010年基于自主生活的居所支持待遇享受人數

（五）殘疾退休金（Retired Benefits）

殘疾退休金分為兩種：

一是因收入能力減弱而得到的退休金。即對于那些尚未達到法定退休年齡，但因收入能力減弱而無法繼續工作的殘疾人可以得到勞動能力減弱退休金。二是重度殘疾退休金。重度殘疾人在其尚未達到65—67歲前可領取重度殘疾退休金，但需要滿足特定條件：一是至少達到60—63歲，二是必須被認定為重度殘疾；三是在領取重度殘疾退休金前，必須有長達35年的等待期。

近年來領取殘疾退休金的人數依然很高。從統計數據來看，領取收入能力減弱殘疾退休金的人數高于領取重度殘疾退休金的人數，這與殘疾人在勞動力市場中較好的融合有一定關系。

表4：2005-2010年勞動能力減弱殘疾年金和重度殘疾退休金待遇享受人數

上述統計數據并未將所有享受養老金的殘疾人全部納入，主要是因為其并未被認定為重度殘疾人或已滿足普通養老保險至少35年繳費年限的要求,所以大量老年人在領取普通養老金。這些規定尤其對參加普通養老保險卻繳費年限較低的重度殘疾人不利，他們必須通過申請其他社會待遇才能維持基本生活。

（六）普惠性社會保護措施

除上述措施外，還有其他針對貧困人口的社會福利制度。

一是住房補貼。根據德國《住房福利法》（Wohngeldgesetz,WoGG）第一條規定保障全民能夠滿足獲得家庭基本住房的經濟條件。

二是為有需要的人提供滿足其各種文化或休閑活動提供必要的優惠，所以殘疾人在該規定中也可享受部分優惠。

三是與殘疾人相關的服務，包括：

（1）輪椅使用者的備餐補貼。根據《社會法典》第十二卷《社會救助法》第三十條規定，若輪椅使用者經評定無自主備餐能力，則可申請相應的備餐補貼。

（2）日間護理。該服務可由特定機構提供，也可在殘疾人家中一般與家庭護理共同提供，日間護理費用由護理保險基金支付。

（3）心理社會服務。

（4）父母援助。包括家庭支持服務，因子女需要護理而父母享受的稅收優惠。