福利：V型責任論
——中國老年社會福利政策的一個理論建構

戴衛東

“十三五規劃”綱要中明確提出“探索建立長期護理保險制度，開展長期護理保險試點”。簡單地說，長期護理保險就是用社會保險籌資方式來分擔失能老年人的照料服務和醫療保健的費用。我國幾千年的傳統社會和歷朝歷代法律都將子女“反饋模式”的家庭養老奉為圭臬，現在國家為什么要做出這樣的政策嘗試？顯然是人口結構與家庭結構等方面變化加劇了我國養老風險的緣故。當養老由過去的家庭責任演變成今天的社會風險之際，政府便開始主動分擔養老的更多責任。可見，老年社會福利政策的變遷關鍵在于養老責任的演變。也就是說，有什么樣的養老責任就有什么樣的老年社會福利政策。然而，福利是剛性的但更需要可持續性，養老責任的邊界如何劃分？未來老年社會福利政策又向何處去？良好的社會治理政策應該是建立在嚴格的社會科學研究基礎上的，同時也應考慮到更廣泛的社會價值觀（Levin-Waldman，2005: 519-539）。因此，搞清楚我國傳統文化下的養老責任變遷是下一步老年社會福利政策走向的基礎。

基于上述問題提出，本文做如下研究安排：第一部分，闡述社會福利責任的不同理論范式，并做簡要評價。第二至四部分分階段討論中國老年社會福利政策的責任邊界狀態。在此基礎上，第五部分建構中國老年社會福利政策的V型責任理論。第六部分對V型福利成分的變化趨勢做出進一步探討。

一、社會福利責任：建構、分化與整合

（一）福利責任發端：不同范式的“福利三角”

較早提出社會福利范式的是美國學者威廉斯基和萊鮑克斯（Wilensky & Lebeaux,1965），1958年他們將福利按正規性與非正規性分為兩種：一是以家庭和市場為責任主體的“補缺型福利”(The Residual Welfare)，二是以政府為責任主體的“制度型福利”(The Institutional Welfare)。第二次世界大戰結束至20世紀70年代以前，由于英國《貝弗里奇報告》的影響（Beveridge,1958）和“福利國家”在歐洲的大范圍建立，福利理論主要集中于國家責任，而市場和社區福利變得無足倚重（Heisler,1977）。那是因為此前西方社會工業化水平還很低，市場發育不完善，社會成員的需要主要通過家庭、鄰里、小區、宗教組織的互助來滿足，現在則由國家來提供國民生活的基本需要，所以福利的風向立即發生了轉移(Pinker，1979：66)。這樣就形成了家庭、國家和市場共同負責的“福利三角”。在現代社會，一個國家的福利總量應當是家庭中生產的福利、通過市場交易獲得的福利以及政府提供的福利之和（Rose,R.1986）。

阿布瑞漢森（Abrahamson,1994）和杜非（Duffy,1998）研究認為，國家、市場和市民社會是福利提供的責任主體。該理論強調了市民社會對家庭的責任替代功能。不過，二者福利責任的內涵不同。前者指出，國家負責提供權力，市場負責提供財源，市民社會提供團結。后者則認為，國家提供被動情形下的保障，市場提供風險發生后的機會，市民社會提供價值觀分離后的社會團結。

艾斯平-安德森（Esping-Andersen,G.1990）則依據“非商品化”程度來劃分福利國家為三種類型：民主主義、自由主義和保守主義。不同類型的福利國家的福利水準不盡相同。“非商品化”的實質也是依據國家、家庭、市場“福利三角”在福利提供中的不同責任來確定。民主主義福利模式是國家責任占主導，自由主義福利模式由市場責任為主體，而保守主義福利模式則是國家、市場和家庭的責任結合體。艾斯平-安德森還進一步指出，即使兩個國家福利支出的總量水平相同，但各國支出的責任主體也可能不同，如美國主要來自家庭、市場，而瑞典偏重國家開支（Esping-Andersen，1999：177）。

（二）福利責任演進：從“福利三角”到福利多元

英國學者蒂特姆斯在福利責任“二分法”基礎上增加了“工業成就型福利”(The Industrial Achievement-performance)，認為既要考慮公民權利，又要體現個人責任，從而使得福利獲得排除了懶惰行為（Titmuss,1974）。實際上，福利責任就從三角關系演進到家庭、市場、國家和個人的“福利四角”。后來，安東尼·吉登斯“第三條道路”理論也是在強調國家履行社會投資責任的同時，目標是實現個人自我負責，“讓人們在市場中變成更加強大的行動者”（Giddens,1998）。被譽為“窮人經濟學家”的印度諾貝爾獎獲得者阿瑪蒂亞·森（1999：116-125）更加明確地闡述了吉登斯的“福利全球范圍合作”的理念，他提出了基于全球公正的國家聯合體“大普遍主義”（Grand Universalism）的福利概念。這可以看成是福利的國家責任概念外延的拓展。

與上述“福利四角”的主體不同，約翰遜（Johnson,1987）和伊瓦思（Evers,1988）強調民間社會（志愿組織）在福利提供中的重要作用，形成了家庭、市場、國家和民間社會的福利四大主體。不過，約翰遜（Johnson,1999）認為，社會福利多元主體中國家的作用不宜夸大，他批評了過分慷慨的福利國家行為。而伊瓦思（Evers,1993）對此持不同觀點，他指出在一定的文化、經濟、社會和政治背景中，國家和家庭提供的福利在很大程度上能夠分擔社會成員在遭遇市場失敗時的風險，風險越大，國家責任也相應增加。

借鑒國外研究，國內有學者明確指出，我國社會福利體系的目標建設應該具備政府為主導、社會以及家庭（個人）為支持的多層次供給主體（高和榮，2012）。雷雨若、王浦劬（2016）認為社會福利建設的成功實施必須以有效的政府、發達的市場和強大的社會組織、和諧的家庭和有擔當的個人為基礎，否則，多元化合作只是空中樓閣。這是“福利五角”或福利多元形態。正是由于改革開放后中央政府在福利責任中的逐步“退場”，加之戶籍制度的影響，最終造成了社會福利的區域碎片化結構（嚴國萍，2014）以及經濟與社會發展失調和社會不公平的現象（徐月賓、張秀蘭，2005）。景天魁（2006）則認為，我國社會福利缺乏理論基礎，導致政府、市場、社會和個人之間的責任邊界模糊，社會福利財政支出的結構和比例不盡合理。

綜上所述，既有的文獻研究呈現出以下幾個特點：一是，國外社會福利責任研究，雖然從“福利三角”發展到“福利多元”，但涉及到的責任主體基本上是靜態的，缺乏同一時期的不同福利主體的責任大小劃定，以及不同時期的多元責任主體的走向。二是，國內學者的研究大多是歸納了國外研究成果，認為我國社會福利責任是家庭、市場、國家、社會和個人共同負責的“責任包”，缺乏階段性分析，顯得過于籠統。三是，既有的研究沒有區分不同國家尤其是發展中國家福利的責任主體的邊界。美國學者卡扎（2002）指出，在比較不同福利國家的政策時，研究者幾乎很難推斷出“福利范式”內在的一致性，因為人們必須考慮到這些政策背后的歷史基礎、政治差異性、政策過程的變革，還包括外國模式對它們的不同影響。我國老年社會福利政策在理論建構上也存在這樣的缺憾。

二、老年社會福利在困難中起步（1949 -1977）：家庭責任為主，企業責任與國家責任為輔

（一）家庭養老，古今責任

中華民族儒家文化綿延數千年，是一個“禮”與“法”的社會集合體。家庭成員始終遵循“養兒防老”的禮訓，“當父母年老而不能勞動時，他們就由兒子們來贍養”，“家，強調了父母和子女之間的相互依存。它有利于保證社會的延續和家庭成員之間的合作”（費孝通，2006：42-45）。有史可考，從漢代開始，“孝”被正式寫入了法律，以孝治理天下。“五刑之屬三千，而罪莫大于不孝”（《孝經·五刑》），“不孝者，斬首梟之”（《春秋·公羊傳·文公十六年》）是一條重要的漢律。自此，歷經唐、宋、明、清各朝代，家庭養老的法律責任一直延續至今，“成年子女有贍養扶助父母的義務”①參見《中華人民共和國憲法》（2004年修正版）第四十九條。。老年人的衣食住行等基本生活，以及生病治療、精神撫慰、死亡安葬等都是家庭成員更是子女不可推卸的責任，也是全體社會成員責任“內化”的一個社會道德標準。

（二）城鄉分割，二元責任

1.面向城鎮企業職工的老年福利：從“國家—企業責任”到“企業責任”

新中國成立后，經濟上實行了計劃經濟體制，戶籍上實行了城鄉二元管理。1951年，政務院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，規定“企業按月繳納相當于各該企業全部工人與職員工資總額的百分之三，作為勞動保險金”，其中，“百分之三十，存于中華全國總工會戶內，作為勞動保險總基金；百分之七十存于各該企業工會基層委員會戶內，為支付工人職員按照本條例應得的撫恤費、補助費與救濟費之用”。企業勞動保險金用于職工養老待遇方面的規定，男工人與男職員（年滿60歲）、女工人與女職員（年滿50歲），并依據其工齡和本企業工齡的長短，付給相當于本人工資35%～60%的養老補助費。對于集體企業，由各地方工會組織、各產業工會組織負責辦理療養所、殘廢院、養老院、休養所等項目。對于因身體衰弱不能工作而不符合退休養老條件的企業工人，1952年規定，“男工人男職員年滿（或未滿）50歲以上，女工人女職員年滿（或未滿）45歲以上，在本企業工齡已滿10年者，發給原工資6個月（或5個月）。本企業工齡超過10年部分，每滿1年，增發原工資半個月，但退職金總額不得超過原工資12個月”，“本企業工齡未滿10年者，其本企業工齡在2年以內，發給原工資2個月，以后本企業工齡每增加1年，增發原工資一個月的1/3”。該項規定對于因病職工的晚年生活給予了一定的福利保障。

1958年2月國務院發布了《關于工人、職員退休處理的暫行規定》、《關于工人、職員退職處理的暫行規定（草案）》，適用條件是“安置年老的和身體衰弱、因工殘廢而喪失勞動能力的工人、職員”，覆蓋范圍擴大到“國營、公私合營的企業、事業單位和國家機關、人民團體”。按規定，退休養老費用“在實行勞動保險的企業單位，由勞動保險基金中支付；在沒有實行勞動保險的企業單位，各項費用全部由企業行政支付”（第十二條）；退職養老費用“由所在企業、機關從本單位行政費項下開支”（第八條）。三年自然災害期間，退休后的企業職工生活水平十分低下。1964年內務部、財政部發布《關于解決企業職工退休后生活困難救濟經費問題的通知》，如有退休職工經過民政部門的救濟，生活仍然有困難的，企業基層工會組織可以從勞動保險基金中給予適當補助。1965年6月國務院發布《關于精簡退職的老職工生活困難救濟問題的通知》規定，提高退職老弱殘職工的救濟標準、醫療費用由民政部門補助，家庭生活仍有困難的再按照社會救濟標準給予救濟。此外，還有一些面向退休職工的老年人活動中心、職工醫院或療養院、子女就業、住宅福利等。

針對集體企業職工養老福利的缺失，1966年4月第二輕工業部、全國手工業合作總社發布《關于輕、手工業集體所有制企業職工、社員退休統籌暫行辦法》、《關于輕、手工業集體所有制企業職工、社員退職處理暫行辦法》，但其退休、退職養老待遇的水平要低于國營企業和事業單位職工。1969年2月財政部發布《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見（草案）》，規定：“國營企業一律停止提取勞動保險基金”“企業的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支，改在營業外列支”，實報實銷。這樣，原先由國家、企業共同負責的勞動保險，因為喪失了全國性的統籌基金，實際上已蛻變為企業負擔全部責任的“企業保險”模式。

2.面向機關、事業單位職工的老年福利：財政“掏腰包”的國家責任

1952年6月政務院頒布《國家工作人員實行公費醫療預防的指示》，公費醫療制度由此建立。同年8月，政務院批準衛生部制定的《國家工作人員公費醫療預防實施辦法》，規定“各級人民政府應將公費醫療預防經費列入財政預算，由各該級衛生行政機關掌握使用。應專款專用”。1956年8月，國務院人事局、衛生部、內務部聯合發出了《關于國家機關工作人員退休后仍應享受公費醫療待遇的通知》，規定在國家機關的工作人員退休以后仍可以享受公費醫療的政策待遇。

1955年12月國務院發布了《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》、《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》以及《關于處理國家機關工作人員退職、退休時計算工作年限的暫行規定》等法規，這標志著國家機關、事業單位職工退休、退職福利制度的確立。這些法規規定，退休人員（男子60歲，女子55歲）按照不同工齡，每月發放相當于本人工資50%～80%的退休金；退休金來源由“工作人員退休后居住地點的縣級人民委員會在優撫費項下發給，到他死亡時為止”。老年人退休以后的生活、醫療保健、文化娛樂、服務等全部由原單位負責。

3.面向城鄉孤寡者的老年福利：城市民政主管的國家責任與鄉村集體責任

1951年8月內務部發布了《關于城市救濟福利工作報告》，報告內容包括對舊有福利設施的改造、健全對私立救濟福利機構的管理和領導，以及保障無依無靠的城鎮孤寡老人、孤兒或棄嬰、殘疾人等。1954年9月，一屆人大第一次會議制定并通過了《中華人民共和國憲法》，明確規定，“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利”。1956年，內務部在關于改善城市殘老兒童教養院工作的通知中，決定把老人和兒童從生產教養機構中劃分出來，單設殘老院和兒童教養院，并明確其性質屬于社會福利機構。在民政部門的主管下，城市福利院和養老院收養老年人逐年有所增加。但由于“十年內亂”的影響，到1978年城市福利院收養的孤寡老年人數下降到1964年的一半左右（多吉才讓，1996：141；崔乃夫，1994：211- 212）。

在農村，鰥寡孤獨老年人福利主要通過鄉村集體福利來實現。1956年全國人大頒布《高級農業生產合作社示范章程》，規定:“農業生產合作社對于缺乏勞動力或者完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產上和生活上給以適當的安排和照顧，保證他們的吃、穿和柴火的供應，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們生養死葬都有依靠。”為了解決一些老年人無人照料的問題，一些地方開始試辦敬老院，對五保對象實行集中供養。1960年二屆人大第二次會議通過《1956年到1967年全國農業發展綱要》再次明確，對農村的孤老殘幼實行保吃、保穿、保燒、保教（兒童和少年）、保葬（老人）的“五保”制度。1962年第八屆中央委員會第十次全體會議頒布的《農村人民公社工作條例（修正草案）》，規定，生產隊可以提留一定數量的公益金，作為社會保險和集體福利事業的費用，用于生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，遭到不幸事故、生活發生困難的社員，實行供給或者給以補助。與城市老年福利一樣，十年動亂期間的農村老年福利也幾乎處于停滯狀態。

這一歷史時期的老年社會福利，除了家庭養老的根本責任以外，基于企業責任和基于財政責任的企業和機關事業單位退休職工福利因保障全面、水平較高而成為老年社會福利制度的主體，基于民政責任的城市孤寡老人和基于鄉村集體責任的農村“三無”老人福利因救濟水平較低而成為老年社會福利制度的兩翼。雖然說財政負責和民政負責都體現了國家責任，但二者覆蓋的對象因身份不一樣導致享受的福利水平差別很大。事實上，在計劃經濟時代，“低工資”的企業福利和鄉村“提留”的集體福利也都可以看成是國家責任的一種體現。

三、老年社會福利在改革中發展（1978 -2000）：家庭責任主體，企業責任剝離，國家責任兜底、市場責任提出

（一）家庭養老功能弱化：主體責任仍存

二十世紀七十年代末至八十年代初，我國的經濟、社會領域發生了重大變革，一是經濟領域的改革開放，從計劃經濟轉向市場經濟；二是社會領域的人口控制，從自主生育轉向計劃生育。前者使得城鄉“隱性失業”漸漸“顯性化”，“離土離鄉”轉移就業的現象至今仍在延續。后者使得家庭規模逐漸縮小，戶均人口從1982年的4.4人到2000年的3.4人（國家統計局，2000）。家庭成員的異地就業和傳統大家庭的消失，再加上平均壽命的延長以及疾病結構慢性病化等一系列因素的共同作用，傳統家庭養老模式出現了瓦解，家庭養老能力逐漸弱化，城鄉老年人尤其是農村老年人的服務需求和精神慰藉形成很大的“缺口”。但是，家庭養老的主體責任并沒有消失。1996年頒布的《中華人民共和國老年人權益保障法》規定，“老年人養老主要依靠家庭，家庭成員應當關心和照料老年人”。1999年《中華人民共和國憲法》（修訂）也仍保留了1982年《憲法》中首次出現的“成年子女有贍養扶助父母的義務”的條文。

（二）市場經濟體制建立：企業福利責任開始剝離

1984年10月《中共中央關于經濟體制改革的決定》發布，標志著我國進入社會主義市場經濟體制改革時期，增強企業活力是這一場經濟體制改革的中心環節。為了建立現代企業制度，“要使企業真正成為相對獨立的經濟實體，成為自主經營、自負盈虧的社會主義商品生產者和經營者，具有自我改造和自我發展的能力，成為具有一定權利和義務的法人”，“對其他大量產品和經濟活動，根據不同情況，分別實行指導性計劃或完全由市場調節”。由此，為了減員增效，企業再也不能像過去一樣“大包大攬”職工福利。1986年國務院頒布《國營企業實行勞動合同制暫行規定》明確指出，國家對勞動合同制工人退休養老實行社會保險制度；退休養老基金的來源，由企業和勞動合同制工人繳納；退休養老金不敷使用時，國家給予適當補助。

這樣，隨著勞動合同制取代企業職工的“鐵飯碗”和《中華人民共和國企業破產法（試行）》的頒布，原來依附于國有企業和集體企業經濟的“職業福利”包袱逐漸萎縮，“企業人”、“單位人”變成了“社會人”，老年人養老、醫療、住房等福利需求也逐漸地與原企業單位分離開，過渡到社會化福利。

（三）社會進入轉型期：國家履行兜底責任，福利市場機制提出

1978年五屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法》修訂案，對勞動者福利、勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力時的物質幫助等作出了原則性規定。同時，決定重新設置民政部，主管全國社會救濟、社會福利以及優撫安置事務。1982年五屆人大五次會議修訂通過《中華人民共和國憲法》，再次明確了“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業”。伴隨著城市企業的市場經濟體制確立，以及農村家庭聯產承包責任制推行，整個經濟社會進入了轉型期，再加上人口老齡化格局已經形成，老年社會福利也相應地得到重視并進行政策變革。

1986年，民政部制定第二個五年規劃（1986-1990）明確提出了社會福利事業改革發展要由國家單一負擔轉變為國家、集體、個人三方共同負擔，實現“救濟型”福利事業到“福利型”福利事業的轉變。1993年4月，民政部發布《國家級福利院評定標準》，8月民政部會同國家計委等14個部委聯合發布了《關于加快發展社區服務業的意見》，其中明確提出為城市老年人、殘疾人、優撫對象提供社會福利服務。1994年國務院頒布了《農村五保供養工作條例》，規定五保供養的對象為“三無”老年人、殘疾人，所需經費和實物應當從村提留或者鄉統籌費中列支，不得重復列支；在有集體經營項目的地方，可以從集體經營的收入、集體企業上交的利潤中列支。

社會福利社會化目標的提出，其實質就是在原有的企業福利、財政福利和民政福利的基礎上增加一個市場化的路子。主要表現在兩個方面：一是資金籌集市場化。1987年6月，中國社會福利有獎募捐委員會在北京成立，并頒發了《中國社會福利有獎募捐委員會章程》和《發行社會福利有獎募捐試行辦法》。1994年12月民政部先后發布《中國福利彩票管理辦法》和《有獎募捐社會福利資金管理使用辦法》，對福利彩票這一市場化籌集福利資金的重大舉措進行了相應的規范。1999年《中華人民共和國公益事業捐贈法》發布，首次用法律的形式規范并激勵社會捐贈支持各項福利事業。二是服務供給市場化。1999年民政部先后頒布《社會福利機構管理暫行辦法》《關于開展民辦非企業單位復查登記工作意見》，開始將民辦福利機構與公益機構納入統一的、規范的福利服務供給體系。2000年2月，國務院辦公廳又批轉民政部等11個部委制定的《關于加快實現社會福利社會化的意見》，進一步指出了“資金來源社會化、服務對象社會化、職工隊伍社會化、管理體制社會化”的福利制度發展的政策取向，其實質是逐步確立社會福利的市場經濟運行體制。老年社會福利作為整個社會福利的重要組成部分，任何一項社會福利政策的出臺都決定著其發展的方向及其進程。

這一時期社會福利社會化雖然提出了個人責任，但是在企業“下崗”職工較多、退休金不能按時足額發放，以及城鄉福利機構以“三無”老年人為主的情況下，老年福利的個人責任是非常有限的，在多元福利責任中占不到重要地位。

四、老年社會福利在和諧中建設（2001年至今）：家庭責任提升，國家責任推進，市場與社會責任強化，個人責任介入

（一）居家養老為基礎，家庭責任提升

第五次全國人口普查統計結果顯示，我國在世紀之交進入老齡化社會，屬于典型的“未富先老”國家。為了應對人口老齡化，2000年8月中共中央、國務院發布了《關于加強老齡工作的決定》，提出“建立以家庭養老為基礎、社區服務為依托、社會養老為補充的養老機制”。2001年7月，國務院又公布了《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要(2001—2005年)》，再次明確“堅持家庭養老與社會養老相結合，繼續鼓勵和支持家庭養老”，并特別指出“農民養老以家庭贍養為主”。

2005年3月民政部發布《關于開展養老服務社會化示范活動的通知》，首次提出“以居家養老為基礎，以社區老年福利服務為依托，以老年福利服務機構為骨干的老年福利服務體系”。此后，居家養老的基礎性地位在一些重要政策文件中都得到確認，如《關于加快發展養老服務業意見的通知》（國辦發〔2006〕6號）、《中共中央、國務院關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》（中發〔2006〕22號）、《關于全面推進居家養老服務工作的意見》（全國老齡辦發〔2008〕4號）、《國民經濟與社會發展第十二個五年規劃綱要》（2011年3月16日）、《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）、《關于進一步做好養老服務業發展有關工作的通知》（發改辦社會〔2015〕992號）以及《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（2016年3月17日）等。其間，建立養老服務體系的政策表述在多個文件中有所修改，主要表現在對機構養老的認識從“十五”時期的“骨干”地位，到“十一五”下降為“補充”地位，到“十二五”體現為“支撐”地位，再到“十三五”回歸到“補充”地位，雖幾經調整，但“以居家養老為基礎”的方向性定位沒有改變，家庭責任在強調中提升。

（二）順時應變，國家責任積極推進

2010年第六次人口普查的統計結果表明，經過十年的發展，我國人口結構進入快速老齡化階段。進入21世紀以來，國家和政府在老年社會福利方面制定并頒布了一些政策文件，先后采取了積極的干預措施。主要表現在下列幾個方面：

首先，城鄉并進，加快建設老年福利的基礎設施。2001年民政部發布《“社區老年福利服務星光計劃”實施方案》（民發〔2001〕145號），決定今后兩至三年，從中央到地方，通過發行福利彩票籌集的福利金，絕大部分用于資助城市社區的老年人福利服務設施、活動場所和農村鄉鎮敬老院的建設。這是新中國成立后首次大規模、全方位推進城鄉社區老年人福利設施建設的政府行動。

其次，緩解老年貧困，全面建立高齡津貼制度。《中華人民共和國老年人權益保障法》首次規定，國家鼓勵地方建立八十周歲以上低收入老年人高齡津貼制度。要求各地建立健全經濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度。補貼所需資金，由地方財政負擔，列入年度財政預算。截至2015年8月，全國19個省份建立了80周歲以上高齡老人津貼制度，23個省份建立了生活困難老人養老服務補貼制度，4個省份建立了失能老人護理補貼制度。①參見新華網：“民政部：全國19個省份建立80周歲以上高齡老人津貼制度”，2015年8月20日。

第三，增進老年人福祉，初步建立老年優待制度。2012年修訂后的《老年人權益保障法》首次從法律層面明確“老年人有享受社會服務和社會優待的權利”，要求縣級以上人民政府及其有關部門根據經濟社會發展情況和老年人的特殊需要，從社會保障、衛生保健、交通出行、商業服務、文體休閑等方面，制定優待老年人的辦法，逐步提高優待水平。為了深入貫徹該法律，全國老齡委等24個部門在《關于加強老年人優待工作的意見》（全國老齡辦發〔2005〕46號）的基礎上修訂頒發了《關于進一步加強老年人優待工作的意見》，要求“進一步落實各項財稅優惠政策，保障老年人優待工作經費”，這是目前我國老年人社會優待領域最全面、最具體的一個全國性專項文件。盡管該文件還存在粗疏零散、碎片化以及對違規行為缺乏有效的處罰措施等特征（李志明，2015），但表明我國已經初步建立了體現國家責任、標志社會文明進步的老年人優待制度體系。

（三）提高老年福利水平，引導市場與社會責任

1.積極引導民間資本進入，擴大養老服務供給體系

改革開放以來，民間資本在我國投資不斷發展壯大，鼓勵民間資本參與興辦養（托）老服務和殘疾人康復、托養服務等社會福利事業開始成為政府政策的重要關注點。為此，《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》（國辦發〔2011〕60號）要求充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，為各類服務主體營造平等參與、公平競爭的環境，實現社會養老服務可持續發展。于是，民間資本在參與居家和社區養老服務、舉辦養老機構或服務設施、提供基本養老服務、參與養老產業發展等方面拉開了序幕。國務院進一步要求，逐步使民間資本成為發展養老服務業的主體，以滿足養老服務多樣化、多層次需求。

隨著我國養老服務需求量的不斷增大，鼓勵外國投資者在華獨立或與中國公司、企業和其他經濟組織合資、合作舉辦營利性養老機構，成為我國養老服務領域一個創新性的思維。同時，在民間資本參與方式上支持“項目化”運作，按照融資——投資建設——回收資金封閉運行的模式，將企業項目收益債券推廣到養老服務領域。積極引導民間資本在推動醫養融合方面有所作為，對民辦非營利機構在投融資、稅費優惠等政策方面給予照顧。

2.激發公益慈善的社會意識，弘揚尊老愛老傳統文化

“十二五”期間，《中國老齡事業發展“十二五”規劃》（國發〔2011〕28號）就指出，要大力發展為老服務志愿者隊伍。同時，國家鼓勵慈善組織以及其他組織和個人為老年人提供物質幫助。中央政府則使用專項彩票公益金對中、西部農村地區老年幸福院項目建設給予大力支持。為進一步加強和改進慈善工作，更好地保障和改善困難群眾民生，國務院發布了《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》（國發〔2014〕61號），倡導通過捐贈、支持志愿服務、設立基金會等方式，興辦公益性醫療、教育、養老、殘障康復等方面的機構和設施。對于一些企業（包括公益、慈善企業）參與養老服務事業面臨融資難的問題，可以通過向民政部、國家開發銀行申請養老服務專項貸款項目來獲得支持。

（四）摒棄傳統福利觀念，強化個人責任

計劃經濟時代的“單位福利”對老年人來說，至今仍有很大的吸引力。但2000年以來的福利市場化與社會化，逐漸地改變了人們對福利的依賴心理。除了特困老年人和“三無”老年人享有國家免費的福利外，根據服務對象的不同情況，實行有償、減免等多種服務，在較大程度上強化了個人責任。特別是針對人口老齡化程度較重和老年人口較多的農村，養老服務政策明確支持家庭、個人承擔應盡責任。

近幾年來，我國青島市、長春市、南通市等地先后試行失能老年人醫療照護保險政策。無論是通過劃撥醫療保險結余資金，還是個人繳費和政府補貼方式來籌資支付參保人失能后的照料服務和醫療保健的費用，二者在體現了國家責任的同時，也表明了國民個人也要為自己的養老服務買單。隨著《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》的發布，以及在不久的將來長期護理保險試點的全面推廣，國民在養老服務方面的個人責任還會進一步加強。

五、中國老年社會福利政策：V型責任理論建構

（一）理論依據：經濟發展、養老風險與養老責任的關系

1.從傳統農業社會到工業化社會：養老風險集中，國家責任介入

在我國傳統農業社會，由于生產力水平十分低下，人均勞動生產率很低，剩余勞動產品較少，為了維持足夠的勞動力以維持家庭經濟的簡單再生產，不得不采取多生子女的策略，形成了人口眾多的大家庭和復合家庭。這種家庭規模和代際結構使得家庭養老成為必然。在這一時期，家庭成員的經濟、情感和價值觀都是相互依存的一個整體。養老基本上局限在家庭內部，以及部分鄰里互助和特殊時期（自然災害、戰爭）官方零星的賑濟。

建國后，我國進入了社會主義改造和集體經濟的工業化初期階段。社會分工變化和工業化發展是養老的個人需求轉化為社會需求的基本原因（王虎峰，2004：15）。社會生產方式的進步，工業化的推進，促使傳統的農業結構逐步弱化，家庭保障不能解決每一個社會成員的養老風險。再加上社會經濟環境的驟然變化，“一大二公”統收統支，家庭經濟遭到破壞，養老風險特別在農村地區集中爆發出來。在這樣劇烈的社會結構大變革時期，養老再也不可能僅僅是單個家庭的責任，需要國家“父愛主義”責任的體現。

2.從工業化初期到后工業化社會：養老拓展，風險遞進，責任多元

始于八十年代初期的改革開放和現代企業制度的建立直接推動了工業化進程，在生產力水平顯著提高和經濟快速發展的同時，我國家庭結構、人口結構、就業結構以及疾病結構等發生了很大的變化，毋容置疑地，這些變化也導致了我國養老結構的演變，養老風險的逐漸增強。前工業化社會的養老主要在于吃、穿、住等基本生活的經濟保障，進入工業化和城鎮化社會以后，養老不僅受限于經濟供養，而且還拓展到生活照料的服務保障和情感慰藉的精神保障。相應地，養老風險也產生了遞進，由原來單一的經濟保障風險，延伸為經濟供養、生活照料和情感維護三個方面風險。

一般情況下，風險越大，化解風險的責任越大。經濟結構和社會結構的轉型，使得國家和政府難以承擔全體國民的養老風險。其實，在很多從計劃經濟向市場經濟轉型的國家中，政府還是主要的養老福利待遇提供者。不過，這個狀況也在改變，這些國家的政府在準備或者已經向私營機構轉移養老保障責任（科林·吉列恩等，2002）。我國養老福利的責任走勢正是如此，福利責任多元化是方向，無論從公平還是從效率角度，再也不可能回到企業“大包大攬”和國家“一手包辦”的計劃經濟時代福利狀態。

（二）V型責任：老年社會福利政策的理論建構

通過對建國后不同歷史時期的老年社會福利法律、政策文件的梳理與解讀，我們初步地了解到各個階段老年福利責任主體的構成。在理論依據分析的基礎上，透過對同一時期的老年福利不同責任主體的比重大小，以及不同時期的老年福利同一責任主體的走勢的二者綜合分析，本文嘗試建立一個具有中國特征的老年社會福利政策的理論框架（如圖1所示），以期對中國老年社會福利理論的完善和發展型社會政策的定位提供一些有價值的參考。

圖1：中國老年社會福利V型責任態勢

1.V型責任理論的解釋

根據經濟發展水平、養老風險與養老責任三者之間的關系，本文繪制了一個兩軸折線圖。橫軸為不同經濟水平的年份，左縱軸表示養老風險，右縱軸表示養老責任度。圖中R為養老風險線，表明隨著經濟發展水平的提高，整個社會的養老風險相應地提升。但必須說明的是，R是一條當前假想的養老風險線，因為當經濟發展到一個很高水平的時候，整個社會和個人預防和化解風險的能力也就愈來愈強，此時R線應該呈現出下降的趨勢。不過，現在的R線趨勢并不影響本文的研究結論。依據本文第二至第四部分，ι1表示家庭責任的拋物線，ι2、ι3、ι4、ι5分別表示國家責任、市場責任、社會責任（公益慈善）以及個人責任。

福利責任主體的度量。圖中ι 線自下至上，表示相關主體的責任比重越來越大。即在整個老年福利體系中，現階段各責任主體的份量由大到小依次是家庭責任、國家責任、市場責任、社會責任以及個人責任。每條代表責任方向的ι 曲線相交所構成的V型區域，表明兩點：一是，可明確兩條ι 曲線的責任比重大小，責任大的ι 線位于上方；二是，V型區域面積越大，V型開口就越大，兩條ι 線所代表的責任偏差就越大。

福利責任V1區域的形成。在建國前的傳統農業社會里，家庭養老幾乎是全部的也是最重要的責任，政府責任只是少量的零星的社會救濟。1949年后，我國處在工業化前期與傳統農業社會并存的階段，新生的中華人民共和國政府特別重視城鄉貧困老年人的養老問題，但由于國力有限而重點放在老年人基本生活的經濟保障上。相比之下，國家責任比重明顯增加，家庭養老的負擔得到減輕。“十年動亂”期間，城鄉老年福利建設停滯，三年自然災害的發生，全民政治運動導致民政部被撤銷，政府也沒有專項資金規劃。因此，圖中 ι1、ι2形成了V型福利的第一個區域V1。

福利責任V2區域的延伸。上個世紀七十年代末到八十年代初，我國進入改革開放的經濟發展時期，一直持續到二十一世紀的第一個十年，基本上完成了工業化中期的國民財富巨大積累階段。在老年社會福利方面，家庭養老雖然面臨一些挑戰，但家庭養老的法律責任在不斷發展中逐漸強化。在人口老齡化進程加快的巨大推力下，國家責任在強大國力支撐下顯著推進。因為1966至1977年期間的國家養老責任顯著下降，所以，ι1、ι2構成了老年社會福利的V2區域。

福利責任V3區域的誕生。八十年代初期，市場經濟體制的建立意味著是后來社會福利市場化的前奏。福利彩票資金的籌集、民間資本進入養老服務領域等成為老年福利市場化的具體形式。公益、慈善等民間互助傳統文化，雖然一直都存在，但是產生的作用不大，甚至有弱化的趨勢。“十二五”初，官方文件才正式倡導志愿服務、慈善支持養老服務業的發展。這樣，圖中 ι3Sι4所構成的V型面即為V3區域。在整個老年社會福利體系中，相對于家庭責任和國家責任而言，市場責任、社會責任的分擔才剛起步，相關政策法規還處在逐步完善之中。

福利責任V4區域的彰顯。雖然養老保險領域早在二十世紀八十年代中后期就開始提出企業、個人和政府三方付費的“社會統籌與個人賬戶相結合”制度，但是，在社會福利領域由于國企改革面臨的困難導致個人責任僅限于政策文件，難以付諸于實踐。但是，2000年以來在老年社會福利領域，個人責任極速推進，尤其是近兩年來體現為“醫養融合”的長期護理保險制度試點與推進，使得老年福利中的個人繳費責任逐步放大，個人責任發展的速度與勢頭都超過了公益慈善倡導的社會責任，因而不可避免地產生了圖中ι4、ι5相交后構成的SMP （V4）區域。

2.V型責任的發展趨勢

根據我國的傳統文化、經濟發展水平、民生建設進程以及全球社會福利改革的總體走勢，未來十年老年福利的V型責任慣性有可能呈現出以下幾個趨勢：

V2區域的開口逐漸擴大。養老的家庭責任在我國不可能消失，這是中華民族傳統文化所決定的，但是ι1曲線也不可能無限地上升，也就是說，在人口老齡化、工業化和城鎮化推進的大背景下，家庭難以承擔養老的全部責任。因此，ι1曲線可能在平穩中延伸。而體現國家責任（包括企業福利、財政福利或民政福利）的ι2曲線，目前來看處于增幅，但不排除以后在經濟不景氣的年份里會有向下走勢。隨著“小政府，大社會”理念在全球達成共識，長期來看ι2曲線是緩慢地偏向下方，所以，ι1、ι2曲線所圍成區域的開口，在相當長的時期內會慢慢地增大。

V3區域的開口向右上方延伸。市場化在我國老年福利領域剛剛起步，下一步營利企業和非營利企業在養老服務體系中要發揮重要作用，那么，代表市場責任的ι3曲線會較快地向右方上升，可能在未來某個時間與ι2相交，形成新的V型區域。而代表社會責任的ι4曲線，在養老領域（救助、服務等）的責任越來越得到倡導和弘揚，當然呈現出右上方延伸的趨勢，但是不會與ι3相交。這是由市場化的主體責任和公益慈善的補充地位的性質所決定的。

V型新區域的形成。個人責任在養老、醫療等福利領域的強化，正成為一種潮流沖擊著傳統社會福利制度。未來的養老保障福利，家庭和國家都不可能全部包下來，方向應該是以個人為責任主體的、加上國家幫助的、輔之以社會化的保障模式（姜向群，2007）。老年福利在未來應該是面向全體老年人的一種常態的正式制度安排，而不是今天的“補救式”制度定位。可以預見，代表個人責任的ι5曲線在不久的將來向右上方延伸，先后與 ι4、ι3相交。與ι4相交，形成新的V型區域V5（ι5Mι4）；與ι3相交，又形成新的V型區域V6（SNP）、V7（ι5Nι3）。V4、V5區域分別表示個人責任低于、或高于社會責任（公益慈善）的階段，而V6、V7區域分別表示個人責任低于、或高于市場責任的階段。如果看到更遠一點，ι5有可能與ι2相交，那說明老年福利的國家責任真正地成為了“最后一道防線”。

3.福利V型責任理論與西方福利理論的差異

首先，二者在責任態勢上的差異。西方福利理論雖然從“福利三角”發展到福利多元，但是不同時期的同一福利責任主體、同一時期的不同福利責任主體間的走勢鮮有闡明。福利V型責任理論則彌補了這一不足，動態地論述了各個時期的福利責任主體之間的形態及其發展趨勢。

其次，對家庭責任的重視不同。西方福利理論認為，工業化國家的社會福利由國家、市場和市民社會來承擔，淡化了家庭的責任。盡管后工業化國家現在又倡導“回到家庭中去”，但是，與我國老年福利中家庭責任一直以來的基礎地位不同，西方國家福利的家庭責任所占比重相對處于較低層次。

第三，對個人責任和社會責任的態度不同。西方福利國家由于自由主義的文化和市民社會的發育較完善，所以在福利三角理論中比較早地提出了包括個人責任、社會責任的福利四角關系。同樣，我國傳統“孝”倫理和“家”文化，以及計劃經濟時代國家福利的歷史與政治因素，決定了在工業化后期的市場經濟社會才具備了提出個人責任、倡導志愿服務與公益慈善社會價值的條件。可以說，我國老年福利政策遵循著一條從不同經濟水平階段的“福利二元”、“福利三角”到“福利多元”的發展路徑。

六、進一步討論

前文已述，養老包括老年人的經濟保障、生活照料、健康維持以及精神慰藉等方面。那么，老年社會福利政策就需要針對這些方面來明確相關責任主體。V型責任理論中各個責任主體所承擔的福利成分，隨著經濟和社會結構的轉型，應做進一步的討論和界定。換句話說，代表責任主體的ι 線走勢沒有發生轉向，但所包含的福利成分會有或多或少的變化。

家庭養老是人類社會的本能所系，家庭責任是可持續的。在傳統農業社會和工業化前期社會里，無論中西方國家家庭成員的生、老、病、死等經濟、照料和情感都來源于家庭內部。伴隨著工業化的推進和社會結構的變遷，家庭沒有能力承擔全部的養老責任，可持續性主要表現在家庭提供部分的生活照料、健康服務以及情感慰藉。家庭是一切社會形式所憑依的最基本的單元，家庭體系給文化和文明的滋長提供了堅實的基臺（T·菲利普斯，2002）。即使社會發展到后工業化階段，家庭仍然是人類社會的情感歸依。

在計劃經濟時代，國家養老責任主要體現在城鄉貧困老年人和特困人群生存保障的“兜底”功能。進入工業化中期以來，老年人的服務保障迨至今天的“醫養融合”漸漸得到國家的重視，除了維持“底線公平”的公立養老機構建設外，推動多層次養老保障體系構建也成為“服務型政府”的重要責任內涵。

市場責任在老年社會福利體系建設過程中占據越來越重要的地位。從八十年代中后期的養老福利資金籌集市場化以來，非營利和營利民間資本進入養老服務領域在逐步擴大，表現為公建民營、民辦公助、民營獨資等多種形式。計劃經濟時代銷聲匿跡的公益慈善和志愿服務，近些年在老年福利領域也嶄露頭角，煥發出新的生機。隨著社會文明的進步，體現社會責任的志愿互助和慈善捐贈行動會深入到老年福利的貧困救助、照料幫助、健康維護以及老年人文化生活中去。此外，老年人本身也是一個巨大的志愿服務資源，通過政策制度的調整、社會組織的培育和社區建設等方面努力，老年志愿服務會有更大的發展空間（錢寧，2015）。

提到養老的個人責任往往會觸及到一些老年人的神經。在他們的意識里，國家責任和家庭責任是養老保障的“天”和“地”。在前工業化社會，個人是家庭的一分子，“下一代從完全依賴于父母到擔當合作的角色，最后到挑起贍養父母的全部責任”（費孝通，2006），個人責任與家庭責任是融合在一起的。改革開放前的“單位福利”“集體福利”讓現在受益的老年人更是難以割舍。每個人為自己的養老分擔一部分責任，既是作為“社會人”的責任，也是養老福利制度能夠可持續發展的需要，現在來看，這種責任更多的是體現在付費接受養老服務和繳費參加長期護理保險，個人承擔養老責任可能會成為加速發展的趨勢。這也是社會進步和公民社會的一個重要表現。

參考文獻

[1]高和榮，《中國社會福利體系責任結構的頂層設計》，《吉林大學社會科學學報》，2012年，第2期，第73-79頁。

[2]雷雨若、王浦劬，《西方國家福利治理與政府社會福利責任定位》，《國家行政學院學報》，2016年，第2期，第133-138頁。

[3]嚴國萍，《當代中國碎片化社會福利體制的形成與突破》，《中國行政管理》2014年，第7期，第25-30頁。

[4]徐月賓、張秀蘭，《中國政府在社會福利中的角色重建》，《中國社會科學》，2005年，第5期，第80-92頁。

[5]景天魁，《圍繞農民健康問題：政府、市場、社會的互動》，《河北學刊》，2006年，第4期，第54-62頁。

[6]費孝通，《江村經濟——中國農民的生活》，商務印書館，2006年，第42-45頁。

[7]多吉才讓，《社會福利》，中國社會出版社，1996年，第141頁。

[8]崔乃夫，《當代中國的民政》（下），當代中國出版社，1994 年，第211- 212頁。

[9]國家統計局，《中國人口統計年鑒》，2000年。

[10]李志明，《中國老年優待制度的發展定位與政策建議》，《學術研究》，2015年，第4期，第85-90頁。

[11]王虎峰，《養老金生產論》，中國勞動社會保障出版社，2004年，第15頁。

[12]科林·吉列恩、約翰·特納、克里夫·貝雷等，《全球養老保障——改革與發展》，楊燕綏等譯，中國勞動社會保障出版社，2002年，第25頁。

[13][美]T·菲利普斯，《以我們的錯誤為戒：希望建立以家庭為中心的現代化》，《國外社會科學》，2000年第2期，第57-62頁。

[14]錢寧，《積極老齡化福利政策視角下的老年志愿服務》，《探索》，2015年，第5期，第135-139頁。

[15]費孝通，《江村經濟——中國農民的生活》，商務印書館，2006年，第77頁。

[16]Levin-Waldman,Oren M.(2005)Welfare Reform and Models of Public Policy: Why Policy Sciences Are Required.Review of Policy Research,22(4):519-539.

[17]Kasza,G.J..(2002).The illusion of welfare‘regimes’ .Journal of Social Policy,31(2):271-287.

[18]Wilensky,H.L.& Lebeaux,C.N.(1965).Industrial Society and Social Welfare.New York:The Free Press.

[19]Beveridge,W..(1958).Social Insurance and Allied Services.London: Her Majesty's Stationary Office.

[20]Heisler,H.(1977).Foundation of Social Administration.London: Macmillan.

[21]Pinker,R.(1979).The Idea of Welfare.London: Heinemann Educational.

[22]Rose,R.(1986).Common Goals but Different Roles: The State's Contribution to the Welfare Mix.In Rose,R.& R.Shiratori.The Welfare State East and West.Oxford: Oxford University Press.

[23]Abrahamson,P.(1994).Welfare Pluralism:Towards a New Consensus for a European Social Policy.In Poverty and Social Politics: The Changing of Social Europ.Samiko Project,Copenhagen.

[24]Duffy,K.(1998).The Human Dignity and Social Exclusion Project Research Opportunity and Risk: Trends of Social Exclusion in Europe.Strasbourg: Council of Europe.

[25]Esping-Andersen,G.(1990).The Three Worlds of Welfare Capitalism.Cambridge,Polity Press.

[26]Esping-Andersen,G.(1999).Social Foundations of Postindustrial Economies.Oxford:Oxford University Press.

[27]Titmuss,R.T.(1974).Social Policy.London:Allen & Unwin.

[28]Giddens,Anthony.(1998).The Third Way:The Renewal of Social Democracy.Cambridge:Polity Press.

[29]Sen Amartya.(1999).Global Justice,Beyond International Equity.In Kaul,Inge,Grunberg,Isabelle & Stern,A.Mare Eds.Global Public Goods,International Cooperation in the 21st Century.Oxford: Oxford University Press.

[30]Johnson,N.(1987).The Welfare State in Transition: The Theory and Practice of Welfare Pluralism.Brighton(England): Wheatsheaf.

[31]Evers,A & H.Wintersberger(eds.).(1988).Shifts in the Welfare Mix: Their Impacton Work,Social Services and Welfare Policies.Eurosocial,Vienna.

[32]Johnson,N.(1999).Mixed Economies of Welfare: A Comparative Perspective.London,NewYork: Prentice Hall Europe.

[33]Evers,A & I.Svetlik(eds.).(1993).Balancing Pluralism: New Welfare Mixeds in Care for the Elderly.Aldershot: Avebury.