公平視域下的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局評價
——基于上海市老年教育設(shè)施的實證研究

于一凡 隋 鑫

作為十三五期間的重大民生工程，公共養(yǎng)老服務(wù)資源的配置不僅要滿足日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，也要適應社會發(fā)展的需要。本文討論的老年教育資源屬基本公共服務(wù)范疇，是以政府為主體，通過協(xié)調(diào)公共資源的配置結(jié)構(gòu)和空間布局，向老年人提供服務(wù)的公益性事業(yè)。2017年，國務(wù)院在《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕13號）中明確提出了“落實老年教育發(fā)展規(guī)劃，擴大老年教育資源供給”的要求，如何通過設(shè)施的合理布局提高老年教育服務(wù)資源的配置水平是規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域亟待做出的響應。

一、 問題的提出

公共服務(wù)資源的配置承擔著社會再分配的作用。西方學者關(guān)于公共服務(wù)設(shè)施空間布局的研究經(jīng)歷了從地域均等、空間公平到社會公平等幾個階段（江海燕、周春山、高軍波，2011：72-77）。較早的研究主要關(guān)注公共服務(wù)設(shè)施的空間均等布局（Kinman,E L,1999：663-678），后提出設(shè)施的空間布局應以公共服務(wù)的均勻分布為核心（Kunzmann,K R,1998：101-121），繼而將居民的需求、城市的機動性和服務(wù)標準等影響因素納入公共服務(wù)設(shè)施布局的決策視野（Hewko J et al.,2002;Smoyer-Tomic K E et al.,2004：1185-1206）。其中，以Teitz（1968）為代表的現(xiàn)代公共區(qū)位理論認為公共服務(wù)設(shè)施的布局應當同時滿足公平和效率兩個方面的要求，提出了公共服務(wù)設(shè)施配置的福利最大化原則，對公共服務(wù)資源的配置產(chǎn)生了重要影響。此后，Harvey（1973）提出的“地域公平”與Jones等（1974）針對公共服務(wù)設(shè)施布局的影響因素的研究引發(fā)了人們對公共服務(wù)設(shè)施布局內(nèi)在價值觀的反思。

公共服務(wù)設(shè)施布局的空間公平性，一般是指服務(wù)對象均等地享有使用公共服務(wù)設(shè)施的機會。它與傳統(tǒng)空間規(guī)劃視域下公共設(shè)施的服務(wù)范圍概念不同，后者主要以某類公共服務(wù)設(shè)施的地域覆蓋水平加以衡量。

二、研究對象與數(shù)據(jù)來源

（一）研究對象

老年教育是為老年人提供的基本公共服務(wù)，對于促進老年人的精神健康，實現(xiàn)老有所學、老有所為的發(fā)展目標具有重要意義。上海是較早開展老年教育設(shè)施建設(shè)的城市，根據(jù)《城鎮(zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》（GB504437-2007）提出的分級布置要求，形成了由市、區(qū)級老年大學（及分校）和街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級老年學校共同構(gòu)成的體系化格局。

本文選擇老年教育設(shè)施為研究對象還出于以下兩方面考慮：一是老年教育設(shè)施的基本公共服務(wù)屬性，避免了社會力量舉辦養(yǎng)老服務(wù)的復雜因素，影響分析結(jié)果的相關(guān)因素較少；二是基層老年教育設(shè)施以街道行政范圍為配置單元，便于得到人口普查數(shù)據(jù)的支持。

（二）數(shù)據(jù)來源

研究使用的數(shù)據(jù)包括人口數(shù)據(jù)和設(shè)施的空間數(shù)據(jù)兩部分。

老年教育設(shè)施的主要服務(wù)對象是年齡在60周歲以上、80周歲以下的老年人。“六普”數(shù)據(jù)顯示，上海市60歲以上人口中外來人口的比例極低，因此本文將研究對象界定為年齡在60-80周歲之間的戶籍老年人。在“六普”數(shù)據(jù)和2011-2015年上海市統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，利用綜合增長率法得出2015年底各街道60-80歲的戶籍老年人口的規(guī)模，進而展開空間分布分析。分析結(jié)果顯示，在230個街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，老年人規(guī)模最大的街道主要位于內(nèi)環(huán)與外環(huán)之間。由于內(nèi)環(huán)以內(nèi)街道面積普遍較小，老年人的密度分布具有中心高外圍低的特征（圖1）。

截止2015年底，上海市共有291所老年教育設(shè)施。其中市級老年大學有4所、區(qū)縣老年大學有67所，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級老年學校共計220所（表1）。根據(jù)設(shè)施的登記地址，研究利用高德地圖api數(shù)據(jù)獲取各級老年大學和老年學校的空間位置坐標，導入GIS平臺建立了數(shù)據(jù)庫（圖2）。

表1：上海市各類老年教育設(shè)施統(tǒng)計表

圖1 ：上海市60-80歲老年人的空間分布

圖2：上海市老年教育設(shè)施的空間分布

三、上海市老年教育資源的空間配置分析

（一）設(shè)施的空間服務(wù)范圍

研究首先基于設(shè)施的空間位置，利用服務(wù)半徑計算出既有設(shè)施的有效服務(wù)范圍。市、區(qū)級老年大學的服務(wù)半徑采用出行距離法獲得。以老年人娛樂休閑類出行平均15分鐘時間上限（黃建中等，2015）與公共交通平均時速（20km/h）的乘積計算，取值4800米。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級老年學校原系依據(jù)街道行政轄區(qū)范圍配置，研究根據(jù)“六普”公布的街道面積統(tǒng)計數(shù)據(jù)，換算得出平均服務(wù)半徑為3000米。將市、區(qū)級和街道級老年教育設(shè)施的服務(wù)范圍在空間上進行疊加，即得到全市老年教育設(shè)施的總服務(wù)范圍（圖3）。

空間服務(wù)范圍的分析結(jié)果顯示，上海市中心城區(qū)內(nèi)環(huán)以內(nèi)地區(qū)基本達到全覆蓋，內(nèi)環(huán)與外環(huán)之間存在空白地帶，其中外環(huán)邊緣區(qū)未覆蓋的區(qū)域較為集中。從不同級別教育設(shè)施的服務(wù)范圍來看，市、區(qū)級老年大學的服務(wù)范圍約占全市總面積的22.3%，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級老年學校的服務(wù)范圍約占全市總面積的46.0%，約為市區(qū)級覆蓋面積的2倍。這一結(jié)論與實際體驗相符，表明街道級老年學校的步行可達性更高，是居民獲得老年教育服務(wù)的主要場所。

（二）設(shè)施的空間服務(wù)水平

利用各街道有效服務(wù)范圍的面積總和與街道用地面積的比值，研究進一步衡量了各街道之間設(shè)施空間服務(wù)水平的差異。其中各街道有效服務(wù)范圍的計算方法是各類老年教育設(shè)施的服務(wù)半徑覆蓋所形成的緩沖區(qū)面積疊加的總和。（圖4，圖5）

研究發(fā)現(xiàn)，上海市老年教育設(shè)施的空間服務(wù)水平具有中心高外圍低，東北-西南軸向高、西北-東南軸向低的分布差異。內(nèi)環(huán)以內(nèi)街道的服務(wù)水平明顯高于外環(huán)以外地區(qū)。外環(huán)以外街道的服務(wù)水平差異較大。其中，嘉定、寶山大部分街道的服務(wù)水平較高；閔行、金山和浦東新區(qū)服務(wù)水平次之，且區(qū)內(nèi)各街道間差異較大；奉賢、青浦和崇明區(qū)內(nèi)服務(wù)水平較低的街道數(shù)量較多。各郊區(qū)新城中，除青浦新城以外，其余新城的設(shè)施空間服務(wù)水平均相對較高，表明老年教育設(shè)施在新城建設(shè)中得到了重視。此外，市、區(qū)級老年大學所在街道和設(shè)有老年大學的高校對周邊街道具有帶動效應，如位于松江岳陽街道內(nèi)的松江老年大學和位于嘉定的上海大學老年大學（上海老年大學分校）對相鄰街道、鎮(zhèn)服務(wù)水平呈現(xiàn)出顯著的提升作用。

圖3-1：市區(qū)級老年大學服務(wù)空間覆蓋范圍

圖3-2：街道、鎮(zhèn)級老年學校服務(wù)空間覆蓋范圍

圖3-3：上海市老年教育設(shè)施總體服務(wù)空間覆蓋范圍

圖4：空間服務(wù)水平計算示意圖

圖5：空間服務(wù)水平的空間圈層分布差異

（三）空間資源配置的總體公平性

集中指數(shù)（Concentration Index，簡稱CI）用于反映某一因素影響下資源分布的公平性差異（邵愛玉、李玉華、夏宗明，2003：135-136）。研究以上海市各環(huán)線包絡(luò)形成的空間范圍為參照，進一步驗證老年教育設(shè)施資源空間配置的公平性。

集中指數(shù)(CI)的計算的公式如下:

其中Y0= 0，X0= 0

圖6：老年教育設(shè)施空間服務(wù)水平

其中Y為人口的累加，i為圈層的秩次，1、2、3、4、5分別代表郊環(huán)以外地區(qū)、外環(huán)到郊環(huán)之間、中環(huán)到外環(huán)之間、內(nèi)環(huán)到中環(huán)之間以及內(nèi)環(huán)以內(nèi)地區(qū)，X為老年教育設(shè)施的空間服務(wù)水平。集中指數(shù)的分布通常在-1到1之間，當結(jié)果大于0.3，意味著分析對象的資源分布具有過度集中的傾向。分析結(jié)果表明，上海市老年教育設(shè)施空間服務(wù)水平的集中指數(shù)為0.51，存在向中心城區(qū)過度聚集的態(tài)勢（圖7）。

圖7：服務(wù)水平集中曲線

（四）人均擁有空間資源的相對公平性

上述研究發(fā)現(xiàn)均指出目前上海市老年教育設(shè)施空間資源具有向中心集聚的特征，這與內(nèi)環(huán)以內(nèi)中心城區(qū)的老年人口密度分布趨勢相符，但與老年人口絕對規(guī)模的分布并不一致。那么，中心城區(qū)的居民是否擁有更高的人均老年教育資源？內(nèi)環(huán)以外各街道（鎮(zhèn)）的人均老年教育資源是否普遍偏低？為此，研究采用區(qū)位熵指標來進一步分析各街道人均教育資源的占有水平與全市平均水平的比較差異。

公式中X0為上海市平均老年教育設(shè)施空間服務(wù)水平，XI為第i個街道的老年教育服務(wù)水平，YI為第i個街道60-80歲老年人口規(guī)模。

區(qū)位熵（Q）值以1為標準值，Q＜1表明該街道的老年人均擁有教育資源的空間服務(wù)水平低于上海市平均水平，反之則表明高于上海市平均水平。分析結(jié)果顯示，上海市大部分街道的人均資源水平處于0.5-2之間，接近或高于全市平均水平。全市共有39個街道位于區(qū)位熵極低（＜0.1）的區(qū)間，包括崇明的豎新鎮(zhèn)、橫沙鄉(xiāng)、廟鎮(zhèn)，浦東新區(qū)的高東鎮(zhèn)，松江區(qū)的小昆山鎮(zhèn)等，而這幾個街道（鎮(zhèn)）60-80歲老年人口的規(guī)模均超過7000人，屬于老年教育服務(wù)空間資源明顯不足的地區(qū)（圖8）。

圖8: 上海市老年教育設(shè)施區(qū)位熵分布

圖9：各街道區(qū)位熵分布

針對本節(jié)開始提出的問題，圖9顯示，盡管內(nèi)環(huán)以內(nèi)的老年教育設(shè)施的空間服務(wù)水平最高，但由于老年人口集中，部分街道的區(qū)位熵接近甚至低于上海市平均水平。內(nèi)環(huán)與外環(huán)之間相當數(shù)量街道的區(qū)位熵低或略低于上海市平均水平。根據(jù)區(qū)位熵的計算原理，低值街道出現(xiàn)的原因有兩種可能：一是街道服務(wù)對象數(shù)量較多，導致人均獲得的資源較少；二是設(shè)施的空間配置水平較低，可供老年人選擇的設(shè)施不足。而區(qū)位熵極高（＞2）的街道則往往由于服務(wù)對象少但設(shè)施的空間資源豐富，譬如高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、高校所在街道，或如新江灣城街道、漕涇鎮(zhèn)等新建居住區(qū)住。此外，也存在盡管服務(wù)對象規(guī)模較大，但老年教育設(shè)施空間資源配置充足而出現(xiàn)高熵值的情況，如方松街道、虹橋街道等。

四、討論與建議

（一）多維度的綜合評價

本文依次使用了空間服務(wù)范圍、空間服務(wù)水平、集中指數(shù)、區(qū)位熵等測度方法對上海市老年教育設(shè)施的空間配置展開了評價，所得到的研究發(fā)現(xiàn)層層深入地揭示了設(shè)施的空間配置特征和公共服務(wù)資源的配置水平。通過定義老年教育設(shè)施的空間服務(wù)范圍，研究得出了中心城區(qū)的服務(wù)資源密集、郊區(qū)服務(wù)覆蓋不足的結(jié)論；通過空間服務(wù)水平的分析，研究發(fā)現(xiàn)了中心—外圍、東北—西南的地區(qū)空間資源配置差異；通過集中指數(shù)的測算，研究指出了服務(wù)資源整體配置方面存在過度向中心集聚的態(tài)勢；通過區(qū)位熵的比較，研究揭示了中心城區(qū)部分街道人均服務(wù)資源不足、而部分郊區(qū)和新城人均占有資源高企的特征。基于不同維度的評價不但有利于獲得對研究對象更為全面的認知，更有助于糾正單一維度評價可能產(chǎn)生的錯誤認識，避免決策偏差。

（二）見“物”亦要見“人”

傳統(tǒng)公共服務(wù)設(shè)施的配置主要采用基于行政管理單元的建設(shè)指標分配方式，設(shè)施的布局沿用服務(wù)半徑工具實現(xiàn)服務(wù)區(qū)空間覆蓋的規(guī)劃原則，具有重“物”輕“人”的價值取向。這一固有思路不僅忽略了服務(wù)資源的地均分布和人均分布的差異，亦難以實現(xiàn)服務(wù)資源在城市整體層面和各街道間的均衡配置，值得深入反思。

以空間距離（主要是服務(wù)半徑）描述公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)水平是規(guī)劃布局過程中常用的技術(shù)工具（圖10）。其應用前提是配置單元之間人口分布均勻，尤其適用于早期以多層集合住宅為主的福利住房時代。然而住房體制改革以來，開發(fā)模式的轉(zhuǎn)變帶來居住街坊的空間規(guī)模、人口規(guī)模和居住人口密度的懸殊差異，空間均等的配置思路面臨巨大挑戰(zhàn)。研究表明，公共服務(wù)設(shè)施的配置應將服務(wù)人口及其分布特征納入規(guī)劃布局視野，建立“空間匹配”與“需求匹配”相結(jié)合的系統(tǒng)性思維。

圖10 :傳統(tǒng)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃布局模式

（三）從地域均等到社會公平

公共服務(wù)設(shè)施的配置承擔著社會再分配的作用。文中使用的服務(wù)水平分析可以較為直觀地衡量服務(wù)資源空間分布的均等性，但并不能反映其與老年人口之間的匹配程度，而后者直接影響到老年人對公共服務(wù)的獲得感。研究利用集中指數(shù)揭示了老年教育資源在區(qū)位條件影響下存在總體分布的不公平性，而區(qū)位熵分析則更具體地呈現(xiàn)了不同街道之間老年人均擁有服務(wù)資源的相對不公平性，進而識別出（極）低熵街道單元，幫助決策者在建立整體認識的基礎(chǔ)上有的放矢采取行動。研究表明，由于設(shè)施配置單元在用地規(guī)模、人口分布和鄰近設(shè)施等方面存在差異，簡單的空間均等化往往掩蓋了設(shè)施使用效率和資源配置的公平性問題。以我國的實際情況看，地區(qū)間與城鄉(xiāng)間存在的配置失衡，不同社會階層和社會群體間配置水平的異化趨勢，都將成為城鄉(xiāng)社會和諧發(fā)展面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，值得高度關(guān)注。

（四）上海市老年教育設(shè)施空間布局的優(yōu)化建議

上海市老年教育設(shè)施的空間資源分布具有比較明顯的圈層差異。內(nèi)環(huán)以內(nèi)地區(qū)的優(yōu)化重點在于提高街道老年學校的服務(wù)能力和服務(wù)效率。針對服務(wù)人口密集、人均占有設(shè)施資源水平較低的街道，應結(jié)合社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施適當增補文化學習功能，或在既有設(shè)施基礎(chǔ)上適當擴充服務(wù)規(guī)模。內(nèi)環(huán)與外環(huán)之間的地區(qū)，街道平均面積規(guī)模大、服務(wù)對象多，綜合考慮老年人口遷移方向、人口老齡化增長趨勢，街道老年人口密度未來還將持續(xù)增長，應作為老年教育服務(wù)資源重點投入的地區(qū)。對于區(qū)位熵較低和極低的街道，應考慮增設(shè)街道級老年學校，并建議在多個毗鄰的低熵值街道臨界處新增市、區(qū)級老年大學（及其分校）。外環(huán)線以外各街道設(shè)施服務(wù)水平的現(xiàn)狀條件差異較大，應根據(jù)具體情況提出優(yōu)化建議。對于老年人口數(shù)量較少，設(shè)施空間服務(wù)水平較低的地區(qū)，可結(jié)合相鄰街道聯(lián)合設(shè)置；對于空間服務(wù)水平低而服務(wù)對象規(guī)模較大的地區(qū)，可考慮設(shè)置老年學校的分校，或利用社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施提高老年教育服務(wù)水平。對于服務(wù)水平高，老年人口數(shù)量多，而區(qū)位熵較低的地區(qū)，可通過擴大現(xiàn)有設(shè)施規(guī)模或利用社區(qū)服務(wù)設(shè)施補充老年教育服務(wù)的空間資源配置，提高人均資源的配置水平。

五、結(jié)語

公共服務(wù)資源在向服務(wù)對象輸送的過程中，其資源轉(zhuǎn)化的效率和達到的服務(wù)效果在很大程度上取決于設(shè)施的合理布局。長期以來，以空間范圍為核心的資源配置模式無論在服務(wù)水平還是公平績效方面均有待改善。從建設(shè)指標的空間匹配到與服務(wù)需求的匹配，從地域均等到社會公平，養(yǎng)老服務(wù)資源的優(yōu)化配置不僅要關(guān)注總量的增加，也要體現(xiàn)更具進步意義的社會發(fā)展理念。

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