新型城鎮化背景下土地資源高效開發探析——以福州市為例

林越亮

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新型城鎮化背景下土地資源高效開發探析——以福州市為例

林越亮

（福州市土地發展中心，福建 福州 350117）

土地資源是推動新型城鎮化的重要舉措，也是實現可持續發展的必經途徑，在經濟社會發展中的地位和作用十分突出。在新型城鎮化背景下，福州市土地資源開發仍存在土地集約化利用水平偏低等一些問題，立足福州市土地資源開發實踐，應從統籌布局、推進更新、市場優化、政策調節、模式創新、建立制度等方面綜合考慮，制定行之有效的舉措，提高新型城鎮化背景下的土地高效開發綜合效益。

福州市；新型城鎮化；土地資源；開發利用

土地作為最重要的生產要素之一，歷來在生產生活、經濟社會發展中占據重要位置。近年來，隨著我國新型城鎮化步伐的加快，受限于城鄉二元體制，城鎮建設用地供不應求和農村建設用地資源相對豐富的矛盾日益突出，需要理論界和實踐界共同探討，研究在此背景下土地資源高效開發利用的路徑。

一、新型城鎮化下的土地資源開發綜述

土地資源開發，是對未利用土地資源或利用效率低下的土地資源，通過工程、生物或綜合的措施，使其成為可利用的和（或）經濟、社會、生態綜合效益較高的過程。新型城鎮化，指的是城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化。由此來看，新型城鎮化背景下的土地資源利用開發在傳統土地資源開發視角下，還應發揮市場配置作用、注重提升綜合效益、促進經濟社會協調發展。

國內外專家學者對土地資源開發進行了大量的相關研究，主要研究集中在土地可持續利用、集約利用和循環利用三個領域，重點內容多聚焦評價體系、影響因素、使用管理以及高效利用方式等方面。從國內來看，劉友兆、洪敏等對城鄉結合部的土地利用進行了規劃布局研究；尹軍等在土地資源數據庫、利用系統生態設計的基礎上，提出了多目標線性規劃模型來優化用地結構等；[1]康書生、韓少卿等設定了土地資源消耗、產出水平等四類指標，反映土地資源開發利用效益水平及對經濟增長的保障和促進作用。[2]從國外來看，美國芝加哥學派在20世紀20年代對城市進行了集中研究；G.B.L.阿納在《Urban Land Economics》里研究了紐約的地價情況；理查德.赫德提出了以城市發展為基礎的土地估價，形成了《城市地價原理》；E.W.莫豪斯在《土地經濟學》中介紹了土地估計及城市土地的利用；[3]英國Strathclde大學和蘇格蘭資源研究所提出了“提高人口承載力備擇方案的ECCO模型”；Stark探討了如何多元化應用GIS技術分析土地利用規劃。

本文認為，隨著經濟社會發展進程加快，耕地面積的大幅減少，土地資源供應不足與城鎮化的土地需求大量增加的矛盾更為突出，土地開發與城市發展潛力、土地價格與群眾購買力、土地開發與生態保護等關系將更難協調。實現土地資源利用的高效開發利用，應突破土地開發利用在規劃布局、成本效益、功能分布、集約利用等多方面障礙，克服過于分散、過于擴張、過于浪費土地的舊城鎮化發展模式，從利用效率出發，尋找高效開發利用的途徑，實現經濟效益、社會效益、生態效益平衡。

二、新型城鎮化中土地資源開發存在的主要問題

（一）建設用地供求矛盾突出

建設用地供求矛盾始終是新型城鎮化中的突出問題。以福州市為例，一方面，受地形條件限制，山地占32.41％，丘陵占40.27％，山地、丘陵占土地總面積的72.68％，可用建設用地處于極低水平；另一方面，由于歷史悠久、經濟較好，中心城區土地多已開發或出讓，舊屋區改造成本高企，“凈地”儲備不足，計劃性不強。2005年之后，多是成熟一塊推一塊，統籌調整供地結構困難。2010年后，福州市快速城鎮化對建設用地的需求進一步增加，但受年度建設用地指標和建設用地后備資源條件的限制，土地資源制約非常明顯，如2013年—2016年四城區工業倉儲用地零出讓。建設用地緊張對福州經濟社會發展的重大制約將長期存在，根據中國房地產協會發布的信息，福州2017年2月二手房屋均價超過 2萬每平方米，2018年2月為27534元每平方米，長期位居全國前列，抬高了實體經濟成本，影響了人口流入速度，進而對新型城鎮化進程產生負面影響。

（二）土地集約化利用水平偏低

土地開發效益低是新型城鎮化中的普遍問題。研究發現，目前我國單位平方公里土地中所承載的人數在下降，全國總人口密度也在下降，且半數以上城市每平方公里的人口密度下降幅度較大。這些都充分反映了土地利用不合理、經濟增長方式粗放。城鎮的低效用地也導致了資源的大量浪費，如2011年，上海市全市建設用地的產出率大概是紐約的1/29、香港的1/14。上海市漕河涇開發區土地利用效率最高，每平方公里的工業產值是200億元，而臺灣的新竹則是513億元。[5]再如，從不同城市比較看，2016年福州市的土地開發利用效率，單位GDP耗地量為22.81公頃/億元，相比廈門16.2公頃/億元，仍有較大差距，還有進一步提高集約化利用的空間。

表1 2000-2014年福州城市化水平和建設用地、耕地數量變化

注：城市化水平2000年至2005年為市區非農人口除以戶籍總人口，2006年至2017年改用市區（不含長樂）常住人口城鎮化率。2017年建設用地、耕地面積數據未出，空缺。

數據來源：福州統計年鑒、福州市國土資源局資料

（三）土地資源開發不可控因素多

土地資源的開發從規劃布局到項目建設竣工需要經過較長的時間周期，且過程涉及多個主體，受部門審批、征遷進度、企業開發等環節因素影響，周期不可控，程序相對繁瑣，對政府調控手段的實施構成極大的挑戰。如部門審批方面，以海南省為例，開發單位共需經過市國土局、市發改局、市規劃局等10個部門30多個環節100多個圖章的審批，共需要272個工作日。[5]如土地征拆方面，由于新舊政策的交替、征遷補償變化、房地產價格波動影響，導致征遷上訪、抬高市場價格等問題，處理不當會對新型城鎮化進程和城市建設造成相當大的影響。據不完全統計，2008年至2016年，福州上訪訴求中，就有20%以上與土地開發有關。

（四）土地資源開發效益評估難

根據國家統計局發布的數據，2002年至2013年，中國城鎮化率平均每年增加1.19個百分點，城鎮人口平均每年增長1808萬人。福州市常住人口由2006年的671萬人增長至2017年的766萬人（常住人口城鎮化率由55.5%增長至69.5%），新增95萬人帶來強烈的住房需求，推動土地市場日新月異的發展。快速變動的市場形勢和旺盛的土地開發需求，令地方政府與開發企業始料未及，迎來土地市場和住房開發的黃金時代，也失去了出臺土地資源開放效益評估體系的動力，至今未能形成科學有效的指導體系。由此導致地方政府在土地出讓后，后續跟蹤服務管理不到位，失管現象偶有發生；非法占地、非法轉讓土地、擅自改變土地用途等偶有發生；開發企業不按土地合同約定開發建設現象時有存在，閑置土地集中清理工作開展困難。如國家土地督察系統在2011年例行督察中還發現，全國43個城市中共有918個項目存在土地閑置問題，涉及面積共計8.84萬畝。一些地方土地閑置現象大量存在且難以得到有效處置。[6]

表2 2008-2017年福州經營性用地供應情況一覽表

數據來源：福州市國土資源局資料

三、福州市土地資源利用概況與效益分析

福州市位于中國東南沿海、福建省東部、閩江下游，包含鼓樓、臺江、倉山、晉安、馬尾、長樂等6區和福清、連江、永泰等6縣（市），土地面積為1026.04平方千米，主要地形為平原和小丘陵。閩江自西流入，穿城而過，構成“面海、枕山、襟江”的格局。福州城市發展從1970年起，始終遵循“先東后西再南，北部穩定發展”的規律，建成區經歷了“集中團塊式—圈層式蔓延—軸向填充—飛地式拓展—走廊式拓展”等階段，逐步從“閩江”走向“濱海”，城市形態趨于復雜。[7]

從土地利用效率、經濟效益、社會效益、生態效益四個維度分析，福州市在新型城鎮化背景下的城市擴展已由過去粗放式發展轉向相對高效科學的發展新路，逐步趨向內涵式挖潛、聯動式發展，有效實現了綜合效益的優化，值得分析研究。

從土地利用效率看，2000年開始，隨著福州市城市化水平提高，建設用地逐年穩步增長，至2009年耕地面積減少3713.28公頃，年均減少371公頃；隨后，福州市土地節約集約利用水平不斷提高，在建設用地保持擴張的情況下，占用耕地的絕對值在逐漸降低，2009年至2014年耕地面積僅減少605.23公頃，年均減少約100公頃，但建設用地增量卻穩定在23719.41畝以上。（詳見表1）這有力地說明福州市土地集約水平大幅提高，呼應了新型城鎮化的趨勢。

從土地經濟效益看，土地出讓成交價格是這一指標最直接、最明顯的體現。2013年后，恒大、碧桂園、保利、華潤、中海等知名房地產開發企業進入福州房地產市場，土地價值在市場配置下產生了良好的經濟效益。住宅用地成交均價由2013年的385萬元/畝大幅提升至2017年的1350萬元/畝，平均增長率50%，價格增長迅速，充分體現了土地資源的經濟效益和潛在價值。但商服用地成交均價僅由2013年313萬元/畝攀升至2017年486萬元/畝，平均增長率約為13.7%；工業（倉儲）用地成交均價，由2013年15.4萬元/畝攀升至2017年25.7萬元/畝，平均增長率16.7%，價格較平穩，有利于地方政府扶持實體經濟發展（詳見表2）。這說明福州城市發展潛力和地方政府管理服務水平通過土地價格得到了市場的充分認可，同時，住宅、商用、工業三類用地的價格差異也體現了地方政府積極扶持實體經濟、注重產業發展的政策取向。

從社會效益看，一是有效拉動固定資產投資，2000年至2016年，福州市土地開發投資占到固定資產投資的最高時達到42.5%(2004年)，最低為22%（2009年），2016年的平均占比在30%以上；二是有效推動GDP增長，2012年至2017年，房地產業對福州市GDP的貢獻率和拉動率分別為5.6和0.7、7.5和0.9、-3.1和-0.3、5.4和0.5、5.3和0.4、7.7和0.7，體現了極強的聯動效應和重要作用；[8]三是有效促進經濟社會協調發展，近年來，房地產相關稅收約占財政總收入的40%左右。2009年至2017年，福州市每年民生事業投入都占到財政支出的65%以上，始終保持高于GDP增長的增幅，為民生補短板奠定了堅實基礎，最終又提高了城市的吸引力，推動新型城鎮化進程的加快。2006年至2017年，福州市新增常住人口95萬人，年均增加約8.6萬人，高于全國平均水平和大部分二線城市。

從生態效益看，福州市在新型城鎮化過程中，大力推進水系綜合治理，興建綠道生態系統，僅近三年就增加了168個串珠公園，公園、綠道、河道等各類生態用地不斷增加。目前，福州市森林覆蓋率56.0%，位居全國省會城市第二位；城市建成區綠化面積17201.8公頃，綠化覆蓋率43.93%；空氣質量常年保持在全國74個重點城市前列，“福州藍”成為區域發展的重要名片。近十年來，福州市的環境保護優化與新型城鎮化土地開發有效融合，生態環境質量始終走在全國前列。聯合國糧食及農業組織在2018年3月的專刊中，還向世界各國重點介紹福州市推進森林城市建設、實現可持續發展的典型案例，成為新型城鎮化的重要發展成果。

四、新型城鎮化背景下土地資源高效開發的建議

2014年3月，《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》正式發布，新型城鎮化由此成為國家戰略。因此，可以說，新型城鎮化是在改革開放進入深水區后提出的理論與戰略，要在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，按照“五位一體”的總體布局，走綠色、集約、高效的土地資源開發道路，切實提高土地資源開發的綜合效益，有效實現農村農業轉移人口市民化目標，全面提高新型城鎮化質量。建議應從統籌布局、推進更新、市場優化、政策調節、模式創新、建立制度等六個方面綜合考慮，制定行之有效的舉措，提高新型城鎮化背景下的土地高效開發綜合效益。

（一）統籌新型城鎮化布局謀劃效益

土地資源的開發整理是區域開發建設的基礎，也是新型城鎮化的重要支撐。一是統籌布局。推進新型城鎮化的土地開發規劃，要高度重視土地開發的經濟、社會、生態三種效益，遵循協同發展目標，強調集約化發展思路，以綜合效益的創造推動新型城鎮化的發展。要學習香港制定《香港2030＋》規劃研究和2046中長期土地規劃的經驗做法，[9]基于可持續發展，遵循土地資源保護與開發利用空間布局，綜合土地自然適宜性和社會經濟發展目標，科學設計本地區土地資源保護與開發利用空間布局方案。二是分類落實。立足將經濟發展作為關鍵導向，要充分調研、實事求是確定符合實際的土地開發方向，如合理適度配建保障性住房、積極發展高新技術產業園等。立足將社會效益作為落腳點，重視民生事業發展，因地制宜，凸顯特色，充分考慮教育、醫療、文化等需求，合理設置各類用地規劃，有效提升開發區域的土地價值，使新型城鎮化能與經濟社會發展形成良性互動，滿足群眾對美好生活的期待。立足將生態效益作為根本，建立未來五年、十年的地區生態環境發展目標，落實土地紅線和生態區劃，著重從農田水利、生態建設方面制定土地資源開發的規劃，將綠水青山轉化為金山銀山，把生態效應作為永續追求。三是優化供應。合理安排建設用地出讓，同時進一步優化區位結構和供應時序，按照長期、中期和年底計劃的時序，分區域分類別，實現各區均衡布局，堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，加快構建新型城鎮化的住房保障體系，讓群眾住有所居。

（二）推進城市土地更新強化效益

土地資源的稀缺性既是相對的，又是絕對的。在新型城鎮化背景下，舊屋區改造更新開創了城市土地資源利用的新陣地，既是提升城市競爭力的必然要求，又是優化土地供應的有效措施。一是通過加快棚戶區改造，按照先易后難、先急后緩的原則，成熟一宗，推出一宗，將已完成征遷、具備出讓條件的棚改項目穩步、有序地推向市場，深挖老城區的土地資源潛力，實現中心城區優質土地資源的合理更新、開發。二是通過整理復墾、強化閑置用地管理、開發劣質土地等方式，進一步激活落后地區或偏遠鄉鎮的土地活力，通過市場化資源配置和使用權交易，為新型城鎮化創造增量土地，來滿足工業化和城市化加快發展的用地需求。三是按照調整經濟結構、轉變經濟增長方式的要求，始終把集約用地放在新型城鎮化過程中的重要位置，借鑒香港高強度開發的做法，著力提高每一塊土地資源利用效率，促進土地集約利用機制的形成，不斷提高土地資源對經濟社會可持續發展的保障能力。

（三）依托市場化手段深挖效益

土地資源開發的經濟效益要為主通過市場手段來實現，以最大化地方政府和當地群眾的利益。一是根據土拍市場情況，科學調整住宅、商業、工業用地供應規模和比例，合理掌握土地供應節奏，努力做到既能有效緩解用地的供需矛盾，又充分體現城市發展過程中的土地增值效益。二是及時把握市場動態，了解市場需求，做好每一幅地塊的出讓方案，合理確定出讓底價及加價幅度。同時，精心組織出讓活動，引導現場競爭，充分發揮市場對土地資源配置的決定性作用，提高土地開發的經濟效益。三是通過靈活確定競價方式、提高競買條件及商品住房銷售條件、合理設定土地出讓底價等措施，對土地交易市場進行有效調節，有效平衡開發企業和群眾房價承受力，使土地市場服務于區域經濟社會發展，維護房地產市場平穩發展。

（四）發揮政策調節作用激活效益

地方政府對土地資源的開發具有審批和監督責任，在新型城鎮化過程中，應善用政策杠桿制定開發管理政策，引導土地資源開發轉型，努力通過政策來創造和平衡經濟、社會、生態三者的綜合效益。一是新型城鎮化背景下，生態環境的重要性前所未有凸顯。如香港的郊野公園占土地總面積的4成，是住宅用地總面積的6倍，以此保證了香港的持續繁榮和生態良好。應依據可持續發展導向，對大規模用地的生態環境影響給予高度重視，對單純追求經濟效益的用地需求保持審慎態度。如用于興建學校、醫院等民生事業需要的，可簡化手續，加快審批速度。如用于一般商業開發、對生態有負面影響的，應堅決予以制止。二是在土地開發過程中，可根據城市發展布局和導向，對新開發區域或重點生態區建設提供一定的融資支持，以貼息、低息的方式解決可持續發展建設的資金問題。對商業用地，則可適當增加審批要求，使項目開發能夠盡可能地體現社會效益與生態效益。三是立足鄉村振興戰略，激發農村存量土地市場。要合理實施規劃和開發農村集體用地，因地制宜實施不同開發模式，保持土地開發的可持續發展能力。要高效有序保障好宜農耕地面積，以穩步鞏固農業發展的基本需要。要以保證生態環境優良為基礎，抓好新型城鎮化后備土地資源的重點開發和土地流轉，以政策杠桿實現區域協調發展。

（五）創新土地開發模式提升效益

土地資源開發要盡可能有助于產業聚集效應的發揮，因此，在推進新型城鎮化過程中，旗幟鮮明地鼓勵相關重點產業發展，也是各地政府創新的重要工作。要探索招標出讓、新型產業用地等供地模式，通過對土地價格的影響促進產業升級，創新人口就業。一是通過讓利給企業，為招商引資，引進實力企業提供土地政策支持，推動城市形象的提升和城市功能的完善。如2017年福州就積極創新土地出讓方式，成功推動世界500強宜家項目、北江濱中央商務區518大樓等項目落地。雖然在土地價格上有所退讓，但在經濟效益和社會效益的總和上則效果顯著。二是通過提供完善的配套服務，增強對企業和人才的吸引力，通過市場化競爭，合理推動地租變化和土地價格上漲，適當增加產業用地成本，迫使生產企業通過改變技術、資金、勞動力等的配置效率來提高產出，推動區域產業轉型升級。

（六）建立科學評價制度實現效益

新型城鎮化背景下，迫切需要加強改革協調，學習香港做法，從百年可持續發展的角度，加快建立完善的制度體系，以加強對土地開發綜合效益的研究。一是利用土地規劃建設委員會等平臺，或依托國土資源部門、發改部門等機構，建立土地資源開發綜合評價機制，以提高土地開發針對性和實效性，實現土地資源利用與經濟社會同步發展。二是要創建土地資源開發的效益評估指標體系，將經濟效益、社會效益、生態效益的評估指標予以明確。經濟效益指標側重從特色經濟聚集、利稅貢獻、可持續經濟增長、拉動就業人口等多項指標進行衡量；社會效益則側重關注區域整體發展水平、民生事業發展、精神文明建設等相關指標；生態效益則必須從環境質量改善、生態景觀效果、城市形象優化提升等方面加以考評。三是逐步出臺土地開發風險監測和綜合評估制度，通過監測與評估指標動態，及時、有效、有針對性地做好風險防控，平抑土地市場大幅波動，合理調節房地產價格，更好地服務新型城鎮化。

[1] 高峰，陳麗.城鄉結合部土地資源利用與整和潛力研究：以北京市豐臺區為例[J].宏觀經濟研究，2011（6）.

[2] 康書生，韓少卿.區域土地資源經濟評價指標體系和評價方法研究：以河北省為例[J].廣州農業科學，2012(9).

[3] [美]羅伯特·E.帕克等著.杭書紅譯.城市：有關城市環境中人類行為研究的建議[M].北京：商務印書館，2016:247、257.

[4] 楊雄.在中國城鎮化高層國際論壇主論壇的致辭發言.http://finance.sina.com.cn/hy/20120325/101411671788.shtml.

[5] 關于優化海南房地產開發建設審批流程的建議.海南省人民政府官網.http://www.hainan.gov.cn/rdjy-data-5291.html.

[6] 國家土地總督察辦公室.國家土地督察公告第5號--2011年國家土地督察工作情況[R].2012-04-28.

[7] 楊元旦，陳刃心，吳培中等.福州市城市化與耕地保護研究[R].福建省土地學會2014年會論文集.

[8] 福州市統計局數據.

[9] 梁振英.2017年施政報告：關于房屋及土地供應政策部分.人民網港澳頻道.http://hm.people.com.cn/GB/42280/410530/index.html.2017-01-18.

責任編輯：林善煒

2018-03-20

林越亮（1967-），女，福建仙游人，福州市土地發展中心經濟師，主要從事土地開發的理論研究。

F299.2

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1674-1072（2018）02-048-06