老牌帝國的網信大計
——英國網信軍民融合發展情況及經驗啟示

◎華屹智庫

英國是老牌的資本主義國家，也是全球互聯網起步最早的國家之一，其在互聯網和計算機技術的發展領域長期居于世界前列。長期以來，英國始終保持著強大的工業基礎和雄厚的經濟實力，雖然其綜合國力近年來不及美國、日本等國，但在國際上仍發揮著重要的影響力。英國政府對國際與國內形勢有著很強的政治嗅覺和把控力，能夠緊緊抓住網絡化、信息化的時代脈搏，積極通過領先國防科研領域改革、適時調整網絡安全戰略、確立軍用民用技術轉化政策、創設特色項目幫扶及大力人才培育等途徑，加快推進網絡安全與信息化領域的軍民融合發展，并以此確保英國在全球網絡空間領域的優勢地位。

一、發展基礎

作為西方世界里除了美國之外影響力第二的國家，英國在發展網信軍民融合的道路上，有著堅實的發展基礎。

（一）巨大的工業基礎和強大的經濟實力，為軍工發展和科研創新提供了充分保障

作為工業革命的發源地，英國沿襲帝國時代強大的武裝力量和巨大的工業基礎，國防工業有著不俗的實力。身為老牌經濟強國，世界三大金融中心之一（倫敦），英國強大的經濟實力為本國的基礎研究和技術創新提供了堅實的后盾。英軍事科研費用在政府開支和國防開支中所占比例均高于法國、德國和日本等西方主要國家，接近美國的水平。政府每年度在國防高技術研發上投資占政府總投資的40%以上。英國政府還增加了對軍民結合型尖端技術的投資比例，提高科研經費的投資效益，推動和促進了高精尖技術的進步。這使得英國的國防高技術發展一直維持著較高的水平。2016年11月，英國政府決定投資19億英鎊（約合157億人民幣）用于加強未來5年的互聯網安全建設，該項投入比上一個5年計劃的投入翻了一翻。

（二）信息經濟發展迅速，為網絡安全與信息化建設提供了巨大動力

英國雖率先享受到工業文明進步帶來的優勢，但也最早感受到傳統工業帶來的負面效應。為應對信息時代的挑戰和世界經濟格局的風云變幻，英國積極轉型發展信息經濟。英國國家統計局年度商業調查數據顯示，2011年英國信息經濟營業收入達到1450億英鎊（約合12745.5億人民幣），相關費用投入為730億英鎊（約合6416.7億人民幣），信息經濟增加值總額（GVA）達到720億英鎊（約合6328.8億人民幣），占英國經濟增加值的5%。2009-2012年，在英國企業總數呈現下滑趨勢的情況下，信息經濟企業數量仍增加7%。英國政府在《信息經濟戰略2013》報告指出,英國信息經濟已掌握多項核心技術,成為實現經濟轉型最有潛力的國家之一。

（三）及時調整產研重心，為技術推動網信發展贏得了充足空間

英國是歐洲著名的島國，受資源和地理環境等限制，發展軍事工業不能全面兼顧、齊頭并進。為此，英國根據國防科研與軍工生產各個時期的具體需要，軍工重心不斷轉移，將有限的資源發揮最大的效益。從一戰時期的艦船工業，到二戰時期轉向軍用飛機；二戰結束至50年代，又把發展戰略核武器列為軍工中心工作；60年代，從核戰略轉向“有限核戰爭”，軍工重點由戰略核武器轉向戰術核武器。近年來，為適應國際形勢的變化，英國在加強防空、反潛、精確制導武器等常規力量建設的同時，更加注重通信衛星、電子設備、網絡空間等領域以及應用前景廣泛的軍用高新技術（包括微電子、C3I系統等）的深度發展，并以此帶動網信軍民技術的發展。

二、實現途徑

英國是互聯網發展起步最早的國家之一，其在網絡安全與信息化發展過程中，主要通過以下途徑加速網信軍民融合發展的進程：

（一）深度國防改革，奠定軍民融合科研基礎

二戰以后，英國作為西方陣營的第二軍事強國，打造了相當完備的國防科技工業體系。冷戰后，英國的武裝力量不斷縮小規模，但仍保持相當規模的軍事科研和生產能力。為使有限的軍費得到最佳使用效果，并使國防資源實現最佳分配，英國對國防科技工業進行了一系列調整改革，不僅使其國防科技工業體系更趨合理，還為網信軍民融合奠定了科研基礎。一是軍工企業私有化。上世紀90年代初期以來，英國國防部已幾乎將全部國有軍工企業轉賣給了民間私營企業，僅留下國防科研單位由國防部直接經營管理，從而把軍工企業進一步推向了市場。1998年7月，英國國防部頒布四年一度的“戰略防務審查”報告，指出在國防科研方面，將利用公私合作的形式來加強國防鑒定與研究局的科研能力。英國通過國防體制改革，引入私營經濟成份和商業化做法，提高了國防科研在國內外市場的競爭力和經濟效率。二是國防科研機構改革重組。隨著全球戰略環境的變化，英國開始對國防科研機構進行改革與重組，特別是對國防鑒定與研究局（DERA）實施私有化改革。從1999年5月開始著手制定計劃，到2001年7月正式頒布命令，國防部對國防科研機構實行公私合作的重大改革。通過向私營部門出售股份，將原國防部直屬的國防鑒定與研究局一分為二，保留其1/4的力量組建了國防科學技術實驗室（DSTL），作為國防部主管國防科研的新業務部門。剩下的部分則改組為公私合作的國防科技發展公司——奎內蒂克公司（QinetiQ）。DSTL繼承了DERA的管理職能，直屬于國防部，直接為國防部提供全面科技支撐和獨立公正的咨詢服務，以及國防政策與能力評估、裝備建設頂層設計及跨軍種裝備系統的綜合論證、國防科研情報等高度機密領域的研究工作。英國國防部意識到利用市場機制可以更大限度地促進相關技術的發展，將電子、信息安全、航空、航天、金融等領域的科技開發工作從國防部中剝離，并入到新組建的奎內蒂克公司之中。另外，英國國防部2002年還通過向科技界擇優招標的方式，與民用部門的科研公司合作，共同投資組建了從事國防基礎研究的國防技術中心（DTC）。國防鑒定與研究局的解體與國防技術中心的籌建表明，英國國防科研改革正向公私合作和社會化方向逐步深入，網信軍民融合發展勢頭良好。

（二）發布戰略文件，提供軍民融合行動指導

近年來，英國政府連續發布國家網絡安全戰略，不僅明確了網絡安全在國家安全戰略中的重要地位，勾勒了網絡安全發展戰略藍圖，還對政府部門、軍方及企業等融合推動網絡安全與信息化發展提出了相關行動指導。2009年6月，英國政府發布首份《國家網絡安全戰略》，將保衛網絡安全與19世紀時保衛海洋、20世紀時保衛空氣并列同等重要，成為最早將網絡安全提升至國家戰略高度的大國之一。2010年，英國國防部發布的防務規劃中包含了《國家網絡安全計劃》，提出將網絡安全融入國防理念。2011年11月，英國政府發布新版《國家網絡安全戰略》，以英國能更靈活地應對網絡攻擊為目標，明確提出提升網絡安全水平的行動方案，包括幫助政府與私營行業建立伙伴關系以發展網絡安全知識、技能和能力，以及加強政府與工商業界合作以提高網絡產品和服務的安全性等，成為軍民融合推動網絡安全的行動指導。2016年11月，英國政府發布《國家網絡安全戰略（2016-2021）》，提出爭取到2021年“打造一個繁榮、可靠、安全和具有彈性的網絡空間，確保英國全球網絡空間優勢地位”的愿景，其行動內容包括：自治政府、各政府部門、企業、機構和民眾等全面開展合作，有效維護英國網絡安全；提高政府通信總部、國防部和國家打擊犯罪局的網絡防御能力，擴大網絡防御范圍；以及推動國防部和政府通信總部與其他政府部門和機構合作，發展提升信息加密技術能力等。2017年10月，英國國防部發布《科學與技術戰略2017》，明確國防部將與工業界、學術界、盟友以及在政府內部展開合作，采用協作性的方式執行國防部的核心技術研究，以維持科學與技術創新能力建設。

（三）成立職能機構，統籌推動網信業務開展

根據《國家網絡安全戰略》，英國政府先后成立了網絡安全與信息保障辦公室（OCSIA）、網絡安全行動中心（CSOS）、國家網絡安全中心（NCSC）等網信職能機構，前兩者于2009年9月成立、2010年3月底開始運行，后者自2017年2月開始啟動。其中，網絡安全與信息保障辦公室主要負責制定戰略層面的網絡戰力量發展規劃和網絡安全行動綱要，并負責協調內政部、國防部、政府通信總部、電子通信安全部、國家基礎設施保護中心（CPNI）、外交和聯邦事務部、商務部、創新與技能部等多個政府部門和機構，協同實施相應的網絡安全計劃；網絡安全行動中心主要負責協調政府和民間機構主要計算機系統的安全保護工作；國家網絡安全中心的成立主要是用于簡化網絡安全的政府職責分工，從而增強英國網絡安全能力，其成立后即與英國國防部就確保軍事和民用信息系統穩定展開密切合作。

此外，英國政府建立有信息保障聯盟，其核心是政府通信總部（GCHQ）所屬通信與電子安全組（CESG），其他主要成員包括內閣辦公室、國家基礎設施保護中心、信息委員會辦公室（ICO）、國防部信息保障產品目錄管理部門、網絡安全與信息保障辦公室（OCSIA）、政府采購服務（GPS）部門等。該聯盟不僅負責協調相關部門的日常工作，還代表英國政府參與有關國際聯盟（如歐洲安全與合作組織）的日?；顒印Ｓㄐ趴偛窟€通過與工業界和學術界建立伙伴關系，并使用來自國家基礎設施保護中心、軍情五處（MI5）和軍情六處（MI6）等單位對安全威脅的研判成果，一方面為政府新建與現有IT系統防范安全風險提供針對性思路和方案建議，另一方面與工業界合作建立標準和指南，確保政府部門使用放心的產品、服務和人員，并建立世界級的信息保障和網絡安全專業人員庫，以便政府部門利用并形成風險防范能力。

（四）技術轉化創新，形成軍民融合重要支撐

從上世紀90年代開始，英國政府就很重視軍、民用技術雙向轉移與創新，為后續推動網信軍民融合發展提供了重要支撐。一是軍用民用技術的互相轉移。英國議會科學技術辦公室于1991年發表題為“軍用與民用技術兩者之間的關系”的報告，強調要優先對軍轉民潛力大的軍用項目加大投資力度。為促進軍用民用技術的轉移，英國國防部、技術學會、科研單位均成立了管理和從事技術轉移的機構。其中，英國國防部于1995年成立了國防鑒定與研究局（DERA），負責統籌國防科研以及國防科技的民用轉化等工作。該局與工業界共同制定有“開拓者”計劃（Pathfinder），從工業界角度推動完善國防科研機構與企業間的聯系網絡，讓企業有機會參與軍用和民用科研項目，其中包括航空電子、高性能計算機、計算機輔助制造系統、機器人和控制技術等項目。該局拆分后成立的國防科學技術實驗室（DSTL）則將具有民用價值的非密軍用技術推向市場，同時大量吸收民間高端技術。英國國防部還于1999年成立國防技術轉化局（DDA），負責促進軍民技術的雙向轉化工作。該局主要職能包括調查、評估、選擇私營高科技公司掌握的高新技術，將民用技術轉化為軍用；加強與私營科研機構的合作，盡可能多的與之簽訂科研合同；鼓勵有實力的私營企業開發軍民兩用技術，并予以適當資助；開展公私合作，將民企投資引入國防科研領域，利用民企的成熟技術和經驗提升國防資源的利用效率等。另外，國防研究信息中心負責收集并將技術成果信息向軍隊、科研單位或社會公開發布，使具備軍民兩用性的軍用技術向民用部門的轉移更加便捷、高效。二是成立研究機構支撐技術創新。為強化在大數據和算法研究方面的領先地位，英國先后組建了開放數據研究所、哈璀超級計算中心和國家高性能計算設備（ARCHER）等高端研究機構或項目。英國政府還于2014年出資建設阿蘭·圖靈研究所（Alan Turing Institute），由劍橋、牛津、愛丁堡、華威和倫敦大學學院五所英國頂級高校領導，主攻大數據分析及應用研究。同時圖靈研究所還與公共部門及私營部門的其他組織建立伙伴關系，并與上述大數據研究機構或項目進行合作。目前，英國政府正在籌建“研究與創新組織”，預計2018年4月建成。這些聯合創新組織源源不斷為國防部提供最新的網信技術支撐。

（五）創設特色項目，幫扶網安初創企業發展

英國政府重視通過創設軍民融合特色項目，投入大量資金幫扶網絡安全初創企業，為新一代英國網安初創企業創造環境，提供發展機遇與幫助。這些項目主要包括：一是“倫敦網絡”網絡安全孵化器項目?！皞惗鼐W絡”（Cyber London，簡稱 CyLon）是歐洲歷史上首個面向網絡安全領域的加速器項目，依靠BAE系統公司（BAE Systems）、雷神公司（Raytheon）、溫頓資本（Winton Capital）等贊助商的資金維持運行，其董事團隊成員包括英國政府通信總部的首腦人物伊恩·洛班（Sir Ian Lobban）。該項目旨在為政府和民間安全公司搭建樞紐，降低軍民融合的門檻，為新一代英國網絡安全公司創造優良環境。通過為公司提供專門辦公空間、結構化項目服務以及優秀的網絡環境，在公司入駐期間給予密集的創業和技術支持，以促進英國網絡防御技術的自主生產，維護英國網絡空間的安全。二是網絡安全早期加速項目。2016年，英國政府宣布實施“網絡安全早期加速項目”，旨在為英國的安全初創企業提供建議和支持。該項目由“倫敦網絡”和貝爾法斯特女王大學安全信息科技中心聯合管理，兩者之間的合作管理將推動英國網絡安全企業的創新和發展，幫助初創企業學習優秀安全公司的經驗，為英國安全初創企業注入新的生機與活力。三是網絡安全加速器項目（Wayra）。由英國政府通信總部下轄的國家網絡安全中心推出，旨在讓公眾共同參與維護網空安全的最新項目，也被稱為切爾滕納姆創新中心。作為英國國內信號情報與網絡安全機構之間的紐帶，該項目聯合技術企業家、政府通信總部的專家，幫助初創公司將“好想法”轉變為滿足市場需求的網絡防御產品。目前該項目共分為兩期，其中第一期項目于2017年1月正式啟動，為期3個月，共有7家網安創業公司被選中；第二期項目于2017年12月正式啟動，入選的初創企業上升至9家，這些企業將與安全專家共同工作9個月，接受專家的技術和商業知識。此外，英國政府還通過“數字化彈射器”（Digital Catapult）項目，為網安初創企業提供商業培訓“訓練營”、共享最佳實踐，幫助這些早期網絡安全企業順利發展。

英國政府重視通過強化網絡安全基礎教育以及網信領域專業人才培訓，為網信領域軍民融合提供強大的智力支持。

（六）重視人才培育，提供軍民融合智力支持

英國政府重視通過強化網絡安全基礎教育以及網信領域專業人才培訓，為網信領域軍民融合提供強大的智力支持。一是重視網絡安全基礎教育，培養更為年輕的網安后備力量。為初中生制定網絡安全課外培訓項目方面：2017年，英國政府制定國家級課外培訓計劃，旨在發現最具潛力的學生并對其進行網絡安全方面的強化培訓與輔導。計劃將于2017-2018年開始，初步吸納600名初中學生參與。政府出資為青少年提供網絡安全培訓方面：2017年2月，政府出資2000萬英鎊（約合1.76億人民幣）以支持“網絡校園項目”。該項目面向5700名年齡在14歲至18歲的青少年提供網絡安全培訓的機會，為國家未來發展儲備足夠的專業網絡安全人才。課程將通過實體課堂和網絡教學兩個途徑展開，接受培訓的人員還會從2017年9月開始獲得實習機會。開辦國家網絡安全學院方面：英國政府在布萊切利園（Bletchley Park）開辦首個國家網絡安全學院，招收16至19周歲的青少年，旨在培訓下一代密碼破解者，學院將于2018年9月正式開放。二是在高等教育中設置網絡安全培訓課程。網絡安全學科現已納入英國高等教育體系之中。繼英國計算機協會將網安課程列為獲取計算機領域學位的必要學科之后，英國工程技術學會從2016年起也將網絡安全列為學士學位課程的必要組成部分。目前，英國政府已經認證了網絡安全領域的6個碩士學位，創建了2個新的博士培訓中心，3個研究機構和27個網絡安全卓越學術中心。三是開展信息學徒項目與網安繼續教育課程。從2015年開始，英國國防部每年都實施信息學徒項目，為對信息技術及信息安全專業有意向的人員提供機會，以獲得專業知識和實踐經驗。英國政府在公務員快速通道學徒項目中也增加了網絡安全培訓，與地方網安公司、科技企業共同培養網安人才，以增加公務員隊伍中網絡專家的數量。從2016年9月起，網絡安全知識技能還成為取得計算機及數字化相關繼續教育資格證書的關鍵考核因素。政府還推出名為“網絡再訓練學院”的網絡安全再培訓課程，幫助已就職人員轉向網絡安全領域的職位，填補網絡安全技術人才的空缺以及發掘保護國家經濟和關鍵基礎設施的新型人才。四是開展全國網絡安全競賽活動深入挖掘人才。英國政府聯合地方企業積極組織開展各類網絡安全競賽等活動，鼓勵技術創新、發現和培養網絡安全人才。其中，2010年7月在知名企業、教育機構支持下舉辦了全國性網絡安全挑戰賽，挑戰賽包括了多場線上線下的比賽項目。2015年，英國國防科技發展公司奎內蒂克組織業余網絡防御人員，于全球在線恐怖威脅模擬平臺上進行競賽，該平臺是英國系列網絡安全挑戰賽活動之一。同年3月，英國政府通信總部開展名為“網絡第一”的試點贊助計劃，通過網絡安全挑戰夏令營項目、全國數學競賽等方式，最大范圍內識別技術人才、選拔在網安領域顯示出頂級職業潛力的人，以幫助政府及相關安全企業滿足未來人才需求。

三、啟示建議

英國在網絡安全與信息化發展過程中，能夠審時度勢，勇于打破常規，持續創新改革，利用自身優勢，積極推進網信軍民融合發展。雖然英國是老牌資本主義國家，國情與我國有著較大差別，但其在推進網信領域軍民融合的經驗做法，仍值得我們學習借鑒。主要啟示建議包括：

（一）深化國防科研領域改革，助推網信軍民融合深度發展

英國政府通過對國防科研領域的改革，加速了重要部門私有化程度。這種轉變促使科研人員進入到市場競爭第一線，有效地提高了國防科研成果的實用性和轉化效率，解決了科研與經濟脫節、科研成果轉化難的問題，促進了軍用技術向民用轉化。要想在網絡安全與信息化領域軍民融合謀求更深入的發展，必須要統籌發展，深化改革，破除制度藩籬和利益羈絆，在國防科研領域上鑄成發展新格局。一要積極引入社會資本參與軍工企業股份制改造。應科學劃分軍工企業國有獨資、國有絕對控股、國有相對控股、國有參股等控制類別。積極推動軍工企業混合所有制改革，鼓勵符合條件的軍工企業上市或將軍工資產注入上市公司，充分發揮國有企業混合所有制改革試點示范帶動作用，及時推廣相關經驗。二要堅持發揮國家主導和市場機制作用。政府應主要在政策引導、制度創新、資源統籌等方面發揮作用，同時要激發各類市場主體的活力，推動公平競爭，促進技術進步和產業發展，破除網信軍民融合障礙。三要拓展軍民兩用技術的轉化機制和渠道。應積極地吸收民用技術、科技人才和商業資金，以促進軍民兩用技術的提高，加強國防科研機構的綜合實力和競爭力，提高國防科技水平和經濟效益。

（二）加強軍民融合項目統籌推動，實現網信軍民融合切實發展

英國政府通過一系列特色的幫扶項目，為網絡安全初創企業提供了重要的支持。這些項目也成為了連接政、軍、學以及地方企業的紐帶，推進了英國網信軍民融合的深度發展。具備發展前景的優良項目，對網信軍民融合的深入發展將起到極大的助推作用。一是完善扶持項目的相關政策。鼓勵開展多種形式、針對性較強的特色扶持項目，促進公眾積極參與，為國內網絡安全與信息化領域初創企業創造優良的環境。二是加強特色項目的統籌安排。切實推進網信軍民融合的計劃與項目協調配套。其中，計劃環節要統一籌劃，實施環節則統籌安排，根據發展狀況及現實需求，做到統籌兼顧。三是優化項目對接，確保項目落地。軍工集團要做好自身發展規劃與區域發展規劃的對接，切實結合地區各項政策，跟進落實相關項目，輻射帶動區域經濟發展、拉動就業，促進軍工與區域經濟融合發展。

（三）重視網信技術人才的開發培養，確保網信軍民融合持續發展

英國政府對網絡與信息安全等專業的教育尤為重視，在基礎教育、高等教育和成人繼續教育中均有設置網安培訓課程，特別是針對青少年的網絡安全訓練與培養。在網信領域人才的挖掘上，英國的信息學徒項目、網絡安全競賽的開展，不僅為學員提供了國家所需要的網絡技能培養通道，也為國家未來發展儲備了足夠的專業網信人才。人才既是網絡強國之本，也是信息強軍之源。我相關部門應把握住人才這一關鍵資源，形成聚天下英才而用之的網信軍民融合新格局。一要夯實網安教育基礎。扎實基礎是牢固網信人才隊伍的根本依托，一方面可將網絡安全納入大中小學課堂，“少年智則國智、少年強則國強”，注重對青少年的挖掘與培養；另一方面應重視對網信技術基礎理論的研究與積累。二要搭建人才匯聚平臺。網絡空間散布著各類優秀人才，需要以網絡安全和信息化建設需求為主導，將其有機統和起來。可聯合高校院所、地方網安企業開辦多種形式的網絡安全競賽及活動，在實戰、實踐中吸引、發現、選拔以及鍛煉網信人才。三要謀求網信產業帶動。網信產業是人才生成的熔爐，國家、社會應多支持民營企業對網信人才的帶動與培育，增強示范基地骨干企業與高校院所的合作，共同推動網信人才隊伍的不斷發展壯大。