提升內蒙古農牧業轉移人口就業能力的研究

李 娜

(內蒙古社會科學院 城市發展研究所,內蒙古 呼和浩特 010010)

一、引言

隨著工業化、城鎮化、農業現代化進程的不斷推進，一方面，農牧業勞動生產率不斷提高，生產所需的勞動力數量越來越少，而工業生產對勞動力的需求數量不斷加大。另一方面，城鎮數量不斷增加，從1995年到2015年間，中國城鎮數量由17632個增至21167個，二三產業比重由80.5%上升到91.1%①，在城鎮就業機會增多的拉力以及農村土地短缺、農產品價格下降等推力的作用下，大量的農民進城尋找更好的就業機會，農村人口比重不斷下降，由70.96%下降到43.9%，城鎮人口比重由29.04%上升到56.1%。農村勞動力進城務工，加快了中國城鎮化發展進程，滿足了中國工業和城市發展的需要，成為促進經濟發展的重要力量。據世界銀行估算，中國GDP保持30年9%的增長速度中，農民工至少貢獻了1.5個百分點，貢獻率達到16%[1]。然而，受原來城鄉二元體制和制度的約束和限制下，農村勞動力進城務工時受到了許多阻礙，使得就業能力長期處于較低水平。而且大多數農牧民從事的行業是以簡單勞動加工為主的制造業、建筑業和服務業。這些工作不僅穩定性差，工作時間較長，有時還伴隨較高的安全風險。同時，進城就業的農民所享受的公共服務和社會保障水平與城市人口相比也存在一定差距。雖然中央和各級政府出臺了包括戶籍制度改革、促進農村勞動力轉移就業等一系列政策措施，但由于制度的慣性作用，對提高農民就業能力，改善進城農民生活的效果尚未完全顯現，因此還應在城鎮化過程中制定具體的、操作性較強的、更加完善的制度與政策，保障農村勞動力在城市就業的權益，制定有利于促進農村與城市經濟社會協調發展的就業制度。

二、相關文獻綜述

就業能力主要包括三個方面：擇業能力、從業能力和創業能力。國際勞工組織(ILO)將就業能力定義為“個體獲得和保持工作、在工作中進步以及應對工作生活中出現的變化的能力”。國外對就業能力的研究最早可追溯到20世紀初，由英國學者William Beveridge首次提出，他將就業能力用簡單的兩分法進行描述，即“一個人既可以適合雇傭也可以不適合雇傭，既身體健康就可以立即在勞動市場找工作”[2]。20世紀80年代后，就業能力的含義不斷演變，由關注個人擴展到關注企業、組織及勞動力市場層面。Gaspersz&Ott(1996) 認為“就業能力是個人專長與勞動力市場需求之間的關系”[3]，Forrier 、Sels(2003)認為對就業能力評價應突出“個體在內部和外部勞動力市場獲得就業的機會”[4]。進入21世紀，國外學者對就業能力的研究主要集中在與就業保障及就業政策的關系方面。Hans Pruijt and Pascal De′roge′e(2010)采用問卷調查的方式，研究荷蘭的勞動力市場狀況，發現就業能力對就業保障產生積極的促進作用[5]。Taylor and Francis(2010)探討了就業能力困難群體的工作問題，建議實施積極的勞動力市場政策來幫助他們[6]。

國內學者對于就業能力的研究起步較晚，大約開始于20世紀90年代，且關于就業能力的研究對象主要圍繞著大學生、新生代農民工以及轉移農牧民等。如國內學者鄭曉明(2002) 認為“大學生就業能力是指大學畢業生在校期間通過知識的學習和綜合素質的開發而獲得的能夠實現就業理想、滿足社會需要,在社會生活中實現自身價值的本領”[7]。趙頌平,趙莉(2004)認為，大學生通過學習和培養多種與職業相關的技能、能力，形成適應職業需求的核心素質群，從而滿足自身的就業理想和社會需求[8]。對于新生代農民工就業能力的研究主要包括城市融入、就業特征、影響因素等方面，王佃利、劉保軍(2011)等學者從經濟、社會、制度、文化心理四個維度構建新生代農民工城市融入的分析框架，認為應根據群體需求，解決實際問題[9]；曾書琴(2012)分析了新生代農民工在適應城市文化過程中存在的行為、知識、意識、心理等主要沖突，探索了從生活方式、精神文化、思維方式等方面的城市社會和諧融合[10]。

目前，國內學者對于轉移農民工就業能力的研究較少，僅從就業能力的構成、就業能力影響因素等方面做了相關研究。林竹、朱柏青、張新嶺(2010)認為人力資本是農民工就業能力的核心內在影響因素，社會資本通過人力資本對就業能力產生影響，個性特質和外部環境是影響就業能力的外在因素[11]。羅恩立構建了基于微觀、中觀和宏觀客觀要素指標導向的廣義就業能力分析框架，從整體視角討論農民工的就業能力及構成要素[12]。李杰(2013)運用SPSS軟件對農民工的就業能力進行實證研究，結果表明，男性農民工的崗位級別比較高，年齡對農民工獲取工作數量與工作年限都有強的正相關關系等[13]。

本文在相關研究的基礎上，以民族地區為切入點，以提高農牧民在城市的就業能力為目的，并圍繞就業能力的內涵，綜合分析內蒙古轉移農牧民在城市就業的現狀及所面臨的問題，最后提出相應的對策建議，以期能夠為內蒙古轉移農牧民提高就業能力提供一定的參考價值。

三、內蒙古轉移農牧業人口就業的現狀

隨著城鎮化水平的不斷提高，城市規模逐步擴大，經濟發展轉方式、調結構的需求愈發迫切，城市建設也朝著創新、協調、綠色、開放、共享的目標發展，農牧民在城市就業的環境、政策、渠道都發生著深刻的變化，也對農牧民在城市就業的能力提出了新的要求。從國際經驗來看，大多數市場經濟國家，城鎮化進程中“農村人口市民化”和“農業剩余勞動力非農化”都是同步進行的，也就是工業化和城鎮化與人口在城市聚集是在同一過程中實現的。而中國的城鎮化進程卻呈現出與市場經濟國家迥然不同的“中國路徑”。它包括兩個過程，第一階段是從農民到城市農民工的過程；第二階段是從城市農民工到產業工人和市民的職業和身份變化的過程[14]。就內蒙古而言，第一階段已經基本實現，但是由第一階段跨越至第二階段仍步履維艱。造成上述原因是多種多樣的，既有農牧民自身的制約因素，也有就業環境及政策的外部影響，分析農牧業轉移人口在城市就業的現狀，對促進農牧民就業能力的提升具有重大意義。

(一)內蒙古農牧民就業的概況

近幾年來，內蒙古積極落實國家及自治區有關農民工進城務工的政策，加大了對農村牧區剩余勞動力的轉移力度，轉移就業組織化程度和就業質量不斷增強。2008-2016年，內蒙古轉移農牧民就業人數共2257.4萬人，其中轉移就業超過6個月的農牧民數量逐年增加，占全部轉移就業人數的比重約為78%，轉移就業的穩定性有了一定的改善。2016年，全區實現農牧民轉移就業257萬人，轉移6個月以上的211萬人，比上年增加0.5萬人，培訓后轉移就業的農牧民13.5萬人。從就業去向來看，農牧民轉移就業主要從事第二產業和第三產業，以鄂爾多斯市為例，截至2016年上半年，全市實現農牧民轉移就業10.3萬人，完成總任務數的93.8%，其中從事第一產業的人數占15.5%，第二產業和第三產業分別占38.2%和46.3%。城鎮失業登記率正在逐年下降(見圖1)，2016年內蒙古城鎮失業登記率為3.65%，低于全國4.02%的平均水平，在全國排名第九位，仍屬失業率較高的省份，就業保障工作仍需進一步加強。(見圖1)

圖1 2008-2016年內蒙古農牧民轉移就業人數和城鎮失業登記率數據來源：2008-2016年內蒙古自治區人力資源和社會保障事業發展統計公報

隨著農牧民轉移就業數量的增加，農牧民的生活條件也得到一定的改善，與城市居民的收入差距正在逐步縮小，勞動收入不斷增多。2016年內蒙古農牧民人均可支配收入為11 609元，比上年增長7.7%，但增速低于城鎮居民可支配收入增速0.1個百分點，且總額仍然比全國平均水平低754元。城鄉居民收入比由2012年的3.04∶1縮小為2.84∶1，與去年數據持平，城鄉居民收入差距沒有進一步擴大的趨勢。農牧民工工作收入穩步增長，且本地務工收入增幅大于外出務工收入。2016年，赤峰市本地非農務工人員月收入同比上漲20.2%，而受外部經濟環境的影響，農牧民工在省外和一些大中城市獲得就業機會的難度增加，外出務工人員工資水平有所下降，月收入同比降低2.5個百分點[15]。基于上述原因，越來越多的農村勞動力選擇離家較近的縣城或地縣市就業。以呼和浩特市為例，2016年，呼和浩特市農民工(不包括舉家外出農民工)在內蒙古自治區內和區外就業的分別占98.9%和1.1%。

(二)城鄉就業結構逐步優化，就業與經濟發展的矛盾仍然突出

隨著國家及地方政府對農村勞動力進城就業政策的調整，城鄉就業結構發生了巨大變化。內蒙古城鎮就業人數從2000年的430萬人增加到2015年的726萬人，增長了1.7倍，農村就業人數占就業總人數的比重明顯減少，由2000年的59.5%下降到2015年的50.4%。這些數據的變化在一定程度上反映了內蒙古城鎮化水平呈現持續穩定上升的態勢，農牧民選擇進城務工的數量不斷攀升，城鄉就業結構得到不斷優化。

從就業結構來看，2015年內蒙古一二三產業的就業結構為39.1∶17.1∶43.8，與2000年相比，第一產業的就業比重下降了13.1個百分點，第三產業的就業比重提高了13.1個百分點，而同年的產業結構為9.1∶50.5∶40.4②。顯然，第一產業的就業比重相對于產業結構來講仍然偏高，第二產業對第一產業轉移就業的承接能力不足，無法實現充分就業，第三產業尚未完全發揮帶動就業的作用。這也充分說明了，與快速發展的經濟相比，農牧區勞動力的轉移就業相對滯后，勞動力資源沒有實現合理配置和充分利用。

(三)內蒙古轉移農牧業人口就業政策的演進

農牧民轉移就業，既關系著國家經濟社會發展的全局，也對解決農村“三農”問題起到至關重要的作用。中央城鎮化工作會議中，將“加強對農民工的職業培訓，解決其到城鎮就業的落戶問題，努力提高農民工融入城市的素質和能力”作為一項重要的工作任務。2017年中央一號文件再次提到“要完善城鄉勞動者平等就業制度，健全農業勞動力轉移就業服務體系，鼓勵多渠道就業，切實保障農民工合法權益。”為了促進剩余農牧民的轉移就業，內蒙古出臺了多項政策鼓勵和引導農牧民有序地轉移就業，促進了農村勞動力在跨省、跨地區間的合理流動，農牧民進城就業政策環境進一步完善。2005年以來，統籌城鄉就業受到了高度關注。同年，內蒙古自治區人民政府發布了《關于進一步加強就業再就業工作的實施意見》，提出要引導和組織農村牧區勞動力向非農產業轉移和向城市有序流動；2006年出臺了《關于妥善解決農牧民工問題的實施意見》，從農牧民技能培訓、就業政策、農民工工資、公共服務、基本權益、制度建設等方面對農牧民進城就業做出了具體的部署。為了有效推進農村牧區富余勞動力有序外出就業和就地就近轉移就業，2015年發布的《關于進一步做好新形勢下就業創業工作的實施意見》中提到，要完善職業培訓、就業服務、勞動維權“三位一體”的工作機制，加強農牧民工輸出輸入地勞務對接，實現輸出輸入地務工人員信息互聯互通。同時穩步推進戶籍制度改革，先后出臺了《內蒙古自治區人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》(2015)和《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于進一步調整戶口遷移政策加快戶籍制度改革的實施意見》(2016)，進一步放寬戶口準入條件，為農牧業轉移人口落戶城鎮創造了寬松的政策環境。

受國際金融危機影響，國內經濟增速放緩，一些中小企業、個體經商戶裁員、倒閉、兼并重組的現象頻頻發生。為了穩固轉移農牧民在城鎮就業的工作，2017年自治區政府在《內蒙古自治區人民政府關于促進城鄉居民增收的若干意見》中提到，要推進實施農牧民工職業技能提升計劃，強化轉移就業服務功能，加大農牧民工轉移就業力度，健全農牧民工工資支付保障機制。在隨后通過的《內蒙古自治區“十三五”脫貧攻堅規劃》中繼續強調，加強就業培訓，提供公益性崗位，拓寬就業渠道，促使移民群眾充分就業。可見，內蒙古自治區為提高農牧民在城市的就業能力提供了許多優惠政策和幫扶政策，農牧民工整體的就業環境和就業保障有了很大的改善。但是農牧民工就業狀況的改善和就業能力的提高，還需要多方因素共同作用，需要因地制宜、因勢利導地制定相應地政策提高其在城市的就業能力。

四、轉移農牧民進城就業的困境

雖然農牧民進城就業獲得了多方政策支持，在城市勞動力市場上逐漸得到了尊重和相對的公平，但是農牧民與城市的關系不僅只存在于勞動合同上，他們生活在城市，還需要得到教育、醫療、住房、養老等社會保障，然而隨著戶籍制度改革的實施，這些和戶籍制度息息相關的社會保障制度沒能相應跟進，政策調整和落實的效果都不夠徹底，戶籍制度改革仍需繼續深化[16]。同時，農牧民自身素質和勞動技能水平以及進城的成本過大都影響了農牧民進城就業的穩定性和農牧民市民身份的轉化。國家發展改革委員會城市和小城鎮改革發展中心李鐵主任認為，“中國的城市發展是通過行政權力剝奪農民的土地，低價出讓，形成政府財政高收益而換來的……在城市的成本上，公共服務的力量上，對農民形成了巨大的鴻溝，導致進城越來越難”[17]。可見，繼續推進農村牧區人口的轉移就業還存在諸多障礙，對其在城市選擇崗位、穩定就業及創業環境十分不利。因此，通過分析轉移農牧民在城市就業能力的不足，對改善農牧民在城市的就業環境及生活狀態具有重要意義。

(一)農牧民就業觀念落后，擇業空間小

就業觀念決定了就業行為，從而影響就業的成功性及就業質量等問題。內蒙古是一個多民族的地區，地域廣闊，東西差距較大，不同的語言環境和民族風俗使得有些農牧民不能適應外出打工的生活，就業缺乏主動性和積極性，常常抱有安定、吃飽、穿暖、不離鄉不離土的觀念，只要是有地可種、有牧可放就不愿意離開家鄉，造成勞動力資源的極大浪費；還有部分牧民習慣了自由開放的游牧生活，對企業管理和約束制度并不能完全適應，人員的流動性較大，從而影響了擇業范圍和就業質量。

當前勞動力市場的“二元性”使得農牧民在城鎮就業變得異常困難。一方面，勞動力市場被分割為城市勞動力市場和農村勞動力市場，而城市勞動力市場對農村勞動力的接納范圍相對狹窄；另一方面，勞動力市場又被分割為主要勞動力市場和次要勞動力市場，這一理論是20世紀60年代美國經濟學家多林格爾和皮奧里提出的，被稱為雙重勞動力市場模型。他們認為主要勞動力市場的工作環境、工資水平、就業穩定性以及升遷機會等均優于次要勞動力市場，且次要勞動力市場的就業者多為窮人。雖然農牧區勞動力轉移就業的數量和規模不斷增加，但在競爭激烈的勞動力市場上，大部分農牧區勞動力只能進入次要勞動力市場，選擇苦、臟、累、險等行業的就業崗位，擇業空間受到很大限制，擇業能力普遍較弱。

(二)農牧民勞動技能單一，從業能力較弱

筆者在實際調研中了解到，困擾農牧民轉移就業的主要問題之一仍舊是勞動力市場的結構性矛盾。目前內蒙古正面臨經濟發展提質增效的改革關鍵期，這就要求勞動力在各產業之間實現有序轉移，第三產業的發展要充分發揮吸納勞動力的作用，吸收第二產業勞動力的轉移，消化第一產業的剩余勞動力。然而，農牧區勞動力受教育水平以及職業培訓都與城市勞動力存在巨大差異，難以適應崗位要求，保持穩定就業的難度較大。一方面，農牧民自身的文化程度較低，受教育水平主要是小學和初中教育。據統計，在呼和浩特市就業的農牧民中，初中及以下文化程度占76.8%③，可見，文化知識水平偏低使得農牧民在就業起點上就輸給了城鎮勞動力。另一方面，農牧民參加職業技能培訓的意識較差，且難以集中。在轉移就業的農牧民中，接受技能培訓的比例偏低。2016年，內蒙古農牧民轉移技能培訓13.5萬人，占全部轉移就業農牧民的5.3%，比上年減少0.1個百分點。呼倫貝爾市接受培訓的農牧民占全部轉移農牧民的比例僅有8.1%。筆者在調研中也了解到，目前農村勞動力對于外出務工的職業技能培訓熱度有所降低，而對種養殖技術等關于職業農民培訓的積極性較高。此外，內蒙古的區位條件導致城鎮之間距離較遠，鄉村布局分散，對農牧民的培訓難以實現規模化、系統化，培訓的成本相對較高，無法滿足勞動力市場的就業需求，培訓效果以及農牧民在城市的就業能力也受到相應影響。

從就業政策看，自治區和地方政府為促進轉移農牧民就業相繼出臺了一些惠民政策，加大對外出就業農牧民的培訓力度，努力擴寬其就業范圍。但這些培訓的系統性和針對性不強，培訓內容比較簡單，培訓效果不明顯，且農牧民往往接受的都是被動的培訓，很難根據自己的意愿主動選擇培訓課程，導致同樣的行業中農牧民扎堆就業，增加了就業競爭力和就業難度。另外，對農牧民就業人數吸納較多的中小企業，其綜合實力較弱，為了降低企業的運營成本，很難為農牧民提供培訓或學習的機會，農牧民在工作中提高技能、增強就業能力的可能性大大降低，只能在低層次的崗位流動，很難實現職業層次的垂直流動，因而阻礙農牧民從業能力的提升[18]。

(三)公共就業服務建設滯后，農牧民創業困難大

就業服務的作用包括兩個方面，一是能夠提高勞動力市場的作用，二是為想要進入勞動力市場的就業人員提供相關幫助。我國《勞動力市場管理規定》中對公共就業服務的界定為：由各級勞動保障部門提供的公益性就業服務，包括職業介紹、職業指導、就業訓練、社區就業崗位開發服務和其他服務內容[19]。近幾年，隨著對統籌城鄉就業工作的高度重視，公共就業服務建設也在不斷改進和完善。但與城市相比，農牧區的公共服務建設嚴重滯后。農牧民所接受的就業服務不僅內容單一，層次性、多樣性和針對性不強，對勞動力市場上的崗位需求的調節能力較弱、信息傳遞不暢，導致用工企業招不到人與勞動者找不到工作的矛盾并存，勞動者更愿意通過自發性的或老鄉介紹等非正式渠道尋找工作和獲取職業信息。根據包頭市對長期在城鎮務工的農民工市民化意愿調查報告顯示，80.8%的農牧民工是通過自己親友熟人介紹和參加應聘獲得的工作，只有14.1%的農牧民是通過政府組織的招聘獲得的工作④。此外，由于就業服務對象由過去的城鎮職工為重轉變為所有勞動者統籌兼顧，覆蓋城鄉勞動者的就業管理、就業服務信息平臺等建設相對滯后，在一定程度上阻礙了農牧區勞動力的有效轉移。

相對于進城擇業而言，農牧民在城鎮創業更加舉步維艱。首先，農牧民的創業能力受個體客觀條件影響，創業能力略有不足。張廣花、蘇新林(2010)提出了農民創業能力的構成要素，包括創業機會的識別能力、資源獲取和配置能力、組織管理能力、社會能力[20]。由前文的分析可知，在內蒙古轉移就業的農牧民群體中，受教育程度大多集中在初中及以下這些義務教育階段，受到高等教育的農牧民所占的比例極為稀少，就會導致許多農牧民在自主創業時缺少相關的企業管理知識和經營的競爭意識，所以農牧民在創業項目的選擇范圍相對狹窄，且主要集中在規模小、創收少的勞動密集型行業，抗風險能力較差，很難在產業相對健全、競爭相對激烈的城市中立足，創業的穩定性與持久性偏低。其次，農牧民的創業能力受地區經濟環境、創業政策及金融扶持力度等方面的影響，創業外部條件不完備，使得農牧民的創業動機大大降低，創業成功率以及企業的發展均會受到制約。如有些地區對于沒有在城鎮落戶的農牧民在提供創業幫扶政策和金融機構貸款時設立較高的門檻，使他們享受不到對于創業人員的優惠政策，導致農牧民在城市創業缺乏發展潛力和后勁，影響了創業的可持續發展[21]。

(四)社會保障制度不健全，城市生活成本大

農牧民社會保障制度，很大程度上跟戶籍制度有關。雖然在十八大、十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議上都提出了關于進一步推進戶籍制度改革的具體要求，但是全面落實戶籍制度改革仍需很長的一段時間，導致農牧民在城市務工的社會保障體系不完善，保障項目不健全。農牧民在城市工作，但在養老、醫療、工傷、失業等社會保障上卻不能與城市居民享受同等待遇，大部分農牧民只在農村參加養老保險和新型農村合作醫療，而且繳費水平偏低，與城鎮企業職工社會保險制度對接存在較大困難，遇到失業、工傷等突發狀況時，農牧民的基本權益也較難得到保障，致使許多農牧民不得不重新返回家鄉從事農業生產勞動。另外，政府對社會保障投入不足也直接影響了社會保障體系的建設。如圖2所示，2006-2015年內蒙古社會保障與就業支出占GDP的比重不足4%，占財政支出的比重在14%左右，社會保障支出還處于較低水平，在很大程度上限制了農村社會保障制度的建設，從而影響了農牧民所享有的社會福利，政府需要進一步加大對社會保障投入的力度，努力平衡城鄉社會保障制度。

圖2 2006-2015年內蒙古社會保障與就業支出占GDP和財政支出的比重資料來源：內蒙古統計年鑒2007-2016

農牧民進城尋找更多就業機會的同時，也不得不面臨生活成本的提高，加之其主要進入的是次要勞動力市場，工資收入明顯低于城鎮就業人員。據《2015年農民工監測調查報告》顯示，2015年農民工月均收入3359元，同比增長8.1%，剔除掉超時勞動的工資，農民工在法定工作時間內獲得的月收入，還不到當年城鎮非私營單位就業人員月平均工資的50%。同時，農牧民還需在教育、醫療、生育、住房等方面支付比在農村生活更多的成本。如圖3所示，內蒙古農村居民在食品、居住、交通和通訊、教育文化娛樂和醫療保健方面的支出比例高于城鎮居民，而這幾方面，恰好是城市工作生活中和農村差異較大的項目。就住房而言，大部分農牧民進城就業都是租房而很少買房，房租支出成為農牧民在城市生活消費中最必不可少的一項，而且筆者在調研中了解到，多數進城打工的農牧民不太了解政府的保障房政策，也不知道怎樣申請，同時許多地方的保障性住房位置偏遠，周圍的基礎設施建設并不完善，在一定程度上也增加了交通出行的成本。

總之，農牧民在城市仍屬于弱勢群體，不穩定的工作，不健全的社會保障制度以及過高的生活成本都會在一定程度上削弱農牧民在城市的就業能力，因此，需要盡快完善農村牧區的社會保障制度，增強農牧民的社會風險抵御能力，以保障城鎮化順利、有序地向前推進。

圖3 2015年內蒙古農村居民消費支出與城鎮居民的比較資料來源：內蒙古統計年鑒2016

五、增強內蒙古轉移農牧民就業能力的建議

農牧民融入城市社會，不僅是賦予其公平公正的社會福利和權力地位問題，而且也要增加其適應城市工作生活的能力。“十三五”期間，內蒙古的主要任務之一仍然是加快經濟轉型升級，提高人民生活水平。這對城市就業的崗位及職業技能都提出了新的要求。隨著基礎設施建設投入的不斷加大及高端產業的快速發展，單純靠體力的社會勞動者在城市生存的空間越來越小，大量的農牧民由原來的建筑工人轉變為建設工人。就業環境的變化決定了從業人員必須具備較高的職業技能和精細的崗位分工。因此，從不同的角度入手，多措并舉提高轉移農牧民在城市的就業能力，是實現農牧民從城市農牧民工到市民角色轉換的重要途徑。

(一)轉變農牧民就業觀念，構建統一的勞動力市場

就業是轉移農牧民生存的基礎。提高農牧民就業能力的首要任務，就是幫助農牧民從思想上改變傳統的就業觀念，消除其對城市就業的心理隔閡，盡快適應自己身份的轉變，增加其對城市的認同感，要在有意向去城市打工就業的農牧民中定期開展職業心理教育等相關講座和培訓班，培養農牧民自我控制的品質、持之以恒的毅力和顧全大局的團隊精神，也可以邀請已經在外工作多年的老鄉傳授在城市工作生活的經驗，以期讓農牧民在進城就業之前做好在城市就業、生活的心里準備，改變自己原來的生活方式和思維模式，主動適應城市。其次，還應發揮政府主導的作用，為進城務工的農牧民開設有關企業運行和管理的講座，針對不懂漢語的農牧民開設漢語輔導班，幫助其增強溝通能力和交際能力，增強他們對企業的責任感和敬業精神，使其從思想上適應新的崗位要求。

當前，勞動力自由流動和統一的勞動力市場是統籌城鄉就業的最終目標。歐盟在構建統一勞動力市場的經驗表明：在城鄉、地區發展差異較大的情況下，國家要優先制定就業制度，逐步取消限制勞動力流動的障礙。要徹底破除勞動力市場的“二元性”，增加農牧民就業的選擇空間，擴寬農牧民就業的渠道，還應在制度體制改革方面多加努力。一方面，繼續深化戶籍制度改革和農村土地制度改革。一是要繼續加大改革力度，把戶籍制度改革的目的放在勞動力自由遷徙和流動上，而不是為了引進先進的資本、技術和人才方面。二是要逐步消除戶籍制度所附著的隱性福利，恢復戶籍制度本身的管理功能，讓農牧民在就業選擇、工資待遇、社會福利等方面享受和城市人口同等的待遇。三是努力推動在城市有穩定工作的農牧民向市民身份的轉化，引導其在城市落戶，增加其在城市工作的穩定性，也為企業加大對農牧民的培養力度創造有利條件。另一方面，在推動農村土地制度改革上，加強農村土地“三權分置”改革的具體落實和有序推進，對農村土地經營權的流轉出臺具體的政策措施和法律保障，消除農牧民進城就業的后顧之憂，同時也給城市就業者提供到農村尋求發展的機會，實現城鄉勞動力的雙向流動，促進勞動力市場的統一。

(二)以產業轉型帶動就業增加，以技能培訓增強就業能力

經濟學規律表明，經濟發達的國家或地區，第三產業產值越大，吸納的勞動力數量越多。因此，產業轉型是今后內蒙古經濟發展的主要目標。根據錢納里的“標準結構”，當一個國家人均GDP達到1000美元時，就業的產業結構就會發生重大變化，比重分別為17.0%、45.6%和37.4%[22]。對內蒙古而言，在2003年人均GDP已超過1000美元，2015年達到11000美元，但是就業結構中第二產業比重仍嚴重偏低。面對第二產業就業容量不足和農牧業轉移人口就業問題，應通過升級制造業發展水平，促進相關服務業發展來加快經濟的轉型升級。作為少數民族地區，內蒙古的制造業發展應具有地方特色。除繼續發展與地區能源優勢相關的制造業外，還要大力發展特色農畜產品加工業、民族文化體育用品制造業、高端裝備制造業等能夠明顯帶動就業及相關服務業發展的制造行業。另外，針對內蒙古第三產業就業帶動能力不足的問題，政府應在制定產業政策時，要將傳統服務業改造與新興服務業發展結合起來，優先發展吸納就業能力強的產業，對吸納轉移農牧民較為明顯的行業給予適當的優惠政策，如家庭服務業、汽車服務業、現代物流業、餐飲零售業等[23]。

城鎮化的發展，不僅要求大量農牧民從事非農產業，而且對農牧民的勞動技能提出了更高的要求。美國政府在促進農村勞動力轉移就業過程中對勞動力素質的提高和人力資本的投入非常重視，頒布了《職業教育法》(1963年)、《綜合就業與培訓法》(1973年)、《就業合作培訓法》(1983年)等一系列法律法規，增強了勞動力的就業能力和適應性，以滿足城市經濟發展對勞動力的需求。為了改善內蒙古農牧業轉移人口教育水平較低的情況，應加大對職業教育的投入，鼓勵有條件的政府、企業創立鄉鎮夜校、職工大學、農牧民學校等機構，為農牧民提高自身文化水平創造良好的條件。加大對農牧民職業培訓的宣傳力度，利用多樣化的媒體渠道如村鎮公眾號、發放宣傳冊、在就業網站上發布培訓信息等手段，擴大職業培訓的知名度和影響力。在培訓內容上，減少政府干預，鼓勵民辦職業培訓機構根據市場需求制定多樣化的培訓計劃，建立健全就業需求預測體系，并能根據農牧民的年齡結構、自身素質、職業需求等開展差別化的職業培訓，加強職業培訓的針對性，形成轉移就業人員與市場有效對接、企業所需人員通過市場有效配置的良性循環，使就業結構與產業結構同步提升、同步優化。在培訓教材上應提供漢語、蒙語雙語教材，以滿足少數民族轉移農牧民職業培訓的需求，同時匹配相應的師資力量，保障培訓效果。政府要對現有的培訓資源進行整合，形成覆蓋城鄉、布局合理的職業培訓體系；加強對職業培訓的監管力度，引入第三方鑒定機構，對農牧民的培訓成果進行嚴格的審核與評定，并由鑒定機構向就業人員和培訓機構頒發合格證書，并由此享受相關的培訓優惠政策。另外，繼續出臺優惠政策扶持中小企業，使其有更多的資金和資源投入到人才培養及創新發展中，鼓勵其為農牧民工提供學習培訓和晉升獎勵的機會，使農牧民能夠在工作中提升自己的就業能力。

(三)完善公共就業服務體系，增強農牧民創業的積極性和穩定性

公共就業服務是在勞動力市場信息不對稱、勞資雙方匹配失靈的條件下誕生的。公共就業服務也是一種公共產品的供給。薩繆爾森在《公共支出的純理論》中將純粹的公共產品或勞務定義為：每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種產品或勞務消費的減少[24]。因此，公共就業服務應該具有組織的非營利性、消費的非競爭性和受益的非排他性。這就要求政府在制定公共就業服務政策時，要將城鄉所有勞動力作為服務對象，堅持公平公正的原則，為城鄉勞動者提供均等的就業服務。針對就業信息傳遞不暢、農牧民依靠地緣和血緣關系尋找就業機會等問題，應加大農村牧區職業介紹、職業指導等方面的公共就業服務建設，擴大農牧區公共就業服務的廣度和深度，主動收集農牧民的求職愿望，并與城市勞動力市場進行有效對接，充分發揮好政府的宏觀調控職能。例如，包頭市實現了旗縣區人力資源市場、街道勞動保障事務所、社區和嘎查村勞動保障工作站的四級就業服務網絡，啟動了“15分鐘公共就業服務圈”建設工作，不斷擴展全市就業服務空間，為城鄉務工人員盡快就業創造了良好的條件。此外，充分利用網絡優勢，構建統一城鄉的公共就業服務平臺，提高就業管理與服務水平，并加強其在農村牧區的推廣與應用，幫助農牧民實現跨地區、跨行業的自由流動。

鼓勵農牧民創業一方面可以解決農牧民自身的就業問題，另一方面能夠激發就業的倍增效應，為社會提供更多的就業崗位，帶動其他轉移農牧民就業。首先，對有創業意愿和創業能力的農牧民進行創業培訓，幫助農牧民了解創業環境和創業政策，掌握企業經營管理知識，提高農牧民識別風險的能力，努力提升農牧民創業的個人素質，增強其在城市的創業能力[25]。其次，針對當前農牧民創業存在的各項問題，政府要對現有的創業政策進行梳理整合，加強對創業政策的宣傳和推廣。再次，要積極擴寬農牧民創業的融資渠道，加大對農牧民的小額擔保貸款力度，放寬貸款政策，增加基層為農牧民創業提供貸款的機構數量，允許農牧民將宅基地、自留地的使用權或經營權作為抵押，以滿足農牧民對創業資金的需求。最后，加快發展市場化、專業化、集成化、網絡化的眾創空間，為創業者提供低成本、便利化、全要素、開放式的綜合創業服務平臺，以促進農牧民積極、有效的成功創業。

(四)健全農牧民社會保障制度，實現農牧民在城市的“安居樂業”

英國農村勞動力轉移的經驗表明：雖然英國是通過“圈地運動”式的強制手段使農民被迫離開土地，但英國政府一方面不斷出臺鼓勵勞動力流動的法律政策，另一方面也陸續出臺了相應的社會保障政策，不但成功化解了大量農村人口轉移的壓力，還解決了農村人口轉移帶來的一系列社會問題，加快了城市化進程。可見，社會保障制度是否健全，是農村勞動力實現自由流動的前提條件。一方面，繼續提高農牧民參加社會保險的比例，通過加強宣傳、逐一排查尚未參保的農牧民，并對困難人員給予適當幫助，逐步擴大農牧區社會保障制度的覆蓋面積。提高城鎮養老保障制度、醫療保障制度與農村養老保險、新農合的對接效率，保障農牧民在轉移就業過程中社會保險的同步跟進。加大對轉移農牧民的普法力度，保護其在同工同酬、工資支付、勞動資源、安全衛生等方面的合法權益，以增強其在城市工作和生活中應對突發狀況的能力[26]。另一方面，加大政府在社會保障與就業方面的財政支出，而且財政的轉移支出應向農村傾斜，逐步填補農村社會保障制度建設的缺失，并且需要將其支出比例列入相關具有法律效應和輿論監督的政策中，確保統一城鄉的社會保障制度有足夠的財力支持。

擁有固定住房能夠增加人們在城市工作生活的穩定性。而城市中高額的房價和昂貴的房租使得轉移就業的農牧民居住條件十分艱苦。要改善這一狀況，就要政府從城市建設規劃和保障住房開始，根據本地區農牧民轉移就業的情況，加大對城市保障性住房的建設，并將其適當融入核心城區，減輕低收入農牧民(群體)出行的交通成本，增加他們在城市生活的便利性。加強政府保障房政策在農牧區的宣傳力度，讓農牧民了解保障房政策及申請流程，逐步擴大保障房容納范圍，改善農牧民在城市的居住條件，減少住房消費，將省下來的工資用于提高生活水平或創業等方面。增強企業的社會責任，鼓勵有條件的企業為就業的農牧民提供員工宿舍，幫助其解決在城市就業的住房問題，促進農牧民實現穩定就業。

[注釋]

① 中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒(2016)[M].北京：中國統計出版社，2016.

② 內蒙古自治區統計局.內蒙古統計年鑒(2016)[M].北京：中國統計出版社，2016.

③ 數據來源：2016年呼和浩特市農民工監測調查報告.

④ 數據來源于包頭市就業局(2014).

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