以優(yōu)化內(nèi)部資源配置為導向的高校財務預算管理路徑探討

胡侃

摘要：本文以財務預算管理為切入點，分析目前高校內(nèi)部資源配置存在的問題及主要原因，提出了優(yōu)化高校資源配置實施財務預算管理的具體措施，為完善高校財務預算管理，優(yōu)化資源配置提供參考和借鑒。

關鍵詞：資源配置；預算管理；預算績效管理

2017年3月教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)了《關于深化高等教育領域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務改革的若干意見》（教政法[2017]7號，以下簡稱《意見》），明確指出要完善和加強高校經(jīng)費使用管理、完善高校內(nèi)部治理，并且要求各高校“及時制定實施細則，向院系放權(quán)，向研發(fā)團隊和領軍人物放權(quán)”。《意見》對高校落實簡政放權(quán)提出了具體要求，同時也指明了改革的具體方向和措施。為貫徹教育部簡政放權(quán)有關意見，本文從預算管理角度探討優(yōu)化高校內(nèi)部資源配置的具體措施，為高校改革提供理論支持。

一、高校內(nèi)部資源配置概述

高校內(nèi)部資源既包括人、財、物等有形資源，也包括招生權(quán)、學位授予權(quán)、重點學科、社會地位等無形資源，而財務資源是各類有形資源的基礎和保障。高校內(nèi)部財務資源配置主要通過財務預算管理的方式予以實現(xiàn)，高校為實現(xiàn)內(nèi)部資源配置的優(yōu)化，主要途徑可以從財務預算管理入手。

二、高校內(nèi)部資源配置現(xiàn)狀與問題分析

目前很多高校校內(nèi)預算分配上存在“有錢”與“沒錢”的矛盾、也存在“有錢”但“用不動”的困境，這根本上是因為財務資源配置機制出現(xiàn)了不適應現(xiàn)實需要的問題。

（一）高校內(nèi)部資源配置存在的主要問題

1.財務資源供求緊張

高校財務資源供求緊張主要體現(xiàn)在兩方面，一是學校赤字政策或大幅舉債；二是大部分高校收入主要依賴財政撥款。2012年頒布并施行的《事業(yè)單位財務規(guī)則》第八條規(guī)定：“事業(yè)單位預算應當自求收支平衡，不得編制赤字預算。”2015年施行的《預算法》第十二條規(guī)定：“各級預算應當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。”但因為某些客觀原因，部分高校仍采取赤字政策，編制赤字預算，用事業(yè)基金彌補收支差額。根據(jù)教育部部屬各高校2017年部門預算公開數(shù)據(jù)，超過三分之一以上的高校“用事業(yè)基金彌補收支差額”。然而，用事業(yè)基金彌補收支差額并不是長久之計，高校必須重視財力的可持續(xù)性。另一方面，大部分高校收入主要來源于財政撥款，財政撥款與自籌資金比例依然較高。

2.校內(nèi)財務資源分配不合理

高校財務資源分配模式大多采用因素分配法，根據(jù)學生人數(shù)、教師人數(shù)等因素按某一標準進行預算分配。因眾多客觀原因，采用的因素無法全面的衡量不同學院的實際財力需求。有專業(yè)優(yōu)勢的學院創(chuàng)收多，從學校獲得的財務資源也多，會造成有錢的學院永遠有錢，沒錢的學院永遠沒錢的局面，拉大學院和學院之間的差距，導致學校內(nèi)部“貧富不均”，不利于學校多學科、全方位發(fā)展。

高校在財務資源分配的不合理還造成學校宏觀調(diào)控管理與學院辦學自主權(quán)之間存在矛盾。教學及科研是高校工作重點，在財務資源分配方面，學院是重點，其資源占比上遠遠超過學校各行政管理部門。大部分高校都在推進或已經(jīng)采用校院二級財務管理體制，將大量的財權(quán)及財力下放至學院，而學校行政管理部門財力及財權(quán)的削弱，直接影響學校集中調(diào)控及管理的能力及效果。

3.財務資源的使用缺少監(jiān)督與考核

大部分高校在財務資源的使用上，即對預算的執(zhí)行情況缺少必要的監(jiān)督與考核，大部分高校既沒有設立專門的預算績效考核部門，也沒有進行預算績效考核獎懲。因此，缺少必要的考核獎懲措施直接導致高校各學院缺乏推動戰(zhàn)略的主動性和積極性、缺乏節(jié)約意識和成本意識。學院只顧找學校要資源、要項目，而不管支出的合理性、必要性及效益，要了錢卻“花不出去”的想象屢見不鮮。另一方面，由于相關政策，從財政部、教育部到各部屬高校均把預算執(zhí)行進度作為重點工作很抓緊抓，但預算執(zhí)行好并不能代表效益高。在某種程度上，這種一味追求預算執(zhí)行進度而不考慮預算績效的狀況，滋生了不合理的花錢方式，比如：以鼓勵教師積極性為由大量發(fā)放人員經(jīng)費、以勤工助學為由發(fā)放大量學生勞務費等，這類不合理的花錢方式造成了學校財務資源的浪費和閑置，最終影響學校發(fā)展。

（二）問題產(chǎn)生的原因分析

1.高校特征方面的原因

高校是最為典型的事業(yè)單位，高校是非營利組織，具有公益性質(zhì)。高校主要提供教育教學及科研活動，與一般企業(yè)相比，其“產(chǎn)品”（人才、科研成果等）具有以下特殊性：一是無法直觀的進行教育成本核算，由于教育成本的影響因素復雜，目前我國尚未形成普遍公認的教育成本計量方法，也沒有相關細則或辦法指導高校進行教育成本計量、控制及評價；二是產(chǎn)品的質(zhì)量沒有統(tǒng)一衡量標準；三是產(chǎn)品效益的發(fā)揮時效較長，辦學效益在較短時期內(nèi)無法精確計量。由于具有以上特性，高校在資源配置方面既沒有市場檢驗，也缺乏自我約束機制，因而高校在資源配置方面出現(xiàn)問題是常見現(xiàn)象。

2.管理體制方面的原因

改革開放以來，高校經(jīng)歷了大規(guī)模的擴招及籌資體制的改革，在學科門類、學院數(shù)量及規(guī)模都有大幅度增加的同時，高校的經(jīng)費來源也逐步多樣化，學院創(chuàng)收成了高校收入的重要來源之一，學院在高校的重要性進一步體現(xiàn)。同時，隨著國家進一步深化教育教學改革、統(tǒng)籌推進世界一流大學建設，高校的功能進一步拓展。高校從單一的人才培養(yǎng)實體，發(fā)展成為人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新等多功能現(xiàn)代大學。高校規(guī)模的擴大、功能的拓展以及學院重要性的突顯，對高校傳統(tǒng)管理模式提出了嚴峻挑戰(zhàn)，為適應新環(huán)境及新要求，大部分高校對原有的集中管理模式進行了相應的改革和調(diào)整，校院兩級管理的組織架構(gòu)逐漸成為潮流，不少高校根據(jù)自身情況實施了不同程度的校院兩級管理體制改革與探索。然而，由于校院兩級管理體制改革是對管理結(jié)構(gòu)、機制的重新設計，涉及組織架構(gòu)、責任權(quán)限的重新劃分以及人事、財務、學生管理、成本核算等多方面，眾多環(huán)節(jié)及操作細節(jié)，改革的實際進程及效果與預期仍存在一定差距。目前我國大多數(shù)高校的財務管理基本上屬于非完全集中的模式，校級財務控制權(quán)遠遠大于院級，大部分財權(quán)仍然集中在校級，院級只擁有有限的財權(quán)（楊松令，2016）。絕大多數(shù)高校并未實現(xiàn)真正的管理重心下移，真正的校院兩級管理還未實現(xiàn)，從而導致資源配置方面的問題仍然存在。

3.開放性不足及監(jiān)督困難

高校內(nèi)部缺少自我約束，外部缺少市場檢驗和監(jiān)督，也是導致資源配置存在問題的重要原因之一。與企業(yè)相比，高校存在開放性不足的問題。高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)絕大部分是學校的內(nèi)部人員，沒有外部人員，而內(nèi)部人員可能存在“固有模式”或“固有思維”。無法及時接受或?qū)W習先進經(jīng)驗。在學校為適應環(huán)境變化需要進行較大變革時，可能造成一定阻力。此外，由于內(nèi)部人員是學校內(nèi)部培養(yǎng)成長起來的，決策時不自覺的會有所“偏重”，即比較關注自己原先所在學院或部門，在進行校內(nèi)資源分配時，或多或少會對其公平性、合理性產(chǎn)生一定影響。

在對高校資源配置進行監(jiān)督方面，校內(nèi)監(jiān)督及校外監(jiān)督都比較困難。高校資源配置涉及的一個重要內(nèi)容是財力分配，具體體現(xiàn)在預算分配上。高校內(nèi)部預算分配的參與者主要是財務人員、預算管理委員會或履行相關職能的工作小組及校領導決策成員，“實力”強的學院以及“權(quán)利大”的職能部門通過各種渠道對預算分配進行施壓，而普通教職工幾乎無法參與預算分配過程，校內(nèi)預算公開范圍及內(nèi)容也十分有限，造成內(nèi)部監(jiān)督困難。校外監(jiān)督方面，由于高校的信息公開內(nèi)容相當有限，加之高校的“產(chǎn)品”缺少市場檢驗，外部監(jiān)督更加困難。

三、優(yōu)化內(nèi)部資源配置的具體措施

優(yōu)化高校內(nèi)部資源配置，必須注重以下四個方面：一是自主辦學，二是可持續(xù)發(fā)展，三是提高效益，四是講究績效，從財務預算管理角度，應注重以下四個方面：

（一）高度重視財力的可持續(xù)性、積極開源節(jié)流、盤活存量

針對財務資源供求緊張的問題，高校必須認清目前財政形式，積極擴大收入來源，勤儉辦學，努力盤活存量資金，提高資金使用效益。目前國家財政增收潛力和減收因素并存，近一段時期財政收入增速有所回落，重點領域和剛性支出需求壓力較大，收支矛盾仍然十分突出。高等教育目前整體上已進入內(nèi)涵發(fā)展階段，為適應經(jīng)濟新常態(tài)、財政新變化，一方面，高校不能僅依賴財政撥款，必須自己想辦法擴大收入來源，在積極爭取財政撥款的同時，充分調(diào)動學院的積極性，提升社會服務功能，增加社會化服務收入及校友捐贈收入。另一方面，高校須重視財務的可持續(xù)性，堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，不搞擴張性預算。在預算編制上要樹立勤儉辦學的思想，充分考慮收入增長的可能和支出的剛性，不能再將有限的資源大規(guī)模用于校區(qū)擴建及基建項目、不能一味高薪挖人，要把有限的資源用在刀刃上；在預算安排上注重預算執(zhí)行質(zhì)量，不能撒胡椒面，要與學校發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，突出重點，保障重點；在預算的執(zhí)行上加強監(jiān)督，積極盤活存量資金，提高資金的使用效益。

（二）建立預算績效管理機制

《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)[2014]45號）中指出“全面推進預算績效管理工作，強化支出責任和效率意識……加強績效評價結(jié)果應用，將評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學安排預算的重要依據(jù)”。財政部一直在努力推動預算績效管理，近幾年，財政部陸續(xù)出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號）、《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預[2011]416號）、《預算績效評價共性指標體系框架》（財預[2013]53號）、《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預[2015]88號）等制度辦法。為推進全過程預算績效管理，提升財政資金使用效率，2016年初，財政部明確要求中央部門在預算編制中所有項目需編制績效目標及評價指標；2016年年底財政部要求中央部門開展項目支出績效自評工作，要求自評覆蓋率達到100%；2017年6月財政部明確要求在編制2018年部門預算時，所有入庫項目都要設置績效目標以及具體的績效指標；2017年7月財政部首次將5個項目的績效評價報告作為2016年中央決算參閱資料提交全國人大常委會。以上種種舉措說明，全過程預算績效管理已正式步入財政預算管理軌道。

高校應緊跟財政部改革步伐，進一步加強預算績效管理，實行預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的績效管理工作機制，建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用”的預算績效管理機制。高校應根據(jù)財政部、教育部關于績效評價的有關規(guī)定，出臺具體的經(jīng)費績效考評管理辦法和績效指標，設立獨立的績效考評部門，對各單位（部門）收入完成情況、成本支出、經(jīng)費使用情況、各項績效指標完成情況進行全面分析，并將績效考評結(jié)果與預算安排、績效工資相結(jié)合，優(yōu)化校內(nèi)資源配置模式，做好資源分配和使用的過程管理，并切實落實追蹤問責機制，建立并執(zhí)行績效考核獎懲制度，努力實現(xiàn)資源配置的經(jīng)濟性、效率性和效果性。

（三）推進以財務管理為核心、突出預算績效管理的校院兩級管理改革

校院二級管理改革的突出優(yōu)勢在于：辦學資源下沉，做強辦學實體的同時可以有效增強學院、學科、研究團隊及教師的積極性，提高管理水平及效率，提升學校的核心競爭力。由于當前大的管理體制及管理環(huán)境。大部分高校校院兩級管理改革正在逐步摸索改進中，短時間內(nèi)實現(xiàn)真正的校院兩級管理比較困難，建議推進以財務管理為核心、突出預算績效管理的校院兩級管理改革。有效推進以財務管理為核心、突出預算績效管理的校院兩級管理改革，必須注重以下幾個方面：一是統(tǒng)一認識，只要是改革就會有阻力，學校領導班子要統(tǒng)一認識，果斷決策，堅持民主決策，積極探索，并根據(jù)實際情況及時調(diào)整。二是頂層設計，要根據(jù)學校的自身特點和實際情況，統(tǒng)籌考慮人事權(quán)、財權(quán)以及教學、科研等具體事務管理權(quán)的劃分與分配，對學校的組織架構(gòu)與職能分工進行改進或重新設計。三是內(nèi)部控制建設，學校各部門及學院的管理目標、學校及學院之間的權(quán)限分配應在制度上予以明確，將學院作為責任中心，配置履行責任相應的資源和權(quán)力，并盡快摸索出一套適合自身特點的管理細則。四是考核與激勵機制，通過預算績效管理，建立有效可行的考核與激勵機制，明確獎懲標準，根據(jù)各學院特點與年度計劃，設定合理的績效目標，并通過相對獨立的部門進行績效考核，根據(jù)考核結(jié)果進行獎懲或者調(diào)整下一年預算，在充分調(diào)動學院積極性的同時予以適當約束，實現(xiàn)權(quán)責利的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（四）加大財務信息公開力度、完善監(jiān)督體系

為有效解決高校資源配置存在的問題，加強監(jiān)督、完善監(jiān)督體系是重要舉措之一，其前提是高校財務信息的透明度必須增強。

1.完善校內(nèi)監(jiān)督體系，擴大并細化校內(nèi)公開內(nèi)容

按照中央推進財務信息公開的要求，為提高資源配置的有效性及科學性，高校必須增強校內(nèi)執(zhí)行預算的透明度，在校內(nèi)逐步擴大并細化公開內(nèi)容，自覺接受校內(nèi)師生監(jiān)督。高校可以按照利益相關群體，分類別分范圍進行公開。全校的總收支預算可以通過教職工代表大會、校園網(wǎng)等多種形式進行公開：各二級單位的預算可以通過二級單位內(nèi)部黨政聯(lián)席會、內(nèi)部教職工會議等形式進行公開，真正實現(xiàn)“陽光財務”和“民主理財”。

高校應重視紀檢監(jiān)察和審計部門，并充分發(fā)揮其應有職能，制定相關制度，要求紀檢監(jiān)察和審計部門充分參與校內(nèi)資源配置的分配與執(zhí)行，參與校內(nèi)預算分配各環(huán)節(jié)，履行監(jiān)督審計職能，并對經(jīng)濟責任制履行情況、二級單位財務收支情況、經(jīng)費執(zhí)行情況等定期或不定期開展審計檢查。

2.加大財務信息社會公開力度

在向社會公開財務信息方面，目前高校主要是按照主管部門要求，在規(guī)定時間內(nèi)，按照規(guī)定內(nèi)容及規(guī)定格式，在學校門戶網(wǎng)站公開財務信息，但這種公開方式下的公開內(nèi)容非常有限，無法為有效的社會監(jiān)督提供足夠信息與依據(jù)。高校應建立財務信息主動公開和依申請公開工作機制，加大信息公開力度。向社會公開時，在不危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定和學校安全穩(wěn)定的前提下，能公開的盡量都公開，主動在學校門戶網(wǎng)站公開相關信息，接受社會監(jiān)督，真正做到公開透明。