構建案件質量評查機制的路徑探析

杜金洪 周林

摘要：開展案件質量評查工作，對于加強案件質量監督管理，促進規范化執法，具有現實意義。筆者結合我院近兩年案件質量評查工作的開展情況，分析案件評查機制中存在的問題，針對問題在對進一步完善案件質量評查機制提出建議。

關鍵詞：案件評查；案件質量；監督管理

案件質量評查是檢察機關加強案件質量監督管理的一項重要工作，構建常態化的案件質量評查機制，是推進司法改革、落實司法責任的必然要求，也是規范司法、實現司法公正的有力保障。但在實踐中，各地在探索開展案件質量評查過程中還存在一些問題。本文以龍子湖區檢察院案件質量評查工作的開展情況為切入點，通過分析案件評查機制存在的問題，提出相應的對策建議，以期促進案件質量評查工作的有效開展。

一、案件質量評查工作的功能定位分析

（一）案件質量評查的概念與特征

案件質量評查是指檢察機關內部對已訴訟終結的公訴、偵監、自偵、民行案件從程序、實體、辦案效果等方面進行全方位、嚴標準地評價，分析存在的問題并提出整改措施，促進規范化執法、提升案件質量水平。案件質量評查具有以下幾個方面的特征：

1.管理性。通過案件評查，可以發現案件中的各種問題，進而督促業務部門加以改進，從而提高內部管理的工作成效，促進檢察隊伍業務素質的提高。

2.全面性。一是案件評查的范圍應涵蓋檢察機關業務部門辦理的各類案件；二是在評查的深度上，不僅要注意評查文書瑕疵等小問題，還應從實體到程序，從法律文書制作到案件卷宗裝訂，對案件辦理的各個環節進行全方位地評查。

3.中立性。作為檢察機關內部監督，案件評查并不介入到案件辦理的具體過程，而是實現案件管理與辦案相分離，評查時本著客觀公正的原則，不偏不倚，客觀地反映案件存在的問題。

（二）價值功能定位分析

一是引導、規范功能。建立案件質量評查機制，不斷摸索、完善更加完整、精細化的管理方法，在此評查過程中形成的標準也將成為保障案件質量的內部規范，能夠引導辦案人員積極整改，使得不文明執法、不規范執法的情形得到有效糾正，同時評查結果所體現的價值導向將會轉化為辦案人員的內在自覺，促進案件質量的提升。

二是評價、決策功能。作為案件管理的重要手段，案件質量評查所提供的案件質量信息，能夠全面、客觀、準確地反映案件的整體質量狀況，為內部管理和宏觀決策提供必要的信息支撐。同時，統一的案件質量評價標準，能夠彌補質量管理上的漏洞，是完善檢察機關內部監督和管理的有效手段。

二、案件質量評查的運行現狀及存在問題分析

修改后的刑事訴訟規則明確規定，案件質量評查是案管部門的一項基本職能，這從法律上對案件評查進行了明確定位。近年來，各地檢察機關結合自身實踐，從評查主體、評查范圍、評查標準等方面對案件質量評查機制進行有益探索。當前，主要有兩種案件質量評查模式：

第一種是由專門機構負責模式，即由案管部門負責案件質量評查工作。如有的地區案管部門人員配備比較充足，設有專職案件評查員。主要通過書面審查的方式對不同訴訟階段對應的法律文書進行審查，案管部門每季度出具案件評查報告，對存在的給類問題進行匯總分析，并及時向相關業務部門反饋評查情況。

第二種是在案管部門人員配備不足的情況下，創新案件質量評查的方式，由案管部門牽頭組織，業務部門抽調人員組成評查小組開展案件評查工作。

以我院案件質量評查工作為例，我院案件評查工作由案管中心牽頭組織，并成立由檢察長為組長，副檢察長、紀檢組長為副組長，各業務部門負責人為成員的案件評查領導小組。同時，從業務科室抽取辦案經驗豐富的干警組成評查小組，結合我院工作實際，采取專項評查和集中評查相結合的方式進行評查。具體評查過程中，先由案件評查領導小組確定案件自查的案件并分配具體的案件數量到相關科室，辦案科室采取查閱案卷、科室討論等方式對案件進行自查并形成自查報告。科室自查結束后，在評查小組內開展交叉評查，以求更好地發現可能存在的問題。

專項評查側重對重點個案進行評查，在專項評查的基礎上，由檢委會成員對案件進行全覆蓋集中評查，領導帶頭、親歷親為，充分發揮檢委會對業務工作的指導和監督功能。評查結束后，由評查員對照標準打分，提出評查意見，并及時向相關業務部門通報評查情況，提出整改建議。從實踐反饋的情況來看，當前的案件評查工作在摸索中不斷進步，但也存在諸多問題，需要進行反思：

（一）對案件評查認識不到位，需轉換思維

案件質量評查工作，不是一個部門的工作，而是檢察機關的全院工作，需要從全院角度統籌開展。但在實踐中，無論是領導還是具體人員，仍存在對案件評查工作認識不到位的情形，如有的案管部門還存在傳統管理思路，認為案件評查等同于對案件形式上的督查，幾乎沒有涉及任何監督方式上的創新，以至于在評查機制的構建方面，缺乏整體的規范性和科學性。

另一方面，部分辦案人員認為案件評查會給自己帶來新的工作量，這種思維定勢的形成，本能地排斥外部制約，我們在評查中發現，部分干警對開展案件評查工作并不理解，有的認為案件評查可以由業務部門自行開展，實行案件集中評查并無必要：有的則認為案件評查是“雞蛋里面挑骨頭”，甚至對評查產生抵觸情緒；有的認為只要不辦錯案就行，對于法律文書上的小瑕疵等問題不以為然，各類情況無疑會給案件質量評查造成阻礙。

（二）評查的主體設置問題

評查機構和人員配置不盡合理。目前的案件評查主要由案管部門牽頭組織，或是配備專職評查員，或是案管、相關業務部門通力合作，成立評查小組進行評查。但各地檢察機關都不同程度地面臨著主體單一和評查流于形式的問題。作為新成立的部門，案管部門除了開展案件質量評查工作，還要承擔原分散于各業務科室中的案件受理、法律文書監管、統計分析、案件信息公開等工作，使得案管部門的工作量激增，導致案管部門對案件評查機制的創新流于形式，對案件質量缺乏深入性、針對性評查，這也使得評查效果大打折扣。

此外，案件評查工作涵蓋公訴、偵監、自偵、民事等各個方面，評查員并非事事精通，尤其在專人負責的情況下更體現出評查力量的不足。面對來自方方面面的壓力，評查員不想管、不敢管、不善管的問題普遍存在，這也是有些地區評查機制形同虛設的主要原因。

（三）評查結果的利用程度不高

評查結果的應用是評查工作實現其目的的必然手段。但筆者從現實中了解，目前一些地區案件評查后的業務評析作用發揮還不夠，有的評查員更偏向于糾錯，將重點放在易發現的文書瑕疵上，很少從辦案實體方面進行分析，或者即使評查員能夠實事求是地對辦案質量作出評價，提出改進的建議，但缺少進一步轉化的手段，不利于實現促進作用。

同時，對于案件評查相關的考核配套機制也不夠健全，如實踐中有的地區案件評查結果未納入檢察干警執法檔案，評查結果并未和干警個人獎懲、晉升直接掛鉤，因此，評查結果對干警考核的影響力不大。這導致一些業務部門對案件評查通報的重視程度不夠，致使發現的問題反復出現，評查流于形式，效果不明顯。

三、完善案件質量評查機制的路徑對策

（一）提高對案件評查工作的重視程度

案件質量評查機制是一項基礎性業務建設，構建案件質量評查機制需要的是從觀念到制度的全方位轉變，其中既需要評查主體管理者積極轉變思維，強化制度創新和實踐探索，從全院角度統籌好此項工作，深入研究案件質量管理的評價體系，不斷健全切實可行的案件質量管理機制，實現案件評查的常態化、規范化。

作為案件評查人員，也應進一步提高辦案質量意識，增強工作責任心、使命感，以專業、公正的角度做好案件評查工作。同樣，辦案人員作為評查工作的相對人和評查結果歸屬者，也應當積極配合評查人員高效、穩妥地開展評查工作。

（二）優化案件評查主體配置

為有效解決評查力量薄弱以及保證案件評查客觀、公正，筆者認為，首先要調整評查工作的主體結構，從單一主體向復合主體轉變。在這種結構下，案管部門是案件質量評查的具體辦事機構，負責對全院各業務部門辦理的案件組織評查。同時，成立案件質量評審小組，由檢察長或檢委會專職委員任組長，成員由相關業務部門和綜合部門按照比例組成，對檢察長和檢察委員會負責。評審小組作為案件質量評查的議事機構，負責審議案管部門提交的業務部門提出異議的案件質量評查報告，對經評查發現存在質量問題的案件進行集體評議。這種復合型的主體結構，可以確保評查結果的客觀、公正，為解決評查雙方的爭議提供必要的組織保證。

其次，為解決評查人員匱乏問題，建議對評查人員的選任方式進行重新審視，案件評查小組的成員可由專、兼職評查員共同組成，并采取準入兼培訓的制度，這樣可以保障評查人員的穩定和素質優化。案管部門指定專人作為專職評查員，兼職評查員從案件質量評查庫中抽調，可以通過集中考試、科室推薦等方式，從各業務科室選拔業務精通、德才兼備的“行家里手”，組建案件質量評查人才庫。

同時，專、兼職評查員應定期根據崗位變動、評查需要等實際情況進行輪換，并加強對專、兼職評查員的業務培訓，確保即使部分評查員不在辦案一線，也能掌握最新的法律法規。必要時，可以邀請律師、高校法學專家等院外人士參與案件評查，搭建內外交流的平臺。

（三）強化評查范圍及程序設置

1.評查方式的優化。結合我院案件評查實際開展情況，建議案件評查可以采取專項評查、集中評查、隨機評查的方式進行，“三種評查”互為補充、相輔相成，力求評查范圍科學、全面、重點突出。

專項評查應將不批準逮捕、不起訴、改變定性、法院判處無罪、業務部門有爭議等類型案件作為重點評查對象。專項評查通過類型化案件的評查，發現共性的問題，分析不足，提出對策，為領導提供決策服務。集中評查建議做到自偵案件、民行抗訴案件每案必評，對于審查批捕、起訴案件，可以根據實際情況，按照“承辦人辦案總數的占比標準隨機抽取”的原則，抽取各業務部門辦結的案件，實現案件質量評查的“全覆蓋”。

隨機評查又稱“日常抽查”，由于評查對象的不確定，我們需要提前控制好案件評查的比例，如規定每年對每名辦案人員隨機評查的案件數，應當不低于其本年度辦案總數的5%，使辦案人員的執法水平得到客觀的反映。

2.評查程序的合理化設置。案件質量評查的基本程序主要由評查啟動、審查評價、情況反饋三個環節組成。

在評查啟動環節，實行依職權的啟動銜接方式，即把所有已訴訟終結的案件納入案管部門評查的范圍，由專職評查員通知辦案人員及時移送案卷材料，對案件進行全面審查。在審查評價環節，從原先對照文書復核為主的監督手段，向多種評查方式并用延伸，評查員應全面審查案卷材料，聽取辦案人員的具體說明，評查人員也可以征求法律文書審核人員對法律文書制作質量的意見。在此基礎上制作的案件質量評查報告，能夠得出相對客觀的結論。

在情況反饋環節，建議建立質詢與異議處理制度。筆者注意到，多數地區的評查工作在案管部門向業務部門通報案件質量評查報告后就終結了。形式上的終結造成不少承辦人對評查結果不信服，因而在程序的設置上，要給予業務部門充分質疑的機會，如果業務部門對評查報告有異議，可以提交案件質量評審小組集體評議，或者提請檢察長或檢察委員會決定。只有建立質詢和異議處理制度，才能保障評查結果透明、公正，才能更能有效地提升評查質量。

（四）促進評查效果的有效延伸

筆者認為，欲使案件質量評查機制真正成為契合檢察工作的管理制度，必須重視對評查結果的應用與轉化，完善相應的配套機制，從而保障管理的實際效果和評查功能真正發揮作用。

1.建立結果應用轉化機制。實踐中得出以下應用轉化方式：（1）通報與問責機制。每季度案件評查后，由案管部門將案件質量評查通報結果發至檢察內網，通過對法律適用、證據把握、辦案中存在的問題進行多層次的比較分析，形成有指導意義的案件質量評查報告，為領導決策提供參考。對評查中發現的典型案例和優秀法律文書，及時向領導和相關業務部門通報，對于個別案件確實存在的嚴重質量問題，經分管領導審批后，向業務部門通報并向檢察長匯報。建立案件評查和檢務督查工作互動機制，案管部門發現辦案人員存在違法違紀行為的，應及時報送紀檢監察部門處理；（2）研究與分析機制。建立案件質量講評和優秀法律文書評比機制。按季度召開案件質量講評會，與承辦人面對面進行交流，對案件評查中發現的典型問題逐一講評，從源頭上遏制不規范司法行為的發生，增強干警的案件質量意識和規范化辦案意識。定期開展優秀法律文書評比，對優秀法律文書集中展評，對優秀案件給予通報、表揚，通過這種方式充分調動干警辦案的積極性和主動性，也提高了法律文書的規范化、精細化水平。

2.將案件評查納入檢察業務考評體系。檢察業務考評是加強管理、提高檢察業務的重要手段。然而在考評工作的實際應用中，仍存在重數量輕質量、考核與質量相分離等傾向。

筆者認為，通過業務考評制度的完善，加之把案件質量評查與考核獎懲掛鉤，才能真正激勵辦案人員增強質量意識，從而促進管理效應的延伸。目前，安徽省檢察機關案件質量評查辦法（試行）（征求意見稿）中已把評查結果記入檢察人員司法檔案，作為評價司法辦案工作的重要依據和檢察業務考評的重要內容。建議可以根據實際情況，建立干警執法檔案和獎懲機制。將案件質量評查結果記入干警執法檔案，并同績效考核掛鉤，將辦案數量、辦案質量作為檢察人員評先評優、晉職晉級和年終考評的重要依據，激發干警創先爭優的熱情，促使干警全面提升執法水平。

3.探索信息化管理的實現途徑。在案件管理方面，隨著全國檢察機關統一業務系統的應用。已經從最初的手工采集數據、翻閱卷宗，逐步發展成以信息化引領案件監督管理的創新發展。因此，下一步，可以積極推進信息技術在案件質量評查工作中的應用，在案件評查過程中，應合理地運用統一業務應用系統，通過嚴格落實網上辦案要求，做到辦案數據實時、自動生成，客觀反映執法辦案情況。另一方面，不斷完善系統的升級，實現網上監督管理、網上評價考核、網上意見反饋，從而不斷拓展案件質量評查的應用途徑。