華人社會福利發展新思維：海峽兩岸暨港澳視野下之“中國社會工作2.0”

[摘要]本文從海峽兩岸暨港澳的角度反思“中國社會工作2.0”這一話題，為探討華人社會福利發展提供一個新的思路。首先將中國大陸專業社會工作現狀、需求及進一步提升的必要性置于歷史的脈絡和比較的視野中加以分析，從建國頭三十年不復存在到十一屆三中全會后社會科學的恢復，之后社會工作重建三十多年歷史卻只有“十年”（2006-2016）輝煌，再到中共十九大提出社會主要矛盾已經轉化。這些從總體公共政策（GPP）轉變的高度作出了詮釋，即：（1）求“平衡”，就不能夠繼續奉行“GDP主義”，“經濟國家”正退出歷史舞臺而“后經濟國家”的時代已經來臨；（2）求“充分”，就仍要堅持以經濟建設為基礎，而不照搬“福利國家”公共政策模式。另一方面，港臺社會工作界在大陸社會工作重建之初所做的貢獻，近年來“兩岸四地”日益密切的互動，以及國際交流的日益頻繁，使得華人社會福利發展在大中華區（Greater China）逐步呈現一種“趨同”，并在制度設計和專業道路上共同面對本土化與國際化、經濟國家與福利國家等關系問題。就大陸的立場來說，新時代新思維要求所謂“中國特色”不再僅限于大陸特色，而這正是“中國社會工作2.0”的一個重要含義，即大陸社會工作無法孤立存在和發展，唯有海峽兩岸暨港澳的視野和理解，才是華人社會福利發展新思維的標志。

[關鍵詞]中國社會工作2.0；總體公共政策（GPP）與后經濟國家；充分又平衡發展戰略；華人社會福利；海峽兩岸暨港澳

一、專業社會工作在中國大陸重建的歷史背景

筆者最近應《社會建設》編輯部之邀，就提出“中國社會工作2.0”這個話題分享了初步想法，借以拋磚引玉（陳社英，2018）。本文對其中主要觀點作一扼要介紹并加以必要補充。主要對中國大陸社會工作的現狀和需求、升級的必要、提升的途徑等，在歷史的脈絡和比較的視野中進行了探討和反思。大陸專業社會工作（ProfessionalSocial Work）重建，迄今已有三十多年歷史。早期包括雷潔瓊先生等在內的一批前輩學者進行了積極倡導（王思斌，2004），實際推動力量則來自于民政為主導的政府有關部門支持（彭秀良，2016）。從歷史淵源來看，社會工作的最初引進，幾乎和中華民國的創立同年，與西方專業社會工作的萌芽階段銜接（李迎生，2008）。然而，舊中國歷經戰火蹂躪及政治衰敗，而致社會事業難有大的發展甚至幾無安身之地。新中國成立之初，社會工作專業與大多數社會科學學科一道又不幸被取消，留下長達近三十年的空白。這種遭遇，使得大陸專業社會工作在“文革”結束后的重建困難重重。由于師資與教材雙重缺乏，社會工作教研最初還只是零星的嘗試（陳社英，2018）。所幸當時臺灣社會工作界中文教科書和參考材料的傳入，為大陸社會工作專業最初的重建提供了極為珍貴的學術養料。香港大學與廣州中山大學社會工作教育與研究三年合作計劃于1986-1987學年度啟動，則是大陸高校首次大規模引進境外師資并加上自主開發，最先系統地開展社會工作專業教育。中山大學社會學系1984級本科生，即是大陸社會工作專業重建聯合培養的首批畢業生（相當于社會學與社會工作雙學位、雙方向或同等學歷）。受民政部委托，中大接著又承辦全國首屆社會工作師資培訓班，也是由我具體負責設計和主持，借助港大社工系的師資力量以及臺港中英文專業書籍資料，培育了中國大陸來自各地的社會工作專業教研第一大批種子師資（同上）。

這一簡要歷史回顧表明，所謂“中國社會工作重建”，實際上從一開始就是“兩岸三地”（海峽兩岸暨香港）無形或有形的合作、共享專業才智的結果。在初期，大陸是主要受益者；“中國社會工作1.0”也主要是指自上世紀八十年代中期以來，社會工作專業在中國大陸恢復重建至今的成果。但是，近年來隨著大陸經濟等各方面飛速崛起，以及社會工作、社會服務、社區治理與社區營造等蓬勃發展，所謂“中國特色”再也不能局限于大陸或內地的情況。這也包括回過頭來研究大陸停辦的三十多年間，社會工作在臺港澳繼續發展的歷史過程。重視國外社會工作發展史、中國內地社會工作發展史再加上臺港澳社會工作發展史，才能徹底消除專業社會工作領域的歷史虛無主義，而且對于防止在本土化相對于國際化等問題上持偏見和走極端，也有重要意義。中國大陸具有幅員遼闊和國際地位舉足輕重的優勢，其專業發展的經驗也越來越不容小覷。在海峽兩岸暨港澳關系上，大陸學者可以也應該比以往更主動地推動交流，用創新回饋手足同胞并促進互相學習，以達到合作共贏共享的新局面。所謂“2.0”版本，是指中國社會工作進一步轉型提升所要達到的狀態特征或指標，而“大中華區”（Greater China）的視野，將賦予其“華人社會福利發展新思維”的更為全面完整的涵義。

二、中國大陸社會工作重建發展過程的一點理論解釋

從中山大學與香港大學合作對中大1984級本科生首次開展系統專業教育及研究算起，中國大陸的社會工作重建迄今已有30多年的歷史。但是，最近的文獻卻多把“中國社會工作十年（2006-2016）”作為大陸社會工作真正取得長足進展的時期。那么，為何頭二十年沒有太大起色，究竟近十年與那二十年的反差只是歷史的偶然還是必然，其中到底有無歷史的主導性因素，倘若有的話那又是什么，能否有一個理論高度的詮釋？十年輝煌之后，社會工作似乎又遭遇了一個低谷，以及依然存在著一些“坑”，這又作何解釋？道路是曲折的，前途是光明的，筆者對這些問題已經給出了初步的討論（陳社英，2018）。其中的關鍵，在于理解總體公共政策的決定性作用。

所謂總體公共政策（general public policy，或GPP），是確定一個政策系統的優先目標及首選手段之指南（Morris，1985；Chen，1996）。其在人力物力和財政預算等社會資源分配上的具體表現，就是社會生活與國家管理各個不同方面之間的權重關系，并由此決定各個部門政策（sectoral policies）的相對地位或重要性。這不僅是對于任何一個公共政策部門的微觀分析都具有決定性的指導意義；更重要的是，不同的總體公共政策取向決定了不同的國家性質。譬如，福利國家是把社會福利的提供作為優先目標及首選手段，而“經濟國家”則傾向于以經濟建設為中心。依此類推，“戰爭國家”熱衷于窮兵黷武，“政治國家”則強調政治可以沖擊一切，等等。這里，關于國家的不同標簽，并非指任何一個國家都可能具有的不同功能（如福利、經濟、科技、政治、軍事、宗教等等），而是其在公共政策體系中所占的權重，特別是其會否成為整個公共政策體系的優先目標及首選手段，以形成不同類型的總體公共政策或GPP（中國特有特別強調的“路線”問題也可以在這個一般框架下加以科學研究）。更進一步的分析可以發現，奉行不同類型GPP的國家在結構、功能、指導思想等多方面都會有量和質的區別，甚至可歸結為發展型和非/反發展型的GPP（如“經濟國家”和“福利國家”屬于不同的發展型GPP，而“戰爭國家”常常淪落為反發展型GPP）（Chen，1996，2002a&b）?？偟膩碚f，任何國家健康發展的一個基本要求，就是社會生活的不同方面之間、國家政策不同部門之間要保持一定的平，衡任何失衡狀態及其發展，久而久之都可能會造成嚴重的社會問題。

從歷史上看，社會主義公有制在中國大陸的建立，決定其國家的主要職能是要代表全體國民來管理經濟，政府在結構上自然由經濟部門所主導。這點與建立在資本主義私有制基礎上的西方福利國家根本不同。因此，把主要精力用來搞經濟建設和發展生產力，本來就是新中國黨和政府的最重要歷史使命（如財政預算的大頭用于擴大再生產，這在西方福利國家是聞所未聞，也是比較研究中的最大陷阱）。從GPP研究角度來說，中華人民共和國從一開始就是一個經濟國家而不是一個福利國家。實際上，中國大陸建國初期的制度設計，按所信奉的正統科學社會主義理論，很大程度上反映了這一客觀要求，包括計劃經濟、“兩種生產”基本國策、教育與生產勞動相結合、“企業辦社會”、政府管生產等等（陳社英，2018）。但是，由于種種原因和干擾，理論上不幸導致“以階級斗爭為綱”的指導思想，在實踐中偏離了經濟國家應有的發展軌道。一個接一個的政治運動，將GPP不斷意識形態化和政治化，最后形成“無產階級文化大革命”的高潮，國民經濟被頻頻沖擊到幾近崩潰的邊緣?！皳軄y反正”是中共十一屆三中全會最根本最重要的歷史意義，其實是還經濟國家以本來面目，把工作重點轉回到經濟建設上來。而改革開放的種種具體措施，則是實現這一重新確立的GPP的新方法、策略和手段，而后者為市場機制的成功創造了得天獨厚的歷史條件。經濟國家GPP去政治化再加上改革開放，社會上“人人下?！备黠@神通，經濟上混合所有制形成與發展，等等，導致了中國大陸經濟持續高速發展和今日的騰飛，這才是所謂“中國模式”的最大奧秘。另一方面，以經濟建設為中心，勢必影響到“社會”發展的各個方面，包括社會福利服務、醫療衛生、住房、教育等等各種社會資源的供給和公平分配，乃至整個社會的政治生態。在這種情況下，留給社會工作的發展空間自然也是相當有限。這一“經濟國家”及整個社會高度經濟化的GPP取向，就是中國大陸社會工作在重建的頭二十年沒有太大起色的主要原因（同上）。

然而，隨著經濟的高速但與社會不太協調不太平衡發展，社會問題日益突顯并越來越受到公共政策關注（陳社英，2013）。另一方面，經過撥亂反正終于得到徹底實現的“經濟國家”，緊接著也經歷了一個逐步去經濟化的過程。改革開放引起政府結構與職能轉變（如下放企業自主權、利改稅、經濟部門關停并轉、社會管理機構重整加強等）。在指導思想上，進入21世紀后，中共中央陸續提出了一系列關于構建社會主義和諧社會的戰略構想，也為中國大陸社會工作發展逐步擴大了空間（連最早探索開展社會工作專業教育的中山大學，也是在2001年才正式成立社會工作專業）。特別是2006年10月中共中央十六屆六中全會作出《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，再到2017年10月中共十九大認定“我國社會主要矛盾已經轉化”，中國大陸的GPP已從偏重經濟逐步轉型到兼顧社會，從而進入到一個新的時代。這就是中國大陸社工界在十九大前高歌“社會工作發展十年”（2006-2016，而非三十年）的時代背景及其概念邏輯（陳社英，2018）。

這一GPP理論的解釋和預測，與十九大關于社會主要矛盾已經轉化之判斷完全吻合。實際上，每個五年計劃都會提到“平衡”，但唯有這次GPP層面的戰略性轉變，才特別明確指出“不平衡”的問題并將其提升為社會主要矛盾的兩大方面之一。中國大陸GPP應該從“以經濟建設為中心”上升轉型到真正“以經濟建設為基礎、社會經濟動態平衡發展”，是我一貫的研究主張和決策建議。對今后國家發展的指導意義在于：（1）求“平衡”，就不能再奉行“GDP主義”（或任何時候都以經濟建設為中心），“經濟國家”已經在退出歷史舞臺；（2）求“充分”，就仍然要堅持以經濟建設為基礎，而不能照搬“福利國家”公共政策模式。在這個歷史與比較研究意義上，認為中國大陸已進入一個“后經濟國家”新時期（陳社英，2013），應該是最合適的理論解釋（即不會回到經濟國家，也不會變成福利國家）。在這個新歷史時期，社會工作專業將與其它“社會”（不單是經濟）科學一道擔負領導責任。這是大勢所趨（徐永祥，2017），也是社會工作者自信的依據所在（陳社英，2018）。

三、打造中國社會工作2.0，引領平衡發展新潮流

雖然機會之窗已（或曾）經敞開，中國大陸社會工作在引領時代潮流、解決“不平衡”的主要社會矛盾過程中，要做到一枝獨秀，還需要解決專業本身的一些重大問題。筆者對中國大陸社會工作“轉型升級”必要性的認識過程，在最新文獻中已有分享（同上）。其中最突出的問題之一，仍然是專業師資問題。就在不久前一次同行聚會上，根據中國社會工作教育協會負責人之一分享的調查估算數據，中國大陸社會工作師資中擁有社會工作專業學位的僅占19%。問題在于，由非社工專業師資任教社工課程，在社會工作教育恢復重建30多年之后仍被認為是正?，F象。一方面合格專業師資明顯缺乏，另一方面卻有大量社工教師將很大精力投入到拿經費、辦機構。這一方面被認為是正?，F象甚至于給予獎勵，另一方面卻成為社會工作專業不成熟、學術不過硬因而無法脫離社會學卵翼的一個主要理由（同上）。30多年前筆者在中山大學具體負責首批社工學生教育與師資培訓時所最為關注的社工職業化專業化問題，到今天貌似已經解決，其實卻受到待遇不高、士氣低落、人才流失等種種困擾；專業化仍然處于“探索階段”，一系列基本與核心問題并沒得到解決，有些甚至沒被認識到和提出來。不同看法之間的交鋒，時常被聚焦在社會工作與社會學的“分”與“合”問題上。但實際上，中國大陸社會工作發展中的這個問題，并不僅僅在于與社會學的關系，因為還有心理學與精神衛生、文化人類學、倫理學、公共政策與管理、公共與發展經濟學、法學等等。所有相關社會及行為學科都是社會工作的理論基礎或組成部分（同上）。但社會工作卻仍要掙扎建立自己的專業身份以取得平等學科地位（中美社工合作社，2016），至少在申報研究基金、遴選核心學刊、增設博士點、入圍“雙一流”等與本專業健康發展密切相關的學術資源公平分配等問題上，有理論的和現實的需要。

如果說，中國大陸社會工作重建頭二十年里所遇到的瓶頸主要可以歸結為“經濟國家”GPP之下制度限制問題，那么，其后“社會工作十年”輝煌時期里可能或應該完成但并未實現的一些重要任務，如象公共管理、公安學、教育學、新聞傳播學等一樣成為“一級學科”（以獲取更多的學術資源和更大社會支持），就要從社會工作專業內部找找原因（陳社英，2018）。中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，特別指出“建設宏大的社會工作人才隊伍。造就一支結構合理，素質優良的社會工作人才隊伍，是構建社會主義和諧社會的迫切需要”。把一個專業的發展在執政黨的核心文件及政府報告中置于如此重要的地位，而且并不止一次，這在世界上是絕無僅有或十分罕見的。不是社會學也不是其它學科，強調的就是社會工作。在這種機遇中未趁勢提升社會工作使其成為與其它姊妹專業平等的一級學科，不能不令人遺憾地感到痛失中國社會工作發展史上最好的機會之窗。這里，時機不成熟不能成為理由。當年中國大陸第一個正式社會工作專業幾乎一無所有（按：不是我的語言）卻能獲批辦起來，如今社會工作專業遍地開花卻不讓其自立于學科之林；所有的專業都要求本專業師資，卻惟獨社會工作不需要。這不能不令人深思到底是邏輯問題還是利益問題；也不能不令人擔憂其后果及（科教體制內和社會上的）深遠影響（因為這顯然與當年重建作為一門專業之社會工作的初心不符）（同上）。

此外，中國大陸6PP轉變雖然對社會工作的專業發展極為有利，但并不等于社會工作從此就再也不受任何制度的束縛了。譬如“社會工作十年”、“社會工作的春天”等贊歌還沒唱完，包括廣州中山大學在內的幾所高校社會工作本科突然被停辦，就象一股倒春寒讓廣大的社工界不知所措。其實，這種決定并非只是針對社會工作專業；對高教管理制度及中國特色決策過程深入理解會有很大幫助（劉夢，2017）。當然，這種現象與“社會工作十年”之后，其專業仍然半隱形存在無法獨立也不無關系。所幸的是，雖然中共十九大核心文件中沒有再專門提社會工作，但機會之窗并沒有關閉。相反，十九大關于社會主要矛盾轉化的論斷，為社會工作引領新時代社會發展開辟了更為廣闊的道路（包括最近人大會議政府工作報告對社會工作的繼續提倡），尤其抓住“平衡”這一核心問題，澄清誤解、糾正避重就輕、反對有意歪曲十九大精神，為實現社會公平與正義而發揮積極領導作用。而充分發揮這個作用的前提，就是社會工作必須成為一級學科，并加強社會工作研究及專業師資培養（包括社會工作碩士后實踐經驗以及專業與學術博士學位的精心設計）（陳社英，2018）。

這些實際上是“中國社會工作2.0”的基本特征與要求。如何通過打造中國社會工作2.0來引領社會經濟平衡發展大潮流？通過以上的回顧和所提出的問題，可以總結出以下幾個要點，作為擬定行動綱領以及研究假設系統的參考指南（同上）：

（1）賦予中國、中國特色以及中國社會工作以“兩岸四地”（海峽兩岸暨港澳）的完整涵義，不能再僅限于大陸：

（2）正確理解本土化與國際化的關系，博采眾長、共贏分享，避免將本土化弄成作繭自縛或將國際化弄成崇洋媚外；

（3）專業化水平有質的飛躍提升，社會工作教育主要由受過社會工作系統嚴格訓練（擁有認可社工學位等或豁免資格）的師資承擔，社會工作專業在大陸成為一級學科。在明確學科界限的前提下（即不被任何其它專業據為己有），大力開展跨學科的平等對話與合作（即不“踹開”任何相關專業，包括衛生/健康科學、心理學、教育學、文化人類學、社會學、經濟學、組織管理、公共政策、法學、哲學、系統論、科技/人工智能、統計學與方法論），同時積極又慎重地發展既獨立又共建的社會工作博士學位教育；

（4）高校社會工作教師以教學與科研為主、服務為輔，并以學生培養為重。加強社會工作研究與方法論研究訓練，尊重高教規律積極參與高校管理與高教制度改革，建立既嚴謹又有效率的獨立自主專業認證標準和評估體系：

（5）社會工作實務由全職社會工作者主導，有獨立明確的專業資格身份認同，專業化與職業化互相促進，制度設計使社會工作職業相對穩定并具有專業尊嚴，以達到與其它助人專業相對公平的社會地位；

（6）引領新時代社會平衡發展，社會工作者有專業道德與使命感，以服務大眾、實現社會公平正義為己任，積極參與公共管理及社會政策制定。讓社會各界了解社會工作的科學與藝術雙重屬性、文史哲人社政經法科技數學等理論與研究基礎，以及在應用社會科學和社會實踐中的主導地位。

四、結語

社會工作專業與其它社會科學一道擔負領導責任，是大勢所趨，也是社會工作者自信的依據。但這要求中國社會工作進一步提升自己的專業·眭和領導力。毋庸置疑，中國大陸社會工作發展迄今（即所謂“中國社會工作1.0”）已取得巨大成就，而這都是與中國社會工作教育與研究重建的第一批拓荒者們一我的同齡人一的不懈努力所分不開的。但是，無論是從社會的需要、時代的變化來說，還是從這專業本身存在的、無可否認的一些問題來說，中國大陸社會工作的發展都亟待也正面臨著一個質的飛躍。而這需要全國社會工作的教育者、研究者、實務工作者及其支持者、協作者們（包括高等教育與科研管理部門）一起共同努力（陳社英，2018）。

在香港與澳門回歸之后、海峽兩岸交流日趨頻密的新形勢下，大陸社會工作的健康發展不可能孤立進行。臺港澳社會工作所取得的成就以及各自存在的問題，都應看作是中國（或大中華區Greater China）社會工作本土化發展的一部分。中國社會工作的轉型升級，還要與國際社會工作學界在專業上真正接軌、在學術上做出貢獻、在實務上樹立榜樣，才能與中國快速崛起的國際地位相匹配。港臺社會工作學界在大陸社會工作專業重建之初所做的貢獻，近些年來“兩岸四地”日益密切的互動，以及國際交流的日益頻繁，使得華人社會福利的發展逐步呈現某種“趨同”。雖然經濟、政治和社會制度以及在“中國”一詞的理解上存在明顯的差異，文化、歷史和地理等因素卻將海峽兩岸暨港澳凝聚成一個不可分割的整體，成為全球華人社會福利發展的主體，在制度設計和專業道路上共同面對本土化與國際化、經濟國家與福利國家等關系問題。就大陸的立場來說，新時代的新思維將要求“中國特色”不再僅限于大陸特色。而這正是“中國社會工作2.0”的一個重要含義，即大陸社會工作專業不可能孤立地發展，唯有海峽兩岸暨港澳的理解與眼光，才是華人社會福利發展新思維的標志。