審計監(jiān)督對地方政府債務(wù)風險防控作用的研究

陳力 劉凱

〔內(nèi)容提要〕 隨著我國經(jīng)濟增長放緩，地方政府債務(wù)風險逐漸成為人們關(guān)注的焦點。本文首先闡述了地方政府債務(wù)風險的內(nèi)涵，然后對其形成條件進行分析，接著從審計預警、審計信息披露、審計評價和解決機制等四個方面探究了審計監(jiān)督對防控地方政府債務(wù)風險的作用機理，最后提出一些加強審計監(jiān)督的政策建議。

〔關(guān)鍵詞〕 地方政府 債務(wù)風險 審計監(jiān)督

自2008年金融危機以來，我國經(jīng)濟增長逐漸放緩，進入了新常態(tài)，同時由于4萬億元的財政刺激計劃，使得地方政府在進行經(jīng)濟建設(shè)時不斷舉債，債務(wù)規(guī)模在逐步擴大，而風險也在不斷積聚。習近平總書記在2014年中央經(jīng)濟工作會議上明確提出我國地方政府債務(wù)風險總體可控，但是如果政府不加關(guān)注，就會使風險轉(zhuǎn)嫁給中央，對我國經(jīng)濟的發(fā)展造成嚴重的傷害。現(xiàn)階段，我國地方政府債務(wù)風險是指在進行經(jīng)濟建設(shè)時為了快速獲得資金，適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，通過各種方式進行舉債或者是進行擔保，但是由于對地方政府債務(wù)資金管理不善或者其他不確定因素，導致在債務(wù)到期時無法償還，出現(xiàn)債務(wù)違約，損害政府形象的同時對國家財政也造成不良影響。魏加寧等（2012）認為，目前我國地方政府債務(wù)風險在某種意義上講實際上已經(jīng)超過了金融風險，成為威脅國家經(jīng)濟平穩(wěn)運行的頭號因素。

一、地方政府債務(wù)風險的形成條件

（一）分稅制改革導致的財權(quán)與事權(quán)不一致

1994年我國實行分稅制改革，中央政府的財權(quán)在不斷擴大，但事權(quán)卻在不斷下放，地方政府的財政收入在不斷減少，支出規(guī)模卻在不斷擴大（見圖1）。

通過研究2017年財政部的數(shù)據(jù)我們可以看出，地方政府的財權(quán)不大但事權(quán)卻占大部分，兩者極不一致，地方政府為了完成任務(wù)，舉債也就不可避免。另外，中央政府的財政撥款和轉(zhuǎn)移支付并沒有考慮到地區(qū)財政水平差異，導致財力過度集中于某一地區(qū)，并且轉(zhuǎn)移支付的資金流動效率比較低，使中央政府與地方政府在財政資金上的分配出現(xiàn)了縱向上的不平衡以及各級政府的橫向不平衡（后小仙，2016）。

（二）地方政府官員扭曲的政績觀

蒲丹琳（2012）通過實證研究認為官員機會主義對債務(wù)風險的形成有重要影響。地方政府官員的政治晉升主要是看政績，而政績的好壞往往跟地方的經(jīng)濟建設(shè)掛鉤。“唯GDP論”使得地方政府官員在任時把地方的經(jīng)濟發(fā)展作為自己晉升的首要條件，而進行經(jīng)濟建設(shè)首要的是資金，在資金無法滿足需求時，借債就不可避免。而我國的社會主義體制下國家不允許政府破產(chǎn)，這使得地方政府忽視了債務(wù)問題，認為最后即使出現(xiàn)債務(wù)風險，中央政府也會為了維護社會穩(wěn)定而兜底。這種扭曲的政績觀大大刺激了官員的機會主義行為，不考慮本地實際盲目融資進行經(jīng)濟建設(shè)，而官員在取得政治晉升后，就會將債務(wù)推給下一屆政府，下屆政府在政治晉升和經(jīng)濟利益激勵下也會采取這種方式，使得政府債務(wù)規(guī)模越來越大，面臨的風險不斷加深。

（三）預算約束缺乏剛性

我國政府預算缺少剛性預算，在地方政府財政支出超出預算時，中央政府會為了維護社會的穩(wěn)定，通過債務(wù)置換或者出面擔保等方式對地方政府債務(wù)進行兜底，這種預算軟約束使得地方政府面對債務(wù)時有恃無恐，刺激地方政府通過舉借債務(wù)來發(fā)展經(jīng)濟。龔強、王俊和賈珅（2011）等認為預算軟約束導致了地方政府擴張性的財政行為，是地方政府投資需求過旺和過度負債的制度原因。在預算軟約束體制下，地方政府并不會擔心面臨的債務(wù)風險，一心想通過搞建設(shè)、求變化來謀求晉升，使得地方政府債務(wù)風險在不斷累積。

二、審計監(jiān)督的防控作用機理

（一）審計預警機制

審計監(jiān)督的作用機理首先體現(xiàn)在事前預警上，通過選取預警指標建立預警體系，在風險發(fā)生之前，對其進行有效的監(jiān)測。審計預警指標主要選取短期償債率、債務(wù)擔保率、負債率、債務(wù)增長率、財政赤字率、債務(wù)違約率、債務(wù)資金盈利比。其中，債務(wù)擔保率和短期償債率代表地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)風險，負債率和債務(wù)增長率反映債務(wù)規(guī)模風險，財政赤字率和債務(wù)違約率反映償債風險，債務(wù)資金盈利比則反映債務(wù)資金的盈利能力。在確定債務(wù)風險等級時，一般將其劃分為無風險、低風險、中等風險、高風險。無風險說明地方政府財政運行相對安全，審計部門無需關(guān)注；低風險代表存在的風險較小，審計部門可以適當關(guān)注；中等風險說明債務(wù)風險能夠得到控制，但審計部門要密切關(guān)注；高風險說明地方政府債務(wù)問題非常嚴峻，需要重點關(guān)注，必要時可以采取審計強制措施。下表為各種風險預警指標臨界區(qū)間，其值是根據(jù)西方國家和我國實際情況界定的。

通過建立上述預警指標體系，審計部門及時掌握政府所處風險等級，分析其風險爆發(fā)的概率，并將審計信息反饋給地方政府或是上一級審計部門，根據(jù)相關(guān)的風險因素提出針對性的防控建議，促使地方政府及早采取措施，這樣可以有效的避免政府債務(wù)集中爆發(fā)。

（二）審計信息披露機制

審計信息披露機制的作用機理是在對政府債務(wù)進行審計后，將審計信息匯報給上級政府和社會公眾，發(fā)揮上級政府和社會公眾監(jiān)督的作用。吳宗源（2005）認為，審計信息披露制度把被審計單位的債務(wù)信息披露出來，可以讓社會公眾監(jiān)督被審計單位相關(guān)責任人權(quán)力，制約其舉債行為。主要是從審計信息披露方式和程度發(fā)揮作用。

1.審計信息披露方式。我國政府審計信息披露方式一般為審計結(jié)果報告和審計結(jié)果公告。審計結(jié)果報告是指審計部門將信息向本級政府、上級審計機關(guān)和被審計單位進行匯報，為各級領(lǐng)導部門做出決策提供依據(jù)。審計結(jié)果公告是將審計信息向社會公眾開放，讓他們了解地方政府債務(wù)信息。這兩種方式可以讓政府的債務(wù)情況得到很好地顯現(xiàn)，地方政府官員會為了維護政府形象和政治生涯而規(guī)范自己的舉債行為，起到控制債務(wù)規(guī)模的作用。

2.審計信息披露程度。審計信息披露程度主要是影響信息的質(zhì)量，審計信息披露程度越大，就越能夠發(fā)現(xiàn)造成風險的原因，審計監(jiān)督就能更好地發(fā)揮作用。審計信息質(zhì)量的提高，可以為上級政府和主管部門提供更為準確的政府負債情況，地方政府官員考慮到政治前途和經(jīng)濟利益會規(guī)范政府的舉債行為，同時減少政府信息不對稱造成的社會監(jiān)督發(fā)揮不出應(yīng)有的作用，有力的降低債務(wù)發(fā)生的風險。

（三）審計評價機制

審計監(jiān)督的防控作用的另一重要形式是評價功能。審計評價機制主要是對舉債動機、舉債項目、債務(wù)資金使用效率等三個方面進行評價。從舉債動機來看，主要是評價官員是否存在機會主義。很多地方政府官員在政治晉升和經(jīng)濟利益的刺激下，違規(guī)進行大規(guī)模舉債，使政府背負沉重的債務(wù)負擔。通過評價機制，查清官員在任期內(nèi)造成的債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，評價其是否有過度舉債或違規(guī)擔保的行為。從舉債項目來看，主要是運用項目評價審計，評價政府舉債建設(shè)的項目是否合理，是否能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的收益。對于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的審計評價，主要是關(guān)注其質(zhì)量問題，是否存在有擅自挪用、截留公款的現(xiàn)象。從使用效率上來看，對風險的審計評價主要是運用績效審計評價。評價政府舉債的項目能否產(chǎn)生穩(wěn)定的收益，了解債務(wù)資金的管理情況，是否存在資金低效利用和資金閑置的問題。

（四）審計解決機制

在地方政府債務(wù)擴張速度不斷增加，債務(wù)風險不斷累積的情況下，審計監(jiān)督不僅可以做到事前有效的預警，而且對已經(jīng)形成的債務(wù)風險能夠提出有效的解決措施。審計解決機制可以通過以下幾點實現(xiàn)其修復作用：一是制定制度促使地方政府不斷強化對債務(wù)的管理。債務(wù)管理制度能夠讓政府準確地了解自身存在的問題。二是對已經(jīng)存在的債務(wù)風險，審計部門提出切實可行的化解風險的審計整改建議。三是監(jiān)督審計整改建議的落實。在地方政府出現(xiàn)債務(wù)風險時，及時有效的整改可以降低其危害。在督促地方政府落實整改建議時，要考慮建立跟蹤機制，形成長效監(jiān)督。對存在的債務(wù)風險形成定期匯報制度，同時對地方政府在整改過程中出現(xiàn)的困難，及時給出必要的指導和建議。

三、加強審計監(jiān)督的對策建議

（一）拓寬審計范圍

發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能，拓寬審計范圍。我國地方政府的債務(wù)預算并沒有納入審計監(jiān)督的氛圍。審計部門要建立預算審計，監(jiān)督債務(wù)資金的使用情況和收益情況，對資金使用的全過程進行跟蹤審計。同時，加強對地方政府融資平臺的審計，規(guī)范其經(jīng)營活動。

（二）完善審計程序

由于對地方政府的審計范圍比較窄，導致審計程序比較單一，無法對地方政府債務(wù)展開全面有效的審計。審計部門在進行審計時，首先要制定嚴密的審計計劃，要將預算審計、經(jīng)濟責任審計和績效審計相結(jié)合。在重大項目上要結(jié)合具體情況進行專項審計，審計結(jié)果及時反饋給上級審計機關(guān)和地方政府，并提出解決的建議。

（三）及時有效的披露審計信息

地方政府債務(wù)要實現(xiàn)真正的公開透明，就要不斷完善債務(wù)信息披露制度。對政府存在的資不抵債或者借新債還舊債問題要完整及時的披露，同時地方政府要與審計部門保持溝通，對存在的上述問題及時尋求專業(yè)的幫助。充分發(fā)揮社會公眾監(jiān)督的作用，完善地方政府債務(wù)管理制度。

（作者單位：沈陽大學）

責任編輯：宋 爽