生態文明建設和綠色發展的路線圖

習近平在十九大所做的報告全面闡述了加快生態文明體制改革、推進綠色發展、建設美麗中國的戰略部署。十九大報告明確指出，我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。十九大報告為未來中國推進生態文明建設和綠色發展指明了路線圖。

第一，必須加大環境治理力度。一方面，過去五年來生態文明建設成效顯著，另一方面，生態環境保護依然任重道遠。據環保部通報，2017年4月7日至8月31日環保部派出的京津冀及周邊地區大氣污染防治強化督查組已完成10輪次督查工作，28個督查組共檢查41928家企業（單位），發現22832家企業（單位）存在環境問題，約占檢查總數的54.5%。在問題企業中，涉氣“散亂污”問題企業7180家，超標排放的67個，未安裝污染治理設施的2480個，治污設施不正常運行的2016個，涉嫌自動監測弄虛作假的4個，揮發性有機物（VOCs）治理問題的3310個。可見企業的環境違法行為仍然不在少數。習近平總書記告誡我們，“不能以犧牲生態環境為代價換取經濟的一時發展。我們寧可要綠水青山，不要金山銀山”。因此，必須加大環境治理力度，著力解決突出環境問題。

環保督察和強化督查就是在綠水青山和金山銀山發生沖突的時候，保障綠水青山所采取的必要措施。對于環保督察對經濟帶來的沖擊，應當一分為二地看待。一方面，對于涉及污染的企業來說，過去的經濟利益是以犧牲生態環境為代價的，在環保督察的壓力下，企業增加污染治理投入，包括停產整改，其實質是對環境欠賬的償還。一些企業習慣了以犧牲生態環境為代價換取經濟發展的傳統模式，所謂環保沖擊經濟的言論，實際上是慣性思維的體現。如果換一種視角，認識到現在的整改及其帶來的效應是在償還環境欠賬，環保沖擊經濟的說法便不成立。另一方面，有的地方政府為了應對環保督察，采取簡單、粗暴的一刀切做法。有的地方不論企業是否環保達標，一律實行錯峰停產。有的地方對涉及污染的企業一關了之，而不是通過整治，引導推動企業淘汰落后工藝和產能，實現清潔生產、達標排放。這些擴大化、一刀切的濫作為，不僅影響民生，也會使公眾對環保督察的嚴肅性產生誤導。因此，應當肯定環保督察和強化督查的必要性，同時明確反對地方政府在應對環保督查的濫作為。

第二，加快構建環境管控的長效機制。習近平總書記指出，“既要金山銀山，又要綠水青山。”綠水青山需要綠色發展，而不是不要發展。常保綠水青山，更需要科學的經濟發展方式。十九大報告明確指出，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，提高污染排放標準，強化排污者責任，健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度。當前迫切需要建立環境管控的長效機制，讓環境管控發揮綠色發展的導向作用，有效引導企業轉型升級，推進技術創新，走向綠色生產，同時鼓勵發展綠色產業，壯大節能環保產業、清潔生產產業、清潔能源產業，使綠色產業成為替代產業，接力經濟增長。

環境經濟學理論的波特假說認為，適當的環境規制可以促使企業進行更多的創新活動，技術創新將提高企業生產力，抵消由環境規制帶來的成本上升，提高產品質量，增強企業競爭力。大量實證分析證明，現實中確實觀察到波特假說的現象，表明適當的環境規制將刺激技術革新，但也有的研究發現波特假說不能得到驗證。波特假說的檢驗結果差異的原因，可能來自企業異質性、行業異質性、空間異質性和政策工具異質性對企業行為響應帶來的影響。不同的企業屬性對于環境規制的行為響應存在差異，有的企業會通過技術創新提升企業的生產力，增強競爭力，有的企業則難以通過技術創新實現提升企業生產力和競爭力的目標。此外，空間異質性的作用也不容忽視。在不同的區域，污染型企業對環境規制會做出不同的行為響應。在區位條件有利、市場潛力大、盈利機會多的區域，企業面對環境規制會想方設法在當地留下來，因而會誘發技術創新，努力適應環境規制對企業經營帶來的影響。在區位條件不利的區域，企業面對嚴厲的環境規制時，往往采用搬遷或關門停產等辦法，而不是通過技術創新去適應環境規制。因此，環境管控需要針對不同的企業、不同的行業、不同的區域類型，采取不同的環境管控手段，才能兼顧經濟增長及企業競爭力，達到兼顧綠水青山和金山銀山的發展目標。

第三，全面深化綠色發展的制度創新。十九大報告指出，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。綠水青山既要求優良的環境質量，也需要生態健康的保障。要實現綠水青山就是金山銀山，必須推動綠色產品和生態服務的資產化，讓綠色產品、生態產品成為生產力，使生態優勢能夠轉化成為經濟優勢。當前，應當全面深化綠色發展的制度創新。一是完善綠色產業的制度設計，構建市場導向的綠色技術創新體系，通過環境外部性的內部化，強化綠色技術創新、綠色生產的經濟激勵，促進綠色技術、綠色生產的推廣應用，使之成為新的經濟增長點。二是完善綠色消費的制度設計，加快建立綠色消費的法律制度和政策導向，要讓綠色、生態成為生活消費的新導向，使優質生態產品成為附加價值的組成部分，從而使得綠水青山真正成為促進經濟增長的自然生產力。三是完善綠色金融的制度設計，使金融系統成為經濟系統綠色轉型的支撐平臺。四是改革生態環境監管體制，完善生態環境管理制度。十九大報告明確要求，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責。

生態文明建設功在當代、利在千秋，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。十九大報告對于生態文明建設和綠色發展的高度重視，表明我國生態文明建設和綠色發展將迎來新的戰略機遇。

（作者簡介：石敏俊，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、經濟學院教授，國家社會科學基金重大項目“中國經濟綠色發展的理論內涵、實現路徑與政策創新”首席專家）