PPP模式下地方政府債務風險的防范與化解研究

聶穎

〔內容提要〕 針對當前地方政府所面臨的財政支出剛性、債務規模持續上升、財政增收困難等問題，PPP模式在一定程度上可以緩解地方政府支出壓力，盤活存量債務項目并提高公共服務供給效率。但是，PPP模式本身也蘊藏財政風險，如果操作不規范也會帶來新增政府債務支出。科學測度地方財政承受能力及資金缺口，完善運行監管體系，分析PPP項目政府財政風險防范的核心要素，是科學有效利用政府與社會資本合作項目的關鍵所在。

〔關鍵詞〕 PPP模式 政府債務 風險防范

隨著新《預算法》的實施，地方政府擁有舉借債務權利，債務規模持續增長。現有債務體系中大都存在期限錯配、存量大、增量難以降低等問題，如果項目產出不能維持負債成本，借新還舊最終將導致債務陷入無解。在財政收入增速放緩而支出剛性的背景下，PPP模式可以通過提高資本產出效率，提升項目自身償債能力。規范化的PPP模式提高公共供給效率同時也是緩釋風險、平滑債務的有效工具。2015年，財政部下發了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，鼓勵采用PPP模式化解地方政府存量債務，同時也提出要防止新增財政收支矛盾，PPP模式與債務置換、新增債券成為“新常態”下我國地方政府基礎設施建設的主要融資途徑。PPP模式一直被多國采用，具體運作也因國情不同而各具特點，在我國PPP項目一定程度上存在不規范、形式變異等難題，可能誘發財政幻覺和風險隱匿，有效利用PPP模式改善公共服務供給并使政府風險在經濟發展中收斂于可持續的“新常態”，是一段時期內需要不斷完善的課題。

一、現有研究述評

PPP作為一種投融資模式，在我國已經落地多年，關于PPP項目操作理論實踐及效率的研究成果已較為豐厚，而作為地方債務風險防范與化解機制的相關研究在國內的研究時間相對較短，更多是始于新《預算法》修正之后。隨著地方政府債務風險的累積，PPP模式與地方政府債務的治理成為一個研究的新視角（賈康2014）。關于現有政府債務風險的化解，李揚、王國剛（2014）在對《國務院關于加強地方政府性債務管理意見》的點評意見中，指出PPP模式有利于解決政府投融資平臺債務與政府債務之間界限模糊的問題。曾曉安（2014）提出利用PPP化解地方政府債務要根據公益性原則進行合理分類，選擇正確的執行路徑，繆小林（2016）從效率的角度對PPP防范地方政府債務風險的機理進行分析，指出了PPP防范地方政府債務風險既包括存量債務風險也包括新增債務風險，要建立債務資金配置效率評估機制，形成政府的合理融資結構。張薇、羅黎萍（2016）從地方政府融資平臺債務風險的機理和傳導機制出發，提出了PPP化解債務風險的可行性和操作模式。此外，一些研究認為PPP項目意味著社會資本的引入會增加直接財政支出或隱性債務，PPP項目而引起的財政支出要從總量上給予限制。關于PPP自身的債務性風險，黃徐匯（2015）以英國的數據為基礎對PPP合同資本價值與PPP債務進行線性回歸，進行財政承受力的論證。吉富星（2015，2016）在地方債務管理體制框架下分析PPP項目的財政風險，提出在地方債務規模持續增長的背景下，PPP項目在緩解財政壓力的同時本身存在著風險隱匿，通過PPP債務風險分析矩陣分析形成預算管理建議。基于財政收支和政府債務的視角來看，PPP模式類似政府投融資的“雙刃劍”，雖然可以化解存量債務，但自身也可能產生債務性風險。

二、PPP模式蘊藏的政府性債務風險

PPP項目本身蘊藏的財政風險以及政府責任風險，包括顯性的政府債務和或有負債，PPP項目雖然可以將負債化為支出責任，但投資失敗、經濟周期波動或私人投資成本過高等情況下的合同約定都有可能構成政府潛在風險，甚至演化為政府債務，正確的分析債務風險衍生機理，有利于對各類風險認識與把握。PPP的項目可以將政府債務轉變為跨年度的財政支出，這在一定程度上可以通過延長支出的期限來調整債務期限錯配，但如果項目運營效率不能提高，往往造成生命周期內運營成本上升。如果考慮單純公共投資的缺口，PPP很容易演化成地方政府寅吃卯糧的融資工具，加大政府性支出，加劇經濟風險。此外，契約不完全性、市場不確定性、風險分擔不均衡以及項目本身定量評估方法的缺陷等都有可能導致項目不能按預期計劃完成，對于公共服務的供給，政府具有推定的、道義上或有隱性責任，一旦項目風險發生將直接影響政府財政支出計劃。同時，PPP項目也會產生道德風險和財政幻覺，PPP項目補貼、補償以及或有責任游離于資產負債表外，各種隱性債務、擔保承諾都不能單純從財務信息中直觀獲得，一些國家及地區也利用這種方式來突破財政約束，濫用PPP項目對政府負債的影響，不能準確的評價政府會計信息和過度的金融操作往往誘發財政幻覺。

三、科學測度地方財政可承受水平以及PPP融資規模

PPP可以提高資本效率、合理界定政府與企業債務，較債務置換更能從根本上縮小存量債務規模，但其自身也有債務風險性。2015年4月，財政部印發了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，要求財政部門在推行PPP項目時要注重財政承受能力論證，科學測算PPP項目的各項財政支出，評估項目運行對目前及未來年度財政支出的影響。重視或有負債風險的防范，嚴格執行物有所值評價和財政承受能力論證，在每年公共預算支出范圍內合理安排項目排序。為防止推行PPP項目加劇財政收支矛盾，政府在安排PPP項目時需要按照量入為出的原則，充分考慮政府所能承受最合理的財政支出責任，為PPP項目設置政府所能承受合理支出的“天花板”。財政承受力的測試要與宏觀指標掛鉤，確保總額可控。同時，可以借鑒期權理論的建模方法，以企業債務風險模型為基礎，測度地方政府可償債資金小于債務年金的概率，模擬可償債資金的最后期值，構造可償債資金的真實分布，測算政府可承受的債務年金，推測PPP權益融資的合理規模，提前謀劃前瞻布局地方政府最優融資結構。

四、PPP項目政府財政風險防范的核心要素

由于PPP項目責任透明度弱于政府債券，因此分析風險核心更有利于風險防范。一是要以公益性、技術性原則評估PPP模式的“責任分擔效率”，防范PPP項目財政責任風險。在項目遴選初期要嚴格把握項目的適用性，沒有明確收費補償標準的項目大都不適合采用政府與社會資本合作，而對于地方財政建設項目中準公益項目的選擇要遵從公益原則進行劃分，從技術上合理厘定收費以及權益、責任的比例控制，嚴禁違規擔保與政府過度承諾，確保政府行為的規范性與公信力。二是科學評估PPP項目的“投入產出效率”，防范效率風險。政府與社會資本合作，資本屬性異質性決定項目存在個人利益與公共利益相互侵蝕矛盾，管理責任劃分要考慮侵蝕性原則。評估項目中政府與社會資本的能力優勢，能力優勢明顯的一方承擔較大責任與收益，確保項目效率。三是要在宏觀層面上完善政策體系的精細設計，降低PPP模式的財政成本，在機制層面上構建激勵與監督機制，防范利益侵蝕同時也要避免公私勾結。在技術層面上完善現有項目評估、契約設計、交易管理、資本退出的制度設計，提高供給效率。加強政府股權投資、補貼以及配套等支出的預算管理及政府財務報告制度，以項目實施效率作為對價支付依據，并嚴格履約，多角度防范PPP項目財政風險。

（作者單位：沈陽師范大學商學院）

責任編輯：張永輝