人口“空心化”背景下村民自治的民主困境與路徑選擇

劉偉 林澤民

摘要：我國正處于城鎮化加速發展的大背景之下，城市化進程的加快對鄉村民主自治的政治環境帶來諸多的挑戰，而鄉村人口大量流出導致人口“空心化”對基層民主自治的挑戰尤為突出。目前，我國農村人口“空心化”呈現出明顯的特點：外流入口數量持續增加，數量龐大;留守人口結構失衡，留下來的以老年人、少數婦女和兒童為主;鄉村精英流失嚴重，留守人口素質不容樂觀。這種人口“空心化”的現象導致鄉村治理主體缺失，基層治理陷入“低效治理”困境，集中體現在“四個民主”的困境上。在此背景下，村民自治走出主困境的路徑選擇應從經濟、政治、社會的維度出發，找回自治民主。

關鍵詞：空心化;民主困境;路徑;選擇

一、問題的提出

20世紀中后期至本世紀初，學術界關于村民自治研究經歷了一個“黃金十年”期，在這個時期，村民自治的研究方向與目標集中在村民自治的制度構建，以及實行村民自治的價值意義，即“制度一價值”的研究范式大行其道。徐勇指出，村民自治的政治價值在于構建起一系列民主規則與程序，并通過形式化民主訓練民眾，從而不斷賦予民主真實的內容[1]。在經歷了十年的黃金時期以后，面對村民自治發展過程中遭遇到的瓶頸問題，學術界曾經一度沉寂，期間不乏人們的質疑聲和憂慮，有人甚至斷言“自治已死”。但是近年來，有關“村民自治有效實現形式”的討論和研究明顯增多。2014年中央一號文件指出“探索不同情況下村民自治的有效實現形式”，這一提法重新掀起了學者對村民自治研究的新熱潮，給本世紀以來平靜和蕭條的村民自治研究注入了新的時代活力，一批村民自治學者重新集聚起來，有學者繼續肯定我國村民自治的價值，如劉偉指出，村民自治是社會主義民主的一種特殊形式，是具有民主性和自治性色彩的基層自治制度，構成了國家權力體系民主運轉的基礎，是中國民主化實踐的創新[2]。戴玉琴認為，村民自治既為我國上層民主的推進筑穩了政治基礎，也為黨內民主和人民民主的互動提供了可借鑒的范式[3]。不同的是人們對于村民自治研究的范式開始有了新的思考，即從“制度一價值”的研究范式轉向“形式——條件”的研究范式[4]。

什么是村民自治？簡言之，村民自治就是指在我國農村，村民在基層黨委的領導下，村民依法直接行使民主權力，通過自治組織進行自我管理、自我教育與自我服務的一項基本政治制度。村民自治的運行方式主要是指村民自治組織的產生以及其操作模式，主要包含民主選舉、民主決策，民主管理以及民主監督。華中村治學派代表徐勇指出，我國農村村民自治是農村基層人民群眾自治.即村民通過自治組織依法辦理和處理與村民利益相關的村內事務，實現自我管理，自我教育，和自我服務[5]。這里的自治組織就是由村民通過民主選舉產生的村民委員會。自治是民主的基石，民主是自治的靈魂。我們認為，現階段的我國正處于城鎮化加速發展的大背景之下，村民自治將在一個較長的時期內處于不穩定的狀態，因為農村社區形態在變化，村級事務日益繁雜，人口流動仍然頻繁，尤其是城市化進程的推進加劇了農村人口向城市流動，人口“空心化”加劇了實現村民自治中四個民主的困境。本文旨在分析人口“空心化”村民自治面臨的民主困境，以及如何走出困境，找回自治民主。

二、當前我國農村人口“空心化”特點

何為農村“空心化，以及農村人口的“空心化？這是兩個有著不同內涵的概念。對于前者，徐勇指出，所謂鄉村發展的“空心化”是指，支撐鄉村可持續發展和文明轉型的資金、技術、知識、人才和需求等資源大量流失，鄉村治理可利用的手段嚴重匱乏，從而陷入鄉村發展的困境[6]。對于后者，周祝平從人口學的角度出發解釋農村人口“空心化”的內涵：農村人口“空心化”是指農村青壯年勞動力大量流入城市，導致農村人口下降和農村青壯年人口比例下降，農村剩下的人口大多數是老人、婦女和兒童[7]。本文指向的是人口的“空心化背景，我們認為，我國農村地區人口“空心化”集中表現為農村勞動力人口的大量轉移，具體特點如下：

（一）流出人口數量龐大，并逐年增加

隨著我國城鎮化進程的不斷推進，尤其是伴隨著國家供給側改革成就的初步凸顯，國民經濟邁人高質量發展階段，經濟活力不斷釋放，城鎮新增就業機會不斷增多，從而引發我國農民新一輪的進城務工熱潮，農村流出人口數量持續增加。以進城務工的農民工為例，2017年全年農民工總量28652萬人，比上年增加481萬人，增長1.7%。其中，本地農民工11467萬人，增長2.0%;外出農民工17185萬人，增長1.5%[8]。龐大的農民工人口流出數量以及較長的周期是當前農村出現人口“空心化”的主要原因。

（二）流出人口日趨年輕化，留守人口結構失衡

據2018年國家統計局發布的《2017年農民工監測調查報告》顯示，1980年及以后出生的新生代農民工逐漸成為農民工主體，占全國農民工總量的50.5%，占比首次過半。新生代農民工具有與傳統農民工不同的時代性特征，他們渴望融人城市化進程中，大部分都是高中學歷以下，所以外出工齡大幅提前。另一方面，原農村戶籍的大學生畢業后絕大多數安居于城市，在城市就業，融入到城市的生活中，很少有大學生返鄉創業，可以說在農村，這是一支比較固定性的流動人口。正是因為農村年青一代人口大量外流，加劇了農村人口老齡化的速度。另外，由于夫妻雙方或一方在城市面臨的壓力選擇，在農村留守下來的以婦女與兒童居多。2015年民政部發布的有關數據顯示，當前我國農村留守兒童，留守婦女，留守老人數量高達1，5億。

（三）鄉村精英流失嚴重，留守人口素質不容樂觀

根據“推拉理論，分析，巴格內首次提出了人口遷移的“推拉理論”，后經美國學者E.S.Lee進行了系統性的完善，該理論認為，人口遷移受“推力”“拉力”的影響，“推力”是人口遷出的消極因素，“拉力”是人口遷人的積極因素，這些因素集中體現在生活自然環境、就業、醫療、收入等方面的對比。就我國城鄉對比關系而言，城鄉之間的資源差距成為鄉村精英遷出的“推力。”鄉村精英由于在政治、經濟、文化方面優勢，他們可以更好適應城市的生活，獲得更好的資源及條件，在這種推力的影響下，他們逐步由農村遷人城市。因此，農村留守人口成為村民自治的主體，與鄉村精英相比，他們在能力與素質方面都有較大的差距。

誠然，我國城鎮化進程的加快能夠有效地反哺鄉村，促進鄉村振興以及政治轉型，但城鎮化的快速發展加快了鄉村人口外流，人口的大量外流解構了傳統的鄉村政治結構，一定程度上給村民自治帶來極大考驗，使自治民主面臨困境。

三、人口“空心化”背景下村民自治面臨的民主困境

村民自治制度的基本內容和核心，是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。從這個角度分析，筆者認為農村人口特別是鄉村精英的大量外流，導致治理主體缺失或動力不足，鄉村民主運轉不暢，集中體現為如下“四個民主”的困境：

（一）民主選舉困境

民主選舉是村民自治的一個基礎性的環節。當前我國農村人口“空心化背景下，民主選舉陷入一定的困境。一方面，人口流出導致農轉非、藍印戶口、小城鎮戶口、掛靠戶口等，出現農業戶口中戶在人不在，人在戶不在等新問題[9]。留守人口中占絕大多數的老人、婦女、兒童，他們的文化素質不高，民主意識淡薄，即使外流入口通過委托選舉的方式，但由于長期在外的家庭主體也缺乏對被選舉人的深刻了解，只是象征性地委托親戚或他人代為填票投票，甚至出現厭懸情緒[10]。從利益衡量的角度來說，長期在外的農民工因脫離家鄉，有的已經定居在城市，因此與鄉村發展的利益相關性不大，從而導致對鄉村民主選舉產生一定的冷漠心理，自然不會回鄉參加選舉。另外，回家參與選舉的經濟損失和交通成本也在一定程度著制約他們回鄉參加選舉.畢竟能夠耽擱手上的工作.專程返鄉參加選舉的村民是極少數。事實上，這部分人基本是游離于政治選舉之外。選舉主體的缺失使鄉村民主選舉面臨“誰選舉、選舉誰”難題，部分地區村干部選舉甚至出現村干部被迫“形式性”民主選舉或自我選舉產生。另一方面，由于留守人口結構失衡，“空殼村”所剩多為弱勢群體，他們在選舉過程容易受因外界的壓力影響而缺乏獨立性，特別是在某些利益誘惑、宗族勢力干涉、黑惡勢力威脅等不良因素影響下，容易被排斥在民主選舉的權利自主性邊沿，從而使民主選舉流于形式，或者導致不好的選舉結果。

（二）民主決策困境

民主決策是村民自治的一個關鍵環節，關系著村莊全局成敗，直接影響村民自治實施的成效[11]。因此，民主決策應當嚴格遵循程序性規定。從法理上來講，村委會及村民議事會合法權力來源于村民會議及村民代表大會，但目前村民會議及代表大會的召開面臨難題，尤其在人口“空心化”的背景下。一方面，法定的參會人數召集面臨困難;另一方面，即使達到法定人數，但參會人員的由于素質及文化水平等各方面的局限性，也難以實現正確的決策。在這樣的背景下，村莊公共事務的決策結果或者由村委會直接決定，或者村民會議或村民代表大會流于形式，走過場。再者，由于鄉村人口流動性大，在村民議事會代表中，由于部分的公共事務與自身的利益關聯性并不高，而村委會又無法根據利益關聯性及時淘汰與增補村民議事會成員，因此嚴重影響到民主決策的質量，導致決策主體“虛置”。

（三）民主管理困境

民主管理是村民自治的重要組成部分，受人口“空心化”的影響，民主管理極易出現問題。一方面，村委會無權管控流動人口的利益選擇，村莊精英的流失降低了鄉村民主管理的管理水平，留下的村民包括部分村干部較低的文化水平影響了農民對民主管理的認知、參與和評價，阻礙民主管理水平的提高[12]。另一方面，留下的自治群體由于利益相關性不高及認知能力不強，他們往往覺得民主管理與他們毫無關系，導致“兩委”對村務管理規章制度的重視度不高，出現干部代替村民自行管理現象。鄉村民主管理陷入“如何管理、怎樣管理？”困境。

（四）民主監督困境

民主監督是民主選舉、民主決策、民主管理的基本保障。盡管《村民委員會組織法》明確規定村民履行民主監督的方式，規范了民主監督制度與程序性規定。但人口“空心化”使鄉村治理民主監督制度“虛化”與“弱化”。主要表現在：首先，鄉村人口流失特別是鄉村精英外流削弱了村民自治的主體力量與活力，村民會議及代表大會召集人數不足，造成民主監督主體缺位。其次，留守村民監督意識淡薄及對村務公開的認知能力不足，民主監督乏力。第三，人口“空心化”使村委會面臨人才缺乏困境，鄉村兩委“一肩挑”導致權力過于集中，民主監督難度加大，失去了制衡監督，助長了腐敗現象，“鄉村政治發展陷入‘內卷化一定程度上弱化了農村自治組織的功能，影響民主建設。”[13]

四、找回自治民主的路徑選擇

（一）經濟維度

1.進行以村民利益為導向的農村產權制度改革

馬克思認為，利益是人們從事政治活動的動因，影響村民自治最核心最基本的要素——利益出發.利益相關決定村民自治的基礎，而村民自治利益的核心是經濟利益，基于利益相關的產權結構為村民自治奠定了經濟基礎，也提供了持久動力[14]。有學者甚至認為“村民自治的核心和根本問題是對村級集體產權的治理。”[15]落實產權制度關系村民所有權歸屬，所有權歸屬的占有程度影響村民獲得用于生產及擴大再生產所必需的物質支配。自治實現的經濟基礎是產權制度利益相關及獲得程度[16]當前，我國農村產權制度缺陷降低了農民利益的相關性，一定程度上增強了“推一拉理論”中農村人口流動的推力，加劇了農村人口“空心化”。如，在農村集體土地流轉過程中，缺乏相應的法律依據來保障村民的利益，土地流轉程序不規范，村民在土地流轉中的收益縮水;產權交易平臺不完善，存在城鄉“二元結構”差距，降低農村土地應然價值;農民承包地與宅基地確權確地頒證難，等等。當前我國農村產權制度的改革正在有序推進。我們認為，深化農村產權制度改革要堅持村民利益導向，修繕涉及農村產權制度的相關法律、政策，提高村民產權利益相關性;推進村民集體資產股權股份化分配改革;構建系統、規范、分層產權交易平臺;探索村民房屋與宅基地“產權合一”，確地確權頒證。

2.實施為民主發展提供動力的鄉村經濟振興戰略

任何一種特定民主的穩定，都有賴于經濟發展[17]。鄉村經濟振興是村民自治民主得以實現的經濟基礎。農村經濟發展乏力，例如發展新動能不足，資本進入準則過高，農村融資與資本市場培育及再發展缺乏動力等等，這些弱化了鄉村民主振興所必需的經濟基礎。當前我國農村建設正處于加快扣贏農村脫貧攻堅占、實現鄉村振興戰略的關鍵階段，鄉村民主建設進入以經濟振興帶動民主發展的關鍵時期。鄉村民主振興首先要實現農村經濟振興，通過經濟振興創造村民在農村享受更多的優質資源，豐富農村社會發展的所需的經濟資本，提高鄉村發展吸引力。因此，鄉村經濟振興要著重推進農村農業供給側結構性改革，培育農村經濟發展新動能，放寬社會資本入農準則，培育發展特色農業經濟。以鄉村經濟振興為鄉村民主建設提供民主政治發展的經濟基礎，吸引村民自治的主體回歸，為村民自治民主發展提供源源不斷的新動力。

（二）政治維度

1.加強黨的領導，加大基層黨組織建設力度

黨的十九大報告提出了建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的鄉村社會治理體制，“法治、德治、自治”相結合的鄉村治理體系，為我國鄉村治理指明了方向。在我國鄉村治理體系中，黨的基層組織居于中心地位，發揮核心、領導作用。基層黨組織是聯系國家權力與基層人民群眾的紐帶，是鄉村社會充滿活力和和諧有序發展的主導力量。對于村民自治而言，基層黨組織是推動自治的核心力量。

農村人口“空心化”背景下大量鄉村精英的流失給鄉村基層黨組織建設帶來挑戰。因此，鄉村黨的基層組織建設要圍繞自我建設這個主題，吸引優秀成員加入到黨的隊伍中來，以提升基層黨組織對基層民主建設的水平與能力。基層黨組織優秀人才的吸引可以從鄉村本土能人特別是留守的部分鄉村精英中吸收，也可以通過抓住高校畢業生基層任職契機充實黨的基層自治組織，利用他們的文化素質優勢加強黨的基層組織建設.擴大基層黨組織隊伍.發揮農村黨員在村民自治中的先鋒模范作用。通過建設一個強有力的領導組織，發揮黨在領導鄉村民主政治建設的四個“功能作用”，使村民自治民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督在黨的領導下依法良性發展。

2.完善村民自治的法律制度，創建鄉村協商民主制度

伴隨著我國農村現代化和城鎮化的推進，以及農村實行了稅費改革，新的農村社會環境發生了很大的變化。鑒于村民自治在“四個民主”上的困境，根本的選擇路徑還是要完善相關的各項具體制度，包括民主的選舉、決策、管理、監督制度。在空心化的背景下，制度的完善更加重要，否則民主更容易陷入形式主義的泥潭，有必要用更加完善的法律規范村民自治主體的權力和義務，不能因為留守在農村村民自治主體的一些欠缺使得民主走形式和過場，這樣勢必會造成惡性循環的后果，越是“空心化”，民主越陷入困境，民主越陷入困境，農村越是“空心化”。當前，村民自治方面工待完善的法律制度，包括明確村民自治的憲法地位，完善村民代表會議制度等等。

此外，社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式，對于推動我國民主政治建設具有重大作用。人口“空心化”導致村民自治過分依賴于少數鄉村精英，大部分留守弱勢群體被排斥到村民自治的制度邊沿，鄉村精英“懸浮”破壞了鄉村協商民主所應有的平等包容性，異化了村民自治的民主基礎。如何引入并發揮鄉村協商民主在解決人口“空心化”難題及重構村民自治所應有的制度優勢，這涉及到協商民主在村民自治中的制度及政策層面的問題。必須加強黨的領導，政府支持，堅持群眾路線，讓鄉村民主政治過程成為“村民廣泛參與、充分協商、踐行群眾路線的過程。”[18]通過科學的制度構建，為村民參與協商通過平等、有序的制度保障，以及進一步提高村民的政治參與意識，培育鄉村農民政治參與協商文化，提升鄉村公民公共精神，為鄉村協商民主制度優勢嵌入村民自治過程提供持久性“土壤”條件。

（三）社會維度

1.培育新型社會資本

從帕特南的社會資本理論來看，社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率[21]。豐厚的社會資本意味著在村莊共同體中的村民普遍具有團結、合作和信任的公共精神以及高度的權利和參與意識，豐厚的社會資本是村民自治實現的社會基礎，在鄉村民主自治中具有提高村民參與選舉廣泛性，促進民主決策權威多元化，保證民主管理合法性，實現民主監督日常化的功能作用[22]。人口“空心化”對鄉村社會資本造成巨大的沖擊，社會資本積累不足使自治民主運轉動力不足。因此，必須重新構建鄉村社會資本，挖掘傳統社會資本優勢并培育新型社會資本，發揮社會資本的在村民自治中的功能作用，使村民自治民主有規律運轉。如，以社會主義核心價值觀為引導，培育新型村民自治文化，提升鄉村公民公共精神;以市場經濟為導向，培育發展鄉村新型農民經濟組織，培育與生產經濟發展相適應的新型社會資本;用法治的手段調節鄉村社會資本關系，規范鄉村權力運行，為培育新型社會資本并發揮其作用提供法制保障。

2.建設和諧美麗鄉村

十九大報告提出了建設“生態宜居、鄉風文明”的鄉村戰略。習近平總書記強調，要建設好生態宜居的美麗鄉村，讓廣大農民有更多獲得感與幸福感”。根據“推一拉理論”，人口的遷移影響因素涉及到人所生存的自然環境與人文環境，鄉村生態及人文環境的發展如果不能滿足村民對美好宜居環境的需要，就會降低村民的獲得感與幸福感，進而成為鄉村人口遷出的“推力”因素。和諧美麗鄉村是鄉村生態環境與人文環境的統一，各級地方政府必須樹立“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，加大鄉村基礎設施建設的配套性投入力度，加快“建好、管好、護好、運營好”的四好農村路建設，結合自然資源、文化傳統、地方特色因地制宜建設和改善鄉村宜居環境。同時，我們的鄉風文明也要加大建設力度，從宣傳和教育兩個層面人手，倡導良好的家風建設，如樹立“重視家庭建設，注重家庭、注重家教、注重家風”的理念等等。總之，要用多個途徑和多種手段實現建設和諧美麗鄉村的目標，從而形成鄉村人口遷人的“拉力”因素，為人口“空心化”背景的鄉村自治民主建設奠定扎實的社會基礎。

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