沈陽市國有資本投資運營公司改革發展問題分析

佟元琪 王海軍

〔內容提要〕 國有資本投資運營公司（兩類公司）作為實現政企分開、改革國有資本授權經營體制的重要平臺，是實現以管資本為主推動國資監管體制轉型的重要載體，改組、組建兩類公司已成為新一輪國企改革的關鍵環節。本文通過研究沈陽市兩類公司組建及改革現狀，深入的分析其在組建和發展過程中存在的問題，并提出了推進沈陽市兩類公司改革發展的建議。

〔關鍵詞〕 沈陽市 國有資本 投資運營

沈陽市通過強化頂層設計和規劃，明確各方在產權管理、資本運營等方面權限，對組建的兩類公司進行授權管理，不斷提高資本配置和運營效率，推進以管資本為主的職能轉變。逐漸形成“國資監管機構——兩類公司——持股企業”的三級架構管理體系，搭建起了“3+1+N”的國有資本投資運營監管格局。

一、沈陽市兩類公司改革發展現狀

根據沈陽市國資委公布數據顯示，沈陽市有包括工業公司、中城集團在內的市屬企業28家。截至2018年6月末，沈陽市屬監管企業資產總額3500.9億元，同比增長24.5%；負債總額2333.7億元，同比增長15.5%；凈資產1167.3億元，同比增長47.7%。到2017年底，沈陽市“3+1+N”國資運營管理架構基本搭建完成。

（一）優化整合資源組建國有資本投資公司

一是組建沈陽盛京金控投資集團有限公司，作為以“管資本”為主轉變職能的重要手段；二是組建沈陽城市建設投資集團有限公司，通過整合沈陽市城建領域國有企業相關資源，逐步提升沈陽城市建設多渠道投融資功能；三是以沈陽產業投資集團有限公司為主體，通過增資擴股方式改組設立，并將航空、體育集團等國有股權以及東北制藥上市公司股權注入該集團。打造成注冊資本100億元，資產總額達400億元，凈資產總額180億元，信用主體評級達到“AAA”的投資集團。

（二）組建沈陽盛京資產管理集團有限公司

組建沈陽盛京資產管理集團有限公司，注入副食集團、中興集團、華海錕泰公司及糧油集團股權，且市財政以增資的方式現金注入10億元，打造成資產總額達100億元，凈資產達50億元的集團公司。同時，2018年通過多種方式適度擴大負債，適時參與優質上市公司定增，多方尋求引進戰略投資者等手段，努力實現集團資產規模超過150億元，力爭到2020年，資產總額達到200億元。

（三）組建“N”個國有資本產業投資平臺

為實現國有資本管理高效化、專業化、市場化目標，沈陽市將通過科學的資本運營手段，組建航空、旅游、養老、體育、會展等產業集團。

（四）完善授權經營制度體系

2018年1月30日，沈陽市國資委印發《沈陽市市屬國有資本投資運營公司授權經營暫行辦法》，依照法律法規規定和程序授權具備相應條件、法人治理結構健全、管控模式相對科學的兩類公司董事會行使出資人的部分權利，按照權責對應原則依法自主規范開展國有資本運作，保證國有資本安全、提高國有資本回報。對沈陽盛京金控投資集團有限公司、沈陽產業投資集團有限公司、沈陽城市建設投資集團有限公司、沈陽盛京資產管理集團有限公司實行授權經營。

二、兩類公司改革發展存在問題

國務院于2018年7月印發了《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（國發〔2018〕23號），沈陽市也出臺了相關辦法，從頂層對政府、國有資產監管機構、兩類公司和所持股企業的權責邊界進行了劃分和定位，但兩類公司改革發展仍存在一些急需解決的問題。

（一）部分兩類公司落地緩慢

國家和地方頂層設計給出了指導和路徑。同時，也逐步呈現出一批試點較好，可推廣借鑒的企業。但在部分經濟體量小，發展落后地區，由于國有企業規模小、數量少、內部法人治理機構不健全以及經營管理市場化程度不夠高、監管架構搭建不到位等原因，導致國有資本投資運營公司遲遲難以落地。

（二）設計功能難以有效發揮

部分兩類公司是在原有傳統經營企業集團的基礎上改組組建而來，功能還停留于原企業生產發展、短期投資等“微觀”區間，一時間難以突破原有慣性思維和發展方式，不能很好的按照預設的功能定位發揮國家及當地政府產業培育、資本結構調整優化等整體性、戰略性功能。

（三）授權經營管理行政化壁障難以去除

國資監管機構既是國有企業的出資人又是監管部門，雙重身份和屬性集于一身，容易造成國資監管機構對國有企業履行出資人職責和國有資產監督出現兩種后果。一是政府行為的公司化，從長期來看，對市場發揮資源主體配置作用產生不利影響。二是內部人控制弱化了國資監管機構的資本運營效能。

（四）自身運營機制與制度體系建設薄弱

兩類公司目前需要探索的不僅是肯不肯授的問題，還有會不會接的問題。部分企業采取母子公司方式實施管控，決策權多集中在集團總部，對子公司管得過多過細，權責不明、管控效率不高，造成了總部機構臃腫。同時，改組后公司內部的部門職能設計和執行以及對持股子公司的監督、管控模式等都處于摸索階段。這進一步導致采取老辦法進行授權監管，使兩類公司難以擺脫行政干預，真正實現授權經營、市場化運作。

三、推進兩類公司改革發展的建議

改革試點應試驗和探索有效的國有資本投資運營公司的運行機制，科學厘清其與政府、與所持股企業的關系，為實現以管資本為主、轉變監管職能和完善國有資本授權經營體制探索道路。

（一）進一步明確兩類公司功能定位

兩類公司應通過科學劃分和分離“管資本”和“管經營”職能，母公司逐步由“管家”向“股東”轉變，進而實現身份轉換。國有資本投資公司主要通過開展產業培育、投融資和市場化資本運作等方式，不斷發揮產業投資引導和結構調整作用，推動產業集聚、化解過剩產能和實現轉型升級，培育自主核心競爭力和創新研發能力，積極參與全球化競爭，著力提升國有資本實際控制力、影響力；國有資本運營公司應通過靈活的股權運作、高效的基金投資、多產的培育孵化、科學的價值管理、有序的進退等方式，不斷盤活國有資產存量，放大國有資本功能，引導和帶動社會資本互利發展，進而實現國有資本合理流動和提質增效。

（二）逐步完善管控模式和制度體系

兩類公司應將戰略控制型管控模式和財務控制型管控模式進行有機結合和靈活運用。要逐步完善組織架構，履職行權、選人用人、財務監督、收益管理、考核機制等制度體系。同時，為實現考核機制的科學性和合理性，對不同產業、功能等類型企業實施差異化考核，進而實現兩類公司的有效運行。

（三）加快適應資本市場要求

未來兩類公司根據實際發展需要，將同時持有多個上市公司股份，且成為其實際控制人。其有效運營要逐步適應資本市場，要充分考慮國內外資本市場相關政策要求，合理利用股權管理、同業競爭、市值管理、關聯交易、信息披露等運作手段，并通過爭取豁免、授權等多種方式對或有沖突風險加以規避。

（四）完善經營管理監督體系

為實現“授而不亂，有效制衡”的監管架構，兩類公司應將外部監督和內部監督的有效結合運用。逐步建立起監督會商機制，按照事前、事中、事后事項，規范制度、加強監控、強化問責。加強統籌監督，提高監督效能；建立相互制衡的公司治理結構，進一步加強外部董事在董事會議事過程中的作用。同時，建立內部常態化監督審計機制和信息公開制度。

（作者單位：1.沈陽科技學院；2.朝陽市國有資產管理中心）

責任編輯：張永輝