論我國地方重大行政決策的程序化

宋胡丹

摘要：重大行政決策不僅涉及廣大公民的切身利益，也是衡量行政機關依法行政的重要指標。注重地方重大行政決策的程序化研究，使地方政府的重大行政決策行為成為一種預設的、有次序的程序活動，是保障地方重大行政決策科學性、民主性的重要前提。研究地方重大行政決策的程序化首先要了解其當前建立在何種法治基礎之上，我國當前關于地方重大行政決策的程序化問題主要由地方立法作為依據，它們給我國部分地區重大行政決策提供了法律保障，但是也明顯存在著立法不足和立法凌亂，需要即時予以理論探討和歸納，并促進國家統一立法，從而推進重大行政決策程序體系建設，提高法治化水平。

關鍵詞：地方：重大行政決策：程序化

當前，部分省級政府或設區的市級政府，乃至縣級政府都頒布了有關行政程序的規章或規范性文件。其中包含了對重大行政決策規范的內容。據統計，已有13個省份出臺了省級政府規章，其中9個省份專門出臺了規范重大行政決策的文件。說明我國許多地方政府正加強對重大行政決策問題的法治化建設。這里的法治化的突出表現實際就是程序化，程序化是法治化最基本的表現。所以，程序化問題也是法治化的水平高低問題。如何推動該項進程，提高地方重大行政決策的程序化就是本文研究的價值所在。

一、我國地方重大行政決策程序化問題的提出

本文所稱的地方重大行政決策的程序化是指通過立法對行政機關決策權予以規范，把作出重大行政決策的行為過程規范成一種預設的、有次序的程序活動，讓決策的過程成為一種科學的程序運行過程。程序化要求行政機關作出決策時必須遵循一定的步驟、順序、時效和方式。我國地方重大行政決策的程序化通過立法體現出來，所以地方重大行政決策的程序化取決于國家、地方的立法的進步，取決于法律制度的完善，這里所指的地方，具有相對性，是相對全國性或全面性而言的地方政府。

安徽省合肥市投資億元興建的“現代化垃圾處理廠”最后成了“垃圾工程”，就是一個“交學費”的實例。合肥市政府決定哪怕財力有限，也要興建一個采用國外先進技術的大型現代化垃圾處理廠。這個項目總投資達1.06億元，是安徽省和合肥市的重點工程，在進行可行性論證時，專家論證一致選擇了堆肥工藝，但是最后垃圾處理廠沒有發揮預想的效益，原因就在于它采用的堆肥工藝技術太超前，不符合當地的實際情況。可見，合肥市政府進行重大行政決策時專家論證環節并沒有發揮應有的作用或者說其中存在著某種制度缺陷，才導致了決策失誤，給當地的財政帶來損失，同時也降低了人民群眾的生活質量。

決策失誤造成的損失是巨大的，甚至不可承受，如何保證每一項決策尤其是重大行政決策科學而正確是當代社會管理的重大課題。而通過法治化，其實亦是程序化，促使決策民主而科學自然是不可回避的選擇。

地方重大行政決策的程序化是建立在當前的何種法治基礎之上，其存在的不足與困難是什么？我們應當如何將這種法治意義的程序化進行得更加完善，將成為本文重點討論的話題。

二、我國地方重大行政決策的立法現狀及其奠定的程序化基礎

（一）我國地方重大行政決策的立法現狀

1.我國地方重大行政決策的立法現象

隨著2004年《全面推進依法行政實施綱要》，2008年《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》與2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》的陸續出臺。可以看出中央加強法治政府建設的決心和部署。2014年11月6日，在國務院新聞辦召開的新聞發布會上，國務院法治辦副主任袁曙宏說：“國務院正在制定重大行政決策程序條例，重大決策的程序也要法治化。”可見重大行政決策程序的統一規范有望通過行政法規獲得法治基礎。遺憾的是重大行政決策的行政法規至今仍未頒布，現有的有關重大行政決策的法律基礎仍表現為地方性的立法成果中。

我國地方政府對重大行政決策的現有立法中，立法位階由高至低排列為省級政府規章、較大的市政府規章、地方規范性文件，呈現出四種不同的立法現象：

第一種，有三個省份對重大行政決策的立法是規定在地方行政程序規定中，其中有專門的章節對重大行政決策進行了規定。分別是：《湖南省行政程序規定》、《江蘇省行政程序規定》、《山東省行政程序規定》。

第二種，有9個省份對重大行政決策的立法是通過設立專門的省級政府規章，專門規定了地方政府的重大行政決策。分別是：《四川省重大行政決策程序規定》、《湖北省人民政府重大行政決策程序規定（試行）》、《云南省重大行政決策程序規定》、《甘肅省人民政府重大行政決策程序暫行規定》、《青海省人民政府重大行政決策程序規定》、《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規定》、《寧夏回族自治區重大行政決策規則》、《內蒙古自治區重大行政決策程序規定》、《重慶市政府重大決策程序規定》。

第三種，還有一個省份不僅在地方行政程序規定中對重大行政決策程序有專門的章節進行規定，還專門出臺了關于重大行政決策的省級政府規章。這里指的是：《浙江省重大行政決策程序規定》、《浙江省行政程序辦法》，以上兩個政府規章均對政府的重大行政決策行為進行了規定，2015年10月1日出臺的《浙江省重大行政決策程序規定》有25個條文詳細的規定了政府的行政決策行為，2017年1月1日出臺的《浙江省行政程序辦法》中第三章第三節規定了重大行政決策的內容，但是僅僅只有三個條文。兩個政府規章均有效，屬于并存的關系，

第四種，部分地區在市、縣級地方政府設立了關于重大行政決策的地方規范性文件，據不完整統計，現有地方規范性文件173件。如：湖南省人民政府關于印發《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》的通知、上海市靜安區人民政府關于印發《靜安區人民政府重大行政決策程序規則（試行）》的通知、深圳市城市管理局關于印發《深圳市城市管理局2016年度重大行政決策事項目錄和聽證事項目錄》的通知、河北省人民政府辦公廳關于印發《河北省縣級以上政府重大行政決策合法性審查規定》的通知等。

四種不同的立法現象呈現出我國地方重大行政決策立法多元并舉的狀況。這也是許多地方政府開始重視依法決策，重視依法行政，建設法治政府的體現。限于文章篇幅，本文以省級政府制定的行政規章為視角，研究關于地方重大行政決策的立法現狀。

2.我國地方重大行政決策的立法異同

（1）地方重大行政決策的立法差異

通過縱向比較分析現有地方有關重大行政決策的立法，其法律效力存在著明顯差異，13個省份頒布的是通過省政府會議的省級行政規章，通常規范的是全省縣級以上政府的重大行政決策行為。173個地市、州作出有關重大行政決策的地方規范性文件，僅僅在本轄區有一定的規范作用，并且法律效力不高，通常是參照適用。通過在現有的省級行政規章中設立的關于重大行政決策的規則之間比較，不同的規則在形式上、內容上又有差異，條文之間的聯系緊密程度也各有不同。

在形式上，由于各地區制定重大行政決策程序規則依據的相關制度不一樣，立法習慣也有地域差異，從13個關于重大行政決策的省級行政規章的條文編排來看，呈現出“百家爭鳴”之勢。如：《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規定》條文的編排順序是：本規定的適用范圍、重大行政決策的范圍、決策的基本原則、決策權的行使、決策的程序、決策的執行與監督、法律責任。《湖北省人民政府重大行政決策程序規定（試行）》的編排順序是：第一章總則（規定的適用范圍、決策的原則、重大行政決策的范圍），第二章決策建議的提出，第三章協商與協調，第四章公示與聽證，第五章決策與公布，第六章監督保障和責任追究。條文的編排是程序化最直觀的體現，程序編排是否合理，是否便于理解與執行，也是程序化需要考量的指標。

在內容上，不同省份制定有關重大行政決策的規章也存在差異：首先，在適用范圍上有著明顯差異，有的僅僅適用于省政府作出重大行政決策，如《青海省人民政府重大行政決策程序規定》，有的適用于縣級以上政府作出重大行政決策，如《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規定》；其次，重大行政決策的范圍在不同省份的規定中體現出地域差異，或詳或略，或寬或窄；第三，關于重大行政決策程序規定的側重點有不同，有的把政府作出重大行政決策的步驟作為重點，分別設章節先后規定決策建議、決策準備、決策審定，如《青海省人民政府重大行政決策程序規定》。有的把重大行政決策的五個環節作為重點，設章節（沒有章節的設立條文）規定公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論，如《寧夏回族自治區重大行政決策規則》；第四，少數省份規定了執行后評估制度，多數規定的是執行與監督。

通過比較現有省級行政規章有關重大行政決策的內容，表現出形式上、內容上的差異性，從而體現不同地方政府有關重大行政決策的立法在程序化上的差異。

（2）地方重大行政決策的立法共同點

近些年，地方政府開始設立有關重大行政決策的行政規章或者規范性法律文件，是加強對重大行政決策問題的法治建設的突出表現。加強法治建設就是要保障政府重大行政決策科學化、民主化。

分析現有的13個省級行政規章有關重大行政決策的內容可知，大多數省份均在制定決策的過程中設立了專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論四個環節保障重大行政決策的科學性。規定對重大行政決策中的專業問題、技術問題，要組織專家論證并向社會公眾解釋、說明：對于執行決策后可能帶來的社會影響，必須預先進行社會穩定、生態、經濟等方面風險評估，形成風險評估報告，并提出風險防范措施和化解處置預案：作出重大行政決策時，應當堅持依法決策原則，決策事項在提交決策討論前，應當由相關法制機構對決策的權限、內容和程序進行合法性審查，未經審查或審查不合法的，不得提交決策機關討論：為了防止行政首長獨裁，立法規定重大行政決策應當經過常務會議或者全體會議等會議集體討論決定，會議一般按照少數服從多數作出決定。作出行政決策結果后，各省級行政規章對決策的執行與監督均有規定，同時也規定了重大行政決策的責任追究制度。

由于行政決策權的行使不可避免的涉及到各種利益的權衡與選擇，這種權利行使的合法化，在很大程度上依賴于公眾對其切身利益的充分表達和有效參與：大多數省級行政規章在保障民主決策方面，均規定了公開征求意見、舉行聽證會、召開座談會等形式廣泛聽取社會公眾的意見，充分考慮公眾的利益需求，同時也讓民眾充分參與到決策中來，理解并支持政府的決策，避免雙方不必要的利益沖突。

從規定的內容上，現有省級行政規章有關重大行政決策的立法均對重大行政決策的原則、重大決策的范圍、決策主體、決策的程序、決策的執行和監督進行了的規定，通過這些條文規范了政府作出重大行政決策行為，為科學、民主決策提供了法律保障。

（二）現有的地方立法成就奠定了地方重大行政決策的程序化基礎

探討現有立法成就奠定的程序化基礎，必須為此設立判斷標準。根據黃捷教授的觀點，程序性和程序度是衡量程序化的重要指標。“程序性是以程序本身特征的強弱來體現的，狹義的程序性可以單純地指組成程序規則的數量的多與少。”狹義的程序性能體現法律程序作為法律規則集合體的程序化程度。程序規則數目越多，法律程序的程序性就越強。“程序度是衡量程序規則之間的關聯狀態和程序柔韌程度的指標，用于判斷法律程序的各個規則之間是否可能存在有所疏漏的‘黑洞或‘后門。”

1.部分地區重大行政決策開始有法可依

下面通過研究省級政府規章設立的重大行政決策程序的規則數量（即程序性）對重大行政決策程序的程序化進行分析。

《青海省人民政府重大行政決策程序規定》有31個條文。《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規定》有29個條文。《寧夏回族自治區重大行政決策規則》有41個條文。《重慶市政府重大決策程序規定》有40個條文。《內蒙古自治區重大行政決策程序規定》有38個條文。《甘肅省人民政府重大行政決策程序暫行規定》有40個條文。《云南省重大行政決策程序規定》有46個條文。《湖北省人民政府重大行政決策程序規定（試行）》有50個條文。《四川省重大行政決策責任追究暫行辦法》有21個條文。《四川省重大行政決策程序規定》有38個條文。《浙江省重大行政決策程序規定》有25個條文。《浙江省行政程序辦法》第三章有3個條文規定。《湖南省行政程序規定》中規范重大行政決策的第三章有25個條文。《山東省行政程序規定》中規范重大行政決策的第三章有25個條文。《江蘇省行政程序規定》中規范重大行政決策的第三章有13個法律條文。

從上面的數據分析出，有13個省出臺了有關重大行政決策的省級政府規章，均有一定數量的法律條文對地方政府的重大決策行為作出規范。從這個層面上看，使得該13個省份對重大行政決策行為變得有法可依，變得有程序可循。從而，也使重大行政決策的程序化進程有了基礎。

2.地方重大行政決策有了執法保障

決策失誤尤其是重大行政決策失誤，給國家、人民帶來的人力、物力、財力上的危害是顯著的，通過預設合理、正當的程序減少政府“拍腦袋、拍胸脯”決策現象非常有必要。在現有地方有關重大行政決策的程序化基礎上，政府能不能依法作出決策又是程序化的另外一個問題。在規范政府作出重大行政決策行為的同時，也規定了相應的法律責任，在省級行政規章中均建立了終身責任追究制度及責任倒查機制，對違反規定導致決策失誤或者決策不能正確執行的責任人員，要嚴重追究其責任，以此保障地方政府依法作出科學、民主的重大行政決策。

三、當前我國地方重大行政決策程序化的主要不足

通過以上對現有地方重大行政決策程序化程度的分析，我們不難發現，現有的重大行政決策的立法存在著不足或立法混亂的現象。

（一）國家統一立法踟躕不前

我國在《行政組織法》、《行政法》中對行政決策權及其行使方式、決策的基本程序和制度進行了零散的規定。由此可以看出，我國尚沒有對重大行政決策進行統一的立法。我國目前部分省份內部制定重大行政決策的相關政府規章，有的不僅僅包括省級政府規章還包括市、州政府規章，還有一些地區制定了地方規范性文件。地方重大行政決策立法位階的多元化，不同省份的立法存在立法結構上、立法內容上、法律術語上的不同差別。

不同省份出臺的規章往往只對本轄區起規范作用，有些省份規定適用范圍是縣級以上的政府的重大行政決策，也有一些省份僅適用于省政府作出重大行政決策行為，對于尚未對重大行政決策進行立法的地區處于無法可依的狀態。目前，由于沒有制定適用于全國范圍內的重大行政決策行為的法律，那么，在不同地區可能出現同樣的事項會產生不同的決策結果的現象。對于跨省的重大行政決策，更是會出現多省并管或者相互推諉的情況。沒有統一的、系統的立法體例不利于全國范圍內重大行政決策程序化的進步。

（二）現有重大行政決策立法層級偏低，形式多元，難以統一

前文在立法現狀分析中已有提及，地方重大行政決策的現有立法中有行政規章也有規范性法律文件，但普遍存在法律效力偏低的問題，沒有上升到法律法規的層面，其中肯定有某種原因或者難度。面對現有的立法狀況，形式多元，不同省份之間不同，甚至不同市州的規定也各異，難以做到地區統一，不利于推進重大行政決策程序的體系建設，也難以提高地方重大行政決策的法治化水平。

（三）現有地方重大行政決策的程序規則密度不高

從13個不同省份出臺的有關重大行政決策的省級政府規章中分析得出，對重大行政決策規定了50個法律條文以上的省份有2個，規定了40個條文以上的省份有4個，規定了30個條文以上的省份有2個，規定了20個條文以上的省份有4個，規定了10個條文以上的省份有1個。絕大多數省份都不超過50個條文，一般集中在20個法律條文左右。并且，這些條文絕大多數都是實體上的規定，程序上的規定少之又少。

程序性的高低與法律條文的數量多少呈現出正相關的關系。當然，并不是設立法律條文越多越好，設立的法律條文應該與規范的社會活動所需要的規則數量相當。重大行政決策是政府行使行政權的重要體現，對社會產生的影響也是廣泛又直接的。用20個法律條文規范地方重大行政決策，僅僅能用來簡約規范決策主體的行為方式，但是還不能規范決策主體能夠充分有序、科學地開展活動。在這樣一個程序規則密度不高的法治環境中，可能會導致地方重大行政決策活動的無序，在現實中可能就演變為“亂決策”、“拍腦袋決策”、“拍胸脯決策”的現象。

（四）現有地方重大行政決策的執法保障力度不夠

對于重大行政決策違法行為的責任追究是行政決策法治建設的執法保障，能對重大行政決策主體起到警惕、約束作用。為了提高重大行政決策的執法保障力度，違法行為、責任主體、責任形式都必須明確。目前來說，地方關于重大行政決策的立法中沒有明確決策失誤的判斷標準；另外，雖然絕大多數的地方立法中均設立了行政決策監督機制，但是監督主體的規定較為廣泛，不夠具體，更沒有規定監督主體如何行使監督權；行使監督權的救濟途徑等尚未規定。在上述規定尚不完善的情況下，盡管現有省級行政規章中規定了責任追究機制，但仍難以明確行政決策的違法主體及其責任的承擔，這樣不利于提高地方重大行政決策的執法保障力度，也不利于保障行政決策主體依法決策，最終導致重大行政決策的立法變成一紙空文。

四、完善和促進我國重大行政決策程序化的幾點建議

要規范全國地方政府的重大行政決策行為，現有立法總體上對重大行政決策的立法還留有較大空白。可以從以下幾個方面推進重大行政決策程序體系建設：

（一）加快重大行政決策程序條例的出臺

現在的行政程序法在一系列單行法律中都有規定，比如說行政處罰法、行政復議法、行政許可法、行政強制法和行政訴訟法。對于重大行政決策中央統一立法有利于規范各個省份對重大行政決策的范圍認定，有利于實施統一的監督，更是對尚未進行立法的省份起到規范作用。國家行政學院教授楊偉東介紹，國務院不但會對重大行政決策程序作出規定，還會對什么是重大行政決策做些列舉，以避免地方政府將重大決策當作一般決策來處理。加快重大行政決策程序條例的出臺是提高地方政府重大行政決策程序化的重要手段。

（二）提高我國其他省份對重大行政決策程序的重視

根據中央《全面推進依法行政實施綱要》、《關于加強市縣政府依法行政的決定》以及《關于加強法治政府建設的意見》文件的出臺，各個省份對重大行政決策的重視應該是上升到了一定的高度。針對重大行政決策程序的規范問題要進行專門的立法研究。進一步加強行政決策的理論研究，使其更為成熟、全面、系統。提高立法機關對研究結果的采納程度，對立法的建議也就更為實際并且有效。不論是自上而下的政府主導還是自下而上的群眾積極參與，都是我國的重大行政決策立法工作邁入了一個新的發展階段的體現。只有提高重視、加強理論研究，重大行政決策的法規體系建設才會逐步健全。

（三）提高立法中程序性規則的比例

現有關重大行政決策的地方立法中，絕大多數條文都屬于實體性規定，說明政府在立法時已充分重視到實體性規則的重要性。的確，實體性規則圍繞著社會活動而設定目的性或目標性內容必不可少。但是，規范行政主體在制定重大行政決策活動中，所需遵循或選擇遵循的時間、地點、行為方式等程序術性規則也非常重要。完善重大行政決策立法就必須在決策制定時間、地點、行為方式上對政府的決策行為作出合理規定。

（四）強化重大行政決策的執法保障

現有立法將決策執行機關、監督機關及公民、法人或者其他組織作為監督主體，看似隊伍非常龐大，但是由于難于整體管理，缺乏分工和協調，很可能導致“九龍治水”的情況發生。筆者認為監督主體應當更加精確，一并規定監督權的行使方式以及救濟途徑。在法律責任方面，一方面要明確行政決策的責任主體，另一方面要細化責任的承擔方式，不能以處分籠統概之。執法保障是重大行政決策程序化得以發揮實效的保障，在促進重大行政決策程序化、法治化的進程中，必須不斷改善。

綜上，我國地方重大行政決策的立法程序化已有所體現，但是程度不高，期待全國性統一立法出臺，在現有立法的基礎上更加完善地規定重大行政決策活動，使行政機關在適當、有序的空間運用行政決策權，實現依法決策、科學決策、民主決策。