高職院校章程建設特質探究
——基于章程文本分析

王海瑩 張軍鳳

《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》明確指出“職業學校要依法制定體現職業教育特色的章程和制度，完善治理結構，提升治理能力”。為此，章程制定工作已成為高職院校助力現代職業教育體系建設的一項非常重要的工作。雖然我國學者對章程建設的研究頗為豐富，但大都是針對普通本科院校的研究，較少研究具有特殊屬性的職業院校章程，很顯然，高職院校章程和普通本科院校章程理應有明顯差異。但在實踐中，高職院校章程建設存在著照搬普通本科院校的現象，致使高職院校特色得不到彰顯。基于此，本研究試圖從探索高職院校章程特質的視角入手，從章程文本中獲得相關證據作為研究職業院校章程的基礎。

一、高職院校章程的應然特質

（一）高職院校章程所應具備的共性

高職院校章程具有普通章程的“憲法”綱領性和權力“規制”性等共性。“高校章程”是比較廣泛意義的概念，追溯學術史進行考察，一般認為大學章程起源于中世紀大學的特許狀。中世紀大學特許狀（chart）是由教皇或者皇室頒發的賦予大學自治等特權的契約，特許狀和章程（statutes）共同組成中世紀大學的“大憲章”，可以說，特許狀是大學章程的雛形。自中世紀以來，章程這種“舶來品”經過我國特殊國情的轉化，成為法律意義上的特有語言。在我國，“章程”稱謂出自于《教育法》《高等教育法》中對“學校章程”的稱謂。高校章程是高校核心部分，依據國家法律、遵循組織特性、遵照一定程序，制定出來的銜接法律與組織內部規章的最高綱領性文件。綱領性與規制性是章程超越組織類型的共有屬性，章程在組織內部的綱領性和對組織內外權力的規制功能，使得高職院校章程與普通本科高校章程具有共性的內在邏輯。這種共性的內在邏輯體現在高校自治、治理結構的規制、利益相關者參與治理以及高校決策機構、執行機構和監督機構之間的權力制衡。

（二）高職院校章程的特質

高職院校章程建設除體現一般院校法定意義的組織規章的特性之外，更重要的還應體現現代高職院校的特質。現代高職院校特有的現代性與職業性，決定著高職院校章程的特色。“現代性”不能簡單地與傳統加以區分，或者是與傳統相對立，而是傳統職業教育的升級發展，是與現代經濟、社會的契合，這種契合不僅是指高職院校在知識經濟時代的時空背景，還指職業教育現代化改革及我國工業化、城鎮化改革背景下，在結合自身具體辦學實際情況下，高職院校應該進行“現代性”的應然構建。“職業性”體現培養人的特殊性，和普通大學注重學術性的學科體系不同，其宗旨是“使無業者有業，使有業者樂業”，更注重于職業與實踐；在教育功能上不僅體現普通本科高校的公益性，而且體現市場經濟性；在辦學模式上鼓勵企業的參與合作，甚至有部分學校嘗試混合所有制模式；在教育形式上重視學校教學與就業培訓之間的融合；在教學內容上強調實踐技能與職業道德并舉；在學習方式上鼓勵校內知識學習與實踐中職業培訓的融合。職業院校的“職業性”開拓了學校自主管理的范圍，與其他普通高校相比，職業院校的市場性使其在辦學和管理中更為開放和靈活，高職院校在章程中界定自主權時，應區別于其他普通高校，以適應區域經濟和社會發展需求。我國高職院校章程應該凸顯職業院校的特殊功能與使命、組織內外部權力規制及職業院校特有的文化。高職院校章程的建設不是人為設計出來的，而必須在繼承原有制度基礎上符合職業教育發展規律并結合時代背景及未來發展趨勢有所創新。高職院校章程建設必須緊扣歷史積淀和現實發展狀況，體現高職院校在辦學實踐中的個性特質，以高職院校最高憲章的形式對其使命、內外權力規制以及內部治理結構加以界定和詮釋。

2018年，通過收集和調查我國職業院校的章程文本，并使用NVivo軟件進行編碼和部分處理，手動完成相關分析，發現高等職業院校章程與普通本科院校章程嚴重趨同，未體現職業院校特質。

基于調查分析結果認為，如果通過獲得的文本數據，對教育行政部門高等學校核準委員會所核準的職業院校章程進行系統搜集和文本分析，其結論對理解高職院校章程的特質或許更有意義，這是本文的主旨所在。

二、高職院校章程文本的來源與分析

為了獲得高職院校章程的文本，我們選擇了2個有代表性的省份，每個省份采集3個學校章程文本。具體而言，登陸選定省份教育行政部門的網站，搜索教育行政機構核準發布的章程文本。

（一）治理結構缺乏職業院校特質

適應并促進區域社會經濟發展與轉型是職業院校發展的題中之義。其中，適應社會經濟轉型是高職院校的內在屬性，促進區域經濟社會發展是職業院校的主要使命之一。由此，在知識經濟時代背景下，高職院校章程建設應該把學校該“如何創新治理結構來應對經濟發展”的問題作為其探索的重點。但是，對這6所職業院校章程文本進行分析后發現，其普遍存在模仿普通本科院校治理結構的痕跡，缺少為適應經濟發展而進行內外治理框架創新，見表1。

表1 6所高職院校章程對治理結構的規定

從這6所職業院校的章程文本來看，各校內部治理結構的構架基本上都是參照現行法律法規進行規定，雖然內部治理結構在章程內容中所處位置有所不同，但是內部構架及表述內容大同小異。其中，重慶財經職業學院、重慶工貿職業技術學院、山東職業學院、山東科技職業學院、威海職業學院在治理結構中設置理事會，并規定理事會的性質和組成，體現了些許差異和治理探索，但其權責的規定和普通本科高校基本雷同，例如，威海職業學院在章程中規定：“學院依法設立理事會。理事會是學院根據面向社會依法自主辦學需要設立的，由辦學相關方面代表參加，支持學院發展的咨詢、協商、審議與監督機構，是學院實現科學決策、民主監督、社會參與的重要組織形式和制度平臺。”很顯然，這些概括性、宣誓性的語句對內部治理創新并不能起到實際作用。雖然這6部章程均設立了黨委會、院長辦公會、黨政聯席會、學術委員會等組織結構，然而對這些組織結構的表述只是對普通本科院校章程內容進行簡單改造，致使高職院校章程往往在結構框架、職業文化等方面攜帶著普通本科院校的特征。實際上現代高職院校在主體辦學多元化、治理結構開放性及人才培養技能性等方面都與普通本科院校存在著明顯差異，有自身獨有的特色[1]。從章程文本中看不出職業院校特有的內部治理結構的創新，如果仍然沿用原有的制度，不僅會阻礙職業院校的現代化發展，而且難以彰顯職業院校的特色。

（二）學術委員會未能體現職業院校“術科”特色

梁啟超在《學與術》對“學”與“術”作了清晰區分。所謂學，對事物進行觀察并探索其運行規律，所謂術，運用規律于實踐也。學是指學術、真理，側重于認識方面，解答“What（是什么）與Why（為什么）的問題”，術是指技術、途徑、方法，側重于實踐方面，解決如何將科學知識應用于實踐的問題。研究型大學側重于“學”的基礎理論研究，培養學術型人才，職業院校側重于“術”的應用實踐，培養的是服務于生產建設一線的技術應用型專門人才，職業院校的教學應與市場、行業、企業融為一體。普通本科院校把研究高深理論的科目稱之為“學科”，一般把現代職業院校中的技能、技術類操作科目稱之為術科，“術科”是現代職業院校區別于普通本科院校的本質所在。那么負責“術科”機構肯定與普通本科院校的學術委員會在要素、組成、結構、任務、職責等方面要有所不同。然而，對這6部職業院校章程文本梳理后發現，其學術委員會設置基本和普通本科院校相同，很難體現自身的“術科”特色，見表2。

表2 6所高職院校章程對學術委員會的規定

從6所職業院校關于學術委員會的章程文本來看，普遍存在把研究型大學的學術委員會結構框架改造后進行嫁接移植的痕跡，職業院校對“學術權力”過份強調，其學術合法性遭到質疑，“術科導向”的高職院校的內部治理特質未能得到彰顯[2]。這種對普通本科院校章程的簡單移植帶來了負面效應，削弱了高職院校的創新思想，難以創建適合高職發展的理論體系和思維方式，更難以用創新理論和思維來重構適合社會發展的高職院校學術委員會制度。只有擯棄對普通本科院校章程模仿的依賴，才能創建彰顯高職院校特色的章程和制度。現代高職院校章程建設應該立足于學校定位及所在區域的內外部環境來思考學術委員會的建構，致力于梳理學校專業發展過程中困擾的難題，找出解決方案，用章程條款的方式固化下來，形成制度并具有一定的效力，這樣才能形成高職院校專業的“術科”特色。

（三）社會監督制度不到位

伴隨著依法自主辦學的改革歷程，社會資源成為除政府之外的關鍵因素，多元化而又健全的監督機制對現代職業院校治理尤為重要，社會公眾及組織等作為現代職業院校的利益相關者，監督職業院校的決策、治理及運行，監督的主體為家長、校友、企業、社會組織、社會公眾及媒體等外部利益相關者，監督的內容涉及教學質量、社會服務、專業建設等方面，職業院校在章程建設過程中應思考“建立何種有效機制使社會參與監督”這個議題，并在章程中予以體現，見表3。

表3 6所高職院校章程對社會監督的規定

從這6所職業院校章程的文本來看，科層制普遍存在，但章程中普遍缺乏對社會監督的規定。除了山東職業學院和重慶工貿職業技術學院對社會監督以簡略方式一筆帶過外，其他4所職業院校對社會監督均未提及。在筆者選取的6所職業院校章程的機構設置方面，既有常設的各種委員會，諸如學術委員會、教學工作委員會、專業委員會等，也有教務處、科技處等行政部門，還有黨委辦公會、院長辦公會等議事機構，這些機構的性質是什么？他們之間的關系是什么？利益相關者和社會力量如何監督這些機構合理科學運行？這6所高職院校并未在章程中表述。在知識經濟時代，高職院校已經成為由利益相關者構成的組織，在客觀上要求學校制度應滿足各方利益相關者的訴求。遺憾的是，在梳理這6部職業院校章程中發現，這方面的治理制度依然處于缺失狀態，沒有相應的制度來保障利益相關者的訴求。監督不到位阻礙了學校的可持續發展，迫切需要建立社會監督及利益相關者的監督制度。

三、研究結論

本研究通過小樣本分析，探索職業院校章程應然特質與實然特質的缺失。認為章程是高職院校依法辦學、自主治理，職業教育現代化、規范化、制度化的載體。深化職業教育改革需要完善具有我國特色的職業教育制度，推進職業教育治理能力現代化，政府層面應該在高職院校章程政策設計上區別于其他本科院校章程，激發職業教育的生機和活力；高職院校層面應深刻認識職業院校特質，改革職業教育傳統的管理制度，構建新的制度體系。高職院校章程建設可從以下三個方面進行探索。

（一）重構混合所有制治理結構

混合所有制的提法首次出現在黨的十五大報告中，十八屆三中全會以此為基礎強調混合所有制是我國的基本經濟制度。《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出職業教育要“探索發展股份制、混合所有制院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利”。以章程建設為契機，探索高職院校混合所有制辦學制度無疑是至關重要的。混合所有制是社會主義市場經濟形態的多元化，投資主體既有國有資本，也有集體資本和非公有資本等的交叉與融合。對高職院校而言，以章程為載體的治理分為外部治理和內部治理，外部治理是指高職院校與政府、企業等社會組織之間的規則和機制，內部治理是指高職院校內部利益相關者利益分配的規則。高職院校混合所有制的治理架構在章程中應體現在以辦學質量和效益為目標，以治理結構和機制為改革重點。高職院校雖然是公辦院校，但由于產權的多元化，特別是非公有制產權的存在，沿用傳統的公辦高職院校治理模式顯然已經不相適應。借鑒國外現代混合所有制社區學院治理經驗，筆者認為重構混合所有制高職院校治理結構應包括股東大會、董事會、監事會、校長及各行政機構或委員會的建立。高職院校章程應對治理體系中的各個治理機構的組成、權力、職能予以明確規定。股東大會是由全體股東組成，是高職院校的最高決策機構，其職責在于對高職院校發展的重大事情做出決策。董事會是股東大會的常設機構，在股東大會上選舉產生，是高職院校的最高管理機構。股東大會與董事會之間是委托、監管關系，董事會向股東大會負責，其制定的校長選聘方案和治理學校等方案須經股東大會審議批準。高職院校章程不僅要對董事會的組成進行規定，而且要對來自各個行業的董事比例進行明確，以確保企業、行業、社區等股東的利益。章程建設實踐中，高職院校在應對“校長選聘權”“薪資決定權”時，應和政府管理部門溝通，爭取一定的自主權，并且在章程中予以明確。校長是受任于高職院校董事會的首席執行官，章程應以契約的形式明確兩者之間的委托—代理關系和校長的權力及職責。高職院校章程應該構建所有權與治理權相對分離的現代治理模式，以對投資者、治理者以及消費者之間的責、權、利之間的關系進行制衡和監督。

（二）建立專業指導委員會

學術委員會是研究型大學教授行使學術權力的專門機構。高職院校既不能拒學術于千里之外，亦不能實施與研究型大學相同的學術制度。相對于研究型大學的學術自由導向的學術制度，高職院校應構建“術科導向”的專業制度。對應于研究型大學的學術委員會，高職院校應設立專業指導委員會。專業指導委員會在高職院校中承擔的職責類似于研究型大學中學術委員會所承擔的職責，包括新興專業的考察與設置審議、專業指導設置方案的調整、專業發展規劃的研討、人才培養方案、教學效果的評估等。“專業指導委員會”作為凸顯現代高職院校特色的專業權力機構，理應是高職院校章程中重要的部分，是需要明晰的內容。雖然個別高職院校尚未成立專業指導委員會，依然沿用原有的，甚至模仿研究型大學采用學術委員會的組織形式，但是隨著職業教育現代化體系的推進，專業指導委員會將是彰顯高職院校專業特色的主要組織機構。在高職院校章程關于專業指導委員會的表述中，對其成員構成、產生方式、權力及職責都應做出區別于研究型大學學術委員會的明確規定。例如，與研究型大學的學術委員會大部分由教授組成不同，高職院校專業指導委員會的成員一半以上應來自企業，是具有實踐經驗的專家。

（三）完善社會監督制度

社會在推進高職院校治理現代化變革中究竟應該發揮什么作用？在傳統的理念中，職業教育治理是政府和學校雙方的事情，與社會關系不大。然而，隨著中國特色社會主義市場經濟體制的完善，市場在職業院校治理中發揮著日益重要的作用。十八屆三中全會更是強調市場在資源配置方面所起的重要作用。不同于基礎教育對公平的追求，職業院校更注重質量和效益，可以由市場配置一部分資源，在這種情況下，職業院校的社會監督問題日益凸顯。建立社會監督制度，關鍵是政府和高職院校向社會賦權。在計劃經濟時代，政府權力幾乎壟斷了社會活動的絕大多數資源，社會結構的橫向分化程度很低[3]。職業院校由政府舉辦、封閉辦學，社會參與度很低。市場經濟體制的確立為社會參與職業院校治理提供了契機。社會監督制度是通過社會參與來改善職業院校治理的制度，是探索社會參與治理與監督的途徑。首先，積極探索成立監事會。監事會的成員應包含各方利益相關者，高職院校章程應明確規定監事會人員組成，應包括政府、企業及行業等投資代表，還應包含高職院校、學生家長等利益相關者。其次，高職院校章程應明確信息公開制度，建立高職院校動態數據庫，定期向社會發布信息，接受社會監督。最后，高職院校章程內容還應重視行業、企業、家長、學生校友及教師等利益相關者的訴求和利益，建立完善的利益表達機制和申訴機制，完善各方利益相關者參與職業院校治理的機制，形成多元共治的治理結構。

高職院校章程建設是推動職業教育治理現代化的重要環節，對整個職業教育治理的創新具有重要意義，需要整個辦學環境的優化和管理體制改革的配合。在外部環境與管理體制沒有實質進展以前，高職院校章程創新及落實較為有限。因此，高職院校章程建設應從實際問題出發，探索建設路徑，為推進職業教育治理現代化奠定堅實基礎。