我國光伏產業持續發展的政策轉型：從產業政策到競爭政策

孫 晉 尹 強

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

一、我國光伏產業的發展現狀

在全球環境污染、能源危機日益嚴重的背景下，光伏產業因太陽能資源的可再生性以及使用清潔、轉換直接等特點，成為新能源領域最具有發展前途的產業。目前我國光伏產業的發展已經頗具規模，2017年產業鏈各環節生產規模全球占比均超過50%，繼續保持全球首位，其中多晶硅產量24.2萬噸，同比增長24%[1],產業集中度逐步提升，成本顯著下降，技術同等發展，在全球市場分布方面，我國光伏市場繼續推進。

2010年，我國新增太陽能電池生產線達到400條標準生產線，按照每條產能25 MW計算，新增產能達到10 GW，加上原有的6～7 GW太陽能電池產能，2010年底我國太陽能電池產能達到16～17 GW[2]，對此，有人認為以光伏產業為代表的新能源會引發新的產業組織革命。是故，可將光伏產業作為卡蘿塔·佩蕾絲等提出的機會窗口理論中的第二個機會窗口[3],從而借此實現中國光伏產業的突破。

實際上，我國光伏產業崛起速度如此之快，與政府的太陽能屋頂計劃、金太陽示范工程和電價補貼等政策是分不開的,同時，這些政策也使光伏產業的增長速度與范式不同于一般的新興產業。地方政府為追求經濟增長和政府績效，在光伏產業的發展上缺乏明確的規劃，以致行業內出現嚴重的過度競爭以及重復建設問題。一般而言，戰略性新興產業正處于發展的萌芽期或成長期，不會出現大規模、長時間的產能過剩，即使出現也是一種周期性的短時間供大于求現象[4]，但是我國光伏產業屬于結構性的長期產能過剩。

針對產能過剩的原因，林毅夫等認為，在發展中國家由于市場信息不完備，行業內的企業數量并不公開，投資者容易對前景良好的產業產生共識，出現“潮涌現象”[5],而市場中的投資協調難度大，容易出現產能過剩[6]。市場難免會出現供需失衡、市場不完備性、信息不對稱和外部性溢出等失靈現象，市場失靈是政府干預的邏輯起點，為政府干預提供了理論依據[7]。當市場失靈時，政府可以干預并予以治理。行業的早期發展基本上都是依靠政府支持的，而針對新行業，也必須需要政府的因勢利導，然而，以江飛濤等為代表的“體制扭曲說”否定了市場失靈說，其認為地方政府之間政策性補貼競爭所帶來的體制扭曲才是企業產能過剩的原因[8]，光伏產業便是典型。有鑒于此，筆者立足于產業政策與競爭政策的關系，說明當前產業政策應向競爭政策轉型的合理性，并結合行業發展提出相關建議。

二、產業政策與競爭政策的功能定位與行業選擇

(一)產業政策有助于合理競爭結構的形成

圖1為國家層面政策文本數量分布，由圖1可見，經過對近年來光伏產業政策130個文件①以年為單位進行分類，體現了不同的年度政策的分布情況。在2005年之前，光伏產業文件僅有2部。自2005年開始，其相關政策的數量呈現逐步上升趨勢，在2009年、2012年、2013年以及2014年這4年呈現爆發式增長。從政策的發布部門來看，主要集中在16個部門，其中以財政部、國家發展和改革委員會和國家能源局為主，對此，筆者認為，政策的發布與社會環境息息相關。

圖1 國家層面政策文本數量分布

從國內的經濟環境來看，由于我國的城鎮化發展水平逐步提高，工業化速度加快，與此同時，對電量的需求不斷增長，在此情況下，能源產量日益吃緊，而太陽能光伏產品作為新能源，不但可以充分利用我國的太陽能輻射資源與土地空間資源，而且可以起到保護環境的作用，所以得以迅速發展，但其高昂的價格，也使不少企業在引入新能源時望而卻步。在國際市場上，2008年經濟危機開始加劇，為了緩解經濟危機帶來的負面影響，中央政府與地方政府均采取了推進光伏產業發展的措施，包括稅收、價格、外匯和市場準入等手段。

作為戰略性新興產業，在行業發展之初，基于市場失靈以及研發費用不足等原因，政府對新興產業的投資是十分必要的。通常情況下，在市場絕對自由時，是無力支持存在正外部性的行業發展的，因此，通過政府的補貼和稅收優惠等措施來刺激產業的早期發展并不是我國之獨有。以德國的光伏產業發展為例，自2000年開始，德國通過實施《可再生能源法》等法律來促進太陽能等可再生能源的發展，再輔之以固定上網電價制度的推進，在德國的發電量中，可再生能源所占比率從2000年的6%上升到2013年的25%[9]。我國自1958年開始對太陽能電池展開研究與開發，至2006年，已經在國內得到比較快速的發展，產業鏈逐步完備，產量也開始增長。早期的國內光伏市場需求尚未成熟，市場需求無法成為目前光伏產業發展的主要動力，只是在政策的推動下，光伏產業才逐漸匯集了大量的民間資本和勞動力資源，逐漸形成了成熟的市場，其中，以2009年為高峰期的一系列財政補貼措施促進了中國太陽能光伏產業的迅速發展。與集中式光伏項目相比，分布式項目的扶持政策更加有吸引力。一則不受指標限制，二則補貼能夠及時到位。既可以選擇“全額上網”而享受標桿電價，也可以選擇“自發自用，余電上網”享受0.42元/kWh的補貼，補貼直接從財政部撥資金墊付，一般不超過兩個月[10]。因此，對于行業的整體經濟布局以及協調發展而言，產業政策往往更具有全局性和宏觀性?？v觀一般的產業發展路徑，在產業發展之初，往往呈現一種小散亂的狀態，后經過在競爭中的優化重組，才得以形成較高集中度的合理競爭結構[11]，但是這個過程往往比較漫長。光伏產業作為我國在應對經濟危機中崛起的新興產業，僅僅通過自由競爭，無法在短期內開展規模較大的建設，因此，通過政府的有力引導，可以實現資源的優化配置，提高光伏產業的集中度，縮短產業形成合理結構的時間，避免資源浪費，從而更大規模地規避從自由競爭到合理競爭狀態的不必要代價。

(二)確立競爭政策的優先性地位是產業持續發展之必需

在現代市場經濟國家中，競爭政策和產業政策均是政府規制經濟的手段。追本溯源，競爭政策與產業政策的關系，就是市場和政府的關系。一方面，在行業發展之初，國家層面的目標規劃是必不可少的，通過產業政策發揮作用，起到了快速形成市場結構的作用，有助于實現其經濟的趕超；另一方面，隨著行業的不斷發展，政策制定機關也應當加強與行業內經營實體的聯系，產業政策應隨著行業需求而不斷變化，增強適用性。以政府補貼為例，現階段的光伏產業基本上還是以直接補貼為主，規模龐大的創新扶持資金基本上直接補貼給了企業，這視同于對企業進入光伏產業的獎勵，但是，并未將技術創新與研發成果納入考慮的范圍之內，那么對于企業是否真的將資金運用到技術方面，監管部門不得而知。雖然政府干預經濟有一定的合法性，但也應明確把握住政府干預的邊界，如果完全以政府調節來代替市場機制的自我調節，必然會扭曲市場的信號，從而損害了市場的運行效率[12]。從光伏產業的發展模式來看，產業政策并未能隨著市場經濟的發展而及時調整，這也是造成光伏產業出現產能過剩的主要原因。

光伏產業作為一個面向全球發展的行業，政府可以運用行政權力對社會資源進行配置，通過調節國內經濟資源，設定市場準入標準，加大企業規模建設，通過財稅政策、金融手段等促進其發展，但是，在面向全球市場時，純粹的政府扶持政策并不能使企業擁有國際競爭力，在國際市場上，我國光伏產品為了搶占市場份額，通常實施低價銷售，這種出口模式不可避免地引發歐美國家的反傾銷調查，2012年，傳統歐美市場及新興印度市場的多方圍堵，使得當時負債增加嚴重、行業瀕臨生存困境的中國光伏業陰云籠罩[13]。2014年2月14日，美國國際貿易委員會對中國出口美國的晶硅光伏產品進行初裁，認為有“合理跡象”表明中國輸往美國的晶硅光伏產品可能對美國國內產業造成損害，因此將繼續對中國出口美國的晶硅光伏產品進行反傾銷、反補貼調查[14]。在全球化的背景下，我國光伏產業亟需建立一種自由公平的市場競爭秩序，通過市場競爭機制淘汰落后產能，使市場主體通過市場機制實現優勝劣汰，提升國際競爭力。

在一個新興產業的發展過程中，產業政策與競爭政策均是必不可少的。在行業發展逐漸步入正軌之時，競爭政策應當處于優先地位，這更有利于市場機制對政府失靈的修補，此時，產業政策應居于從屬地位。首先，對于市場經濟國家來說，確定競爭政策的基礎性作用是對市場經濟運行規律的尊重。通過市場在資源配置中的決定性作用，可以提升其他經濟政策配置資源的效率，也可以最大程度糾正其他經濟政策在實施中的偏差。正是因為減少了政府的直接干預，產業政策的實施手段將更加多樣化，同時也有利于產業政策進行實時調整，更加有效地發揮作用。伴隨著良性配合機制的建立，市場機制得以順利運轉，促進了市場的可持續發展。其次，對于產業發展而言，通過確立競爭政策在經濟政策體系中的基礎性地位，有利于構建公平的競爭秩序，在激烈的市場競爭過程中，刺激企業依靠技術、管理等創新因素來提升綜合競爭力與市場地位，強化企業的競爭意識。最后，樹立競爭政策的基礎性作用，通過制定競爭規則，依靠市場競爭提高企業的綜合競爭力，也有利于營造良好的外部競爭環境。

筆者認為，由于其行業內產業政策未能隨著市場的發展而及時調整，同時，隨著行業的迅猛發展，在光伏產業已經與國際接軌時，我國政府還保留著早期的經濟政策，采取各種干預手段推進光伏企業的經營與發展，將企業的經營發展與地方政府的政績考核掛鉤，另外，在環境保護政策的引導下，光伏企業不斷增多，這種持續不變的干預已經漸漸扭曲了市場。以上因素的綜合作用，導致了產業政策未能發揮出實際效用，出現產能過剩，另外，根據國家發展和改革委員會能源研究所不完全統計，2017年各光伏企業被拖欠的補貼資金為幾億元至幾十億元不等[15]，財政補貼資金缺口的擴大也在推動光伏產業的轉型。2016年12月26日國家發展和改革委員會發布《關于調整光伏發電陸上風電標桿上網電價的通知》，此次調價幅度很大，這對于光伏產業的產業轉型來說，正是一個契機。因此，筆者主張，當前應及時在光伏產業內引入市場競爭機制， 實現由產業政策為主導逐步向競爭政策轉換。如果順利實現政策轉型，從長遠來看，對政府與企業均是有利的。一方面，減輕了政府的財政壓力；另一方面，也會推動企業改進技術，提高發電效率，降低光伏發電成本，引進國際一流的制造技術，實現先進技術的大規模量產。

三、光伏產業應重塑經濟政策布局

為了保障我國光伏產業的良性發展，筆者認為應從以下兩個方面著手：一方面，在產業政策與競爭政策的關系上，應當明確政府行為邊界，引入公平競爭審查制度和競爭中立制度，避免政府的不當干預，實現產業政策的競爭化；另一方面，就經濟政策的具體內容而言，應當根據我國光伏行業內的具體問題，合理調整光伏產業的經濟政策布局，從光伏產業研發、補貼和要素市場建設等方面入手。

(一)合理規范政府行為，促進產業政策轉型

在我國經濟進入新常態以及供給側改革深入推進的大背景下，我國產業政策也必須進行相應的變革。供給側結構性改革對產業政策的內在要求之一是致力于維護公平的市場競爭和激發市場活力[16]，因此，需要對產業政策的目標取向予以調整，不能再以產業扶持為主。針對目前的產業政策布局，筆者通過對130個政策文件的樣本進行分析，提出了我國光伏產業企業競爭力不足、補貼方向存在差異化等問題。

第一，加大光伏產業研發投入力度，促進產業技術進步。光伏產業在我國屬于戰略性新興產業，是典型的創新性產業，以資本密集與技術密集為特點，目前尚不能實現完全的市場化，因此，光伏產業仍需要利用國家產業政策來協調。政府應著力構建完整的太陽能產業鏈體系，在自主創新與研發方面加大投入，積極發揮研發政策的作用，以此來降低光伏企業的研發成本，促進光伏技術的進步，改變我國光伏行業技術研發等環節掌握在歐美國家的現狀。日本光伏產業的產業政策值得我國借鑒，日本政府很重視光伏產業的技術研發，組建了全國性的研發機構，集中力量推進光伏技術的進步，再輔以政府的補貼，以此實現光伏平價上網。

結合我國光伏產業的發展，筆者認為仍然需要加大對研發層面的支持。首先，在財稅政策方面，在研究開發的初期，可以將研發風險的準備金予以稅前扣除，具體比例以該光伏企業的上一年營業收入予以考量。在納稅申報階段，可以考慮對其進行延期繳納，以此解決光伏企業資金回籠慢的問題，減輕資金壓力。針對太陽能發電系統，也可以予以稅收抵免或者退稅。針對研發人員，可以對其實施免稅與減稅政策。其次，由于光伏產業在多晶硅生產或者光伏裝機項目階段常需要使用高端儀器與大型設備，除了國家財政對其進行初始投資補貼以外，同樣亟需民間資本在研發方面進行投資，因此，可以對民間資本投資予以鼓勵，提高對民間資本投資的補貼力度，激勵其參與光伏產業的創新活動。最后，由國家財政予以支持，構建全國性的光伏技術研發中心，培養太陽能光伏產業人才體系，建立全國企業間的技術交流平臺，開展全國性的合作開發，不斷進行新型太陽能技術研發。

第二，轉移補貼方向，逐步拓寬國內消費市場。在完整的太陽能產業鏈體系中，消費鏈往往十分關鍵，我國光伏產業政策主要集中在上中游環節，對下游環節的產業政策關注較少，因此，傳統的政府補貼都是對制造環節的激勵，部分導致國內光伏產業的市場需求很少，主要依靠國外市場。從國外的經驗來看，光伏市場的健康發展離不開國內市場的構建，因此，政府可以予以引導：一方面，在上中游產業已經出現產能過剩的情況下，應當逐步削弱原有的對上中游環節的刺激，轉而刺激對下游使用終端的需求，加大消費補貼力度，對此，可以參照新能源汽車補貼政策，直接補貼到光伏發電系統或產品的銷售環節[17]，從而實現產業鏈的健康發展；另一方面，設立試點城市，鼓勵居民進行光伏產品的安裝與運用，光伏產業早期以扶持大中型光伏企業為主，而在光伏行業逐步發展成熟之時，應當著重發展居民應用光伏設備，并對其進行一定比例的補貼，同樣，行政機關在政府采購中應向光伏制品傾斜，在公共建筑中也逐步予以應用，這樣既可以培養公眾形成支持環保的意識，也有助于光伏市場的開拓。

第三，加強要素市場監管，突出光伏產業知識產權保護。首先，在土地政策上，打破地方政府對土地的壟斷地位，在土地問題上減少權錢交易等行為概率。其次，推動利率市場化改革，通過減少政府利率管制等干預方式，由金融機構自主選擇投資企業，以金融手段來淘汰落后產能，使產業發展更加符合市場規律。再次，針對“光伏發電項目騙補”問題，應建立專項追蹤機制，對政府的專項資金進行嚴格監控，對違規使用的企業嚴厲懲治，對違法發放補貼的政府予以處罰，在路徑上保證中央政府的補貼均能落到實處。最后，要加強光伏產業的知識產權保護，我國光伏產業正處于技術轉軌時期，完善的知識產權保護也是企業積極研發技術、推進創新發展的法制環境保障。

(二)引入公平競爭審查制度，實現產業政策的競爭化

縱觀我國各個行業的經濟政策，行業內部發展與產業結構升級對公平開放的市場要求越來越高。在宏觀經濟制度層面已經進行了一定程度改革的背景下，2015年，國務院通過頒布一系列的文件確定了市場在資源配置中的決定作用以及競爭機制和價格機制在市場機制中的核心作用。近年來，政府也提出要加快形成統一開放、競爭有序的市場體系，建立公平競爭保障機制，健全競爭政策，完善市場競爭規則，實施公平競爭審查制度，形成統一規范、權責明確、公正高效、法治保障的市場監管和反壟斷執法體系。在此背景下，制度與市場均要求我國光伏產業結構實現轉型，逐步推進競爭政策與產業政策并重的經濟政策方針，政府在光伏行業發展中的地位也要逐步實現轉型，但是僅僅在制度上的規定是不夠的，筆者將針對如何具體落實進行深入分析。

第一，避免政府不當干預，明確政府行為邊界。目前的光伏產業主要是通過政府的行政行為來引導發展，但比較我國部分新興行業的發展歷程，由于產業政策并未能及時隨著市場的變化予以調整，從而導致產能過剩，因此，在調節產業政策與落實競爭政策的過程中，應對政府反競爭行為予以約束，改變政府失靈的現狀。在改革之前，應該認識到政府主導下的深化經濟改革必須要解決的一對矛盾，就是如何在政府運用權力合理干預市場和政府反競爭行為之間取得平衡[18]。地方政府要明確權力的邊界，合理劃定政府調節和市場自治的邊界，避免政府大包大攬。政府應當著眼于建立良好的投資經營環境、保證企業享有公平競爭的市場環境以及落實企業自主經營權，通過簡政放權來改變光伏產業的困境，在經濟發展中避免出現角色越位和錯位等不當干預行為。政策要以市場需求為導向，通過發揮市場資源配置功能，決定產業的調整方向。地方政府之間應加強區域合作，避免區域間的企業產能過剩，優化區域產業結構升級。

第二，落實產業政策的競爭評估，完善公平競爭審查制度。對于光伏產業來說，清理不合理的產業政策，形成公平健康的競爭環境十分重要。通過落實競爭評估制度，完善對光伏產業政策的公平競爭審查，有利于更好處理政府與市場的關系，促進市場資源配置決定性作用的發揮，緩解光伏產業現階段的產能過?，F象，同時，對光伏產業的未來發展而言，建立公平競爭審查制度是對現有規制體系的有效補充[19]。一方面，公平競爭審查制度可以很大程度上規避帶有嚴重限制市場競爭的政策文件；另一方面，就我國現有的政策體系而言，并不能有效阻止政策文件對產業發展的不當限制，因此，事前對光伏產業內的產業政策進行公平競爭審查，不僅可以彌補現有制度的不足，構建適宜產業健康發展的政策環境，而且可以對光伏產業的發展起到預防作用，及時糾正，在早期就可以防止市場受到損害。

因此，在合理劃分政府權力邊界的基礎上，對產業政策作用于市場競爭產生的積極影響和消極影響進行預測和評估至關重要，同時，應當充分發揮市場機制對產業結構優化升級的決定性作用，通過市場競爭機制來落實產業政策。產業政策的具體制定與運用應當在符合競爭政策的前提下實施，在最大程度上減少對競爭的損害，這也意味著，政府應當大幅度減少對資源的直接配置，依照市場規則、市場價格和市場競爭實現資源配置的效益最大化和效益最優化[20]。

筆者認為在光伏產業內應當以公平競爭審查制度和相關反壟斷法律法規為依據，將中央部委以及地方政府制定的相關政策文件納入重點審查范圍，并確立以政策制定部門、審批監督組織和競爭執法機構為主的三方評估機構，對光伏產業內的產業政策進行競爭評估，并且根據相應的情況予以法律建議以及相應的行政裁決。評估實施者可以根據各個環節的對應要求，選擇合適的定性分析法或者定量分析法來具體操作[21]，同時，對政策制定機關應當強化責任追究制度，對于在實施中存在嚴重瑕疵的公共政策，應當追究主要責任人的法律責任。光伏產業作為戰略性新興產業，政策制定機關更應當及時全面地將相關信息予以公示，接受社會監督，并實時關注光伏產業發展的實時現狀，接受社會反饋，制定出更契合產業發展的政策文件。

第三，引入競爭中立政策，規范市場環境。首先，提供平等的交易機會。在市場準入方面，地方政府應當與中央政府對光伏項目的審批以及經營者的資質保持一致。對符合條件的經營者，賦予其相等的權利，不設置經營壁壘。對光伏項目審查透明化，限制指定交易等行政性壟斷，禁止區別對待大企業與小企業，實現投資自由化。在光伏產品采購市場上，建立全國統一的政府采購管理平臺，統一發布信息，實現信息分享、公開與中立，同等對待各級供應商，在評選機制上，要綜合多種評選方法，嚴格遵守職業操守和競選方式，合理運用回避制度。

其次，確保經營負擔中立。所謂的經營負擔，既包括政府方面單邊施加的諸如稅收、監管和社會責任等強制性負擔與市場方面合意施加的諸如貸款融資、違約責任和侵權責任等協商性負擔[22]。在稅收方面，我們要確保稅率的統一化，中央與地方、本地企業與外地企業、大企業與小企業享有同等的稅收優惠。在協商性負擔上，主要體現為政府在企業的商業貸款上不得提供擔保或是采取措施強制銀行提供擔保，確保違約責任和侵權責任中立，在一般情形下不得介入企業的侵權糾紛案件中。

最后，關注市場透明度，保持投資回報中立。投資回報是指企業通過商業化運作而返回的價值，因此，投資回報率的高低反映企業的綜合盈利水平，從而直接影響企業未來的發展，但投資回報率的影響因素是多樣的，政府的干預行為是一個重要的外部因素。政府在干預市場過程中要公平影響所有參與市場資源配置企業的投資回報率，政府可以通過確定統一的標準規范市場環境，保證投資者的利益。在當前市場經濟體制下，市場機制的運行需要政府行為的透明化來予以輔助。一方面，政府在針對資質審查、政府采購和政府補貼方面要實現統一的標準，比如，在政府補貼方面，中央與地方政府要保持政府補貼的對象、方式和標準統一，類別化統一采用財政撥款、財政貼息和稅收返還等補貼方式，從而保證光伏企業不因企業規模等要素而享有不同的市場利潤與政府補貼，規范光伏產業的市場環境；另一方面，通過嚴格規范信息披露的途徑與程序，構建一套全面的信息披露機制，對資源的有效利用配置和建立公開透明的市場環境都大有裨益。

四、結語

縱觀我國太陽能光伏產業的發展，產業政策在其中發揮了重要的促進作用。光伏產業雖然取得了卓越的成就，但是光伏產業結構逐步失衡，主要原因是產業政策未能根據市場的發展及時調整，導致上中游產能嚴重過剩，下游國內需求市場尚未打開，在消費市場依賴出口的情況下，美歐的“雙反”政策讓國內的光伏產業發展雪上加霜。為促進光伏產業的可持續發展，現階段應當逐步實現產業政策轉型，工作重心逐步向研發階段傾斜，構建全國性的光伏技術研發中心，培養光伏技術人才，同時加大消費補貼力度。在光伏市場漸趨成熟的環境下，逐步實現產業政策與競爭政策的協調，在光伏產業中逐步夯實競爭政策的基礎性地位，立足于光伏產業的歷史發展規律，立足我國推進競爭中立以及公平競爭審查的時代背景，合理劃分政府權力邊界，認清行業特性，根據光伏產業發展狀況及時調整競爭政策，實現我國光伏產業長期、健康和可持續發展。

注釋：

①為了綜合分析現有問題，筆者檢索了國務院16個部委的官方網站，最后檢索時間為2016年12月22日，搜集到與光伏產業相關的政策文件共130件，并以此為樣本進行分析。

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