以法推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

文 谷樹忠

作者系全國(guó)政協(xié)委員、北京市政協(xié)委員、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)

面向新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的新征程、新目標(biāo)和新要求，針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，迫切需要強(qiáng)調(diào)以法推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

我國(guó)已進(jìn)入以法治國(guó)的新的歷史階段。包括資源治理、環(huán)境治理、生態(tài)治理和空間管控等在內(nèi)的生態(tài)文明建設(shè)，是國(guó)家治理的重要組成部分。以法推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，是以法治國(guó)、以法治污的根本要求，是持續(xù)高效推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、早日建成美麗中國(guó)的內(nèi)在要求。

面向新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的新征程、新目標(biāo)和新要求，針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，迫切需要強(qiáng)調(diào)以法推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。為此，需要做好三個(gè)方面的工作。

第一個(gè)方面，要盡快開展生態(tài)文明立法工作。之所以要盡快開展生態(tài)文明立法工作，有四個(gè)理由。第一個(gè)理由是開展生態(tài)文明立法工作是充分體現(xiàn)黨的意志和國(guó)家憲法宗旨的必然要求。生態(tài)文明已經(jīng)系統(tǒng)地納入新修訂的中國(guó)共產(chǎn)黨章程，明確提出統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，進(jìn)而明確提出要“著力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。同時(shí)，《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》明確提出，要“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”，生態(tài)文明將全面納入新修訂的憲法。第二個(gè)理由是開展生態(tài)文明立法工作是依法推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。與生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際需求相比，與生態(tài)文明制度創(chuàng)新的迫切需求相比，特別是與持續(xù)、依法推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的迫切需求相比，生態(tài)文明建設(shè)的法律保障及其創(chuàng)新較為滯后，導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)實(shí)際工作中“發(fā)力心虛”現(xiàn)象的出現(xiàn)。第三個(gè)理由是開展生態(tài)文明立法工作是消除相關(guān)法律間不一致、不協(xié)調(diào)問題和矛盾、打架現(xiàn)象的必然要求。特別是關(guān)于水污染及其監(jiān)測(cè)與防治責(zé)任的界定問題、各類用地標(biāo)準(zhǔn)間不統(tǒng)一的問題等，均迫切需要以統(tǒng)一的法律形式明確下來。最后一個(gè)理由是開展生態(tài)文明立法工作是明確生態(tài)文明基本內(nèi)涵與屬性的必然要求。尤其迫切需要系統(tǒng)明確生態(tài)文明建設(shè)的地位與作用、建設(shè)主體與職責(zé)、建設(shè)方向與目標(biāo)、基本理念與原則、推進(jìn)體制與機(jī)制的必然要求。

以法推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是以法治國(guó)、以法治污的根本要求

開展生態(tài)文明立法工作，首先要明確生態(tài)文明立法的宗旨。生態(tài)文明（促進(jìn)）法應(yīng)充分體現(xiàn)黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)地位與作用，充分體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨章程關(guān)于生態(tài)文明的系統(tǒng)表述；應(yīng)充分體現(xiàn)擬修訂的憲法關(guān)于生態(tài)文明的具體規(guī)定，特別是關(guān)于生態(tài)文明（建設(shè)）相關(guān)（法律）責(zé)任與義務(wù)的規(guī)定；應(yīng)突出生態(tài)文明基本法的特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)資源環(huán)境法律的統(tǒng)領(lǐng)作用，消除相關(guān)法律間規(guī)定的不一致性問題，并對(duì)今后水法、土地管理法、礦產(chǎn)資源法、草原法及森林法等相關(guān)法律的修訂提供指引。

開展生態(tài)文明立法工作，必須明確生態(tài)文明立法的基本內(nèi)容。建議主要包括如下內(nèi)容：總則要重點(diǎn)明確生態(tài)文明的基本內(nèi)涵與外延，地位與作用，建設(shè)主體與內(nèi)容，建設(shè)方向與要求，建設(shè)理念與原則，建設(shè)的目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)等；自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度；國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度；資源總量管理和全面節(jié)約制度；資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度；環(huán)境保護(hù)治理與生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償制度；生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度；法律責(zé)任；附則。

開展生態(tài)文明立法工作，還要建立健全科學(xué)高效的立法機(jī)制程序。鑒于立法工作的基礎(chǔ)性、復(fù)雜性、敏感性和系統(tǒng)性，為確保研究、起草工作的順利有效推進(jìn)，建議加強(qiáng)對(duì)立法工作統(tǒng)一綜合協(xié)調(diào)。由國(guó)務(wù)院綜合部門（如法制辦）和全國(guó)人大有關(guān)機(jī)構(gòu)（如環(huán)境資源委員會(huì)）及全國(guó)政協(xié)專門委員會(huì)（如人口資源環(huán)境委員會(huì)），共同推進(jìn)生態(tài)文明立法研究、起草工作，并充分吸納各職能部門、各領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c其中。切忌不能成為帶有明顯部門色彩的法律。對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行重點(diǎn)梳理。重點(diǎn)對(duì)經(jīng)常出現(xiàn)打架現(xiàn)象的法律及其條文進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，以爭(zhēng)取通過制定生態(tài)文明立法得以消除。充分吸收地方在此方面的探索實(shí)踐。福建省即將頒布實(shí)施《生態(tài)文明促進(jìn)條例》等，可以作為有益的借鑒。

第二個(gè)方面，要盡快修訂相關(guān)的資源環(huán)境法律法規(guī)。生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系國(guó)家和民族發(fā)展的百年大計(jì)，需要持之以恒地推進(jìn)、依法推進(jìn)。我國(guó)資源環(huán)境法律體系已基本建立，在資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)保育等方面發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)和保障作用。然而不可否認(rèn)，目前的資源環(huán)境法律存在諸多與生態(tài)文明建設(shè)理念、目標(biāo)和要求明顯不相符的問題，存在法律規(guī)定嚴(yán)重滯后的問題，存在法律間規(guī)定不一致的問題。這些問題必須根據(jù)系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)和要求，進(jìn)行修訂。

近期看，迫切需要修訂《水法》，將河湖長(zhǎng)制、流域管理、PPP模式等內(nèi)容納入；迫切需要修訂《礦產(chǎn)資源法》，將生態(tài)紅線及其與礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)的關(guān)系納入；迫切需要修訂《土地管理法》，納入土地污染治理、耕地休耕輪作、國(guó)有土地資源資產(chǎn)配置與管理等方面的內(nèi)容；迫切需要進(jìn)一步修訂《環(huán)境保護(hù)法》，將環(huán)境督察、環(huán)保黨政同責(zé)、區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)等內(nèi)容納入。

第三個(gè)方面，要加大生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的執(zhí)法力度。生態(tài)文明建設(shè)涉及資源、環(huán)境、生態(tài)、空間等方方面面，每個(gè)方面都有相應(yīng)的法律法規(guī)，都有相應(yīng)的行政管理部門。不可否認(rèn)，由于地方保護(hù)主義，而普遍存在執(zhí)法不嚴(yán)的問題；由于部門利益或局限，存在執(zhí)法不配合、不協(xié)同的問題；由于違法處罰規(guī)定較輕，而存在違法成本低、執(zhí)法難度大的問題。

鑒于以上問題，迫切需要加大資源環(huán)境領(lǐng)域違法處罰力度，提高違法成本；強(qiáng)化屬地化管理化職責(zé)，通過以法律形式明確生態(tài)文明建設(shè)在任考核、離任審計(jì)、終身問責(zé)，提高各地資源環(huán)境執(zhí)法的主動(dòng)性和積極性；圍繞大氣環(huán)境治理，加強(qiáng)按區(qū)域聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，圍繞水污染治理，加強(qiáng)按流域聯(lián)合執(zhí)法；待生態(tài)文明綜合立法之后，可以考慮生態(tài)文明建設(shè)綜合執(zhí)法。同時(shí)，可以賦予公民更多更大的環(huán)保公益訴訟權(quán)利，對(duì)政府在生態(tài)文明建設(shè)、特別是環(huán)境治理方面的不作為提出訴訟。