提升上海質量安全風險監測水平的思考和探索

文/ 周 佳 高守中

近年來，上海積極落實國務院《消費品標準和質量提升規劃（2016-2020）》的部署，緊密結合上海改革發展實際，緊緊抓住城市管理重點、社會關注熱點和產業發展特點，以提升產品質量安全風險監測的科學性、有效性和操作性為根本出發點和落腳點，著力推進全鏈條產品質量監管體系建設，在不斷完善以預防為主、風險管理為核心的產品質量安全風險監控工作機制上，進行了大量的思考和探索。

著力提升風險監測的科學性

科學性是風險監測工作的生命線，是實現風險監測工作目標的重要保證。只有站穩科學立場，嚴格風險監測的方法和程序，才能有效防止和杜絕風險監測走上叉路。

1．堅持構建以風險管理為核心的全鏈條監管體系

我們將風險監測與監督抽查、傷害監測、缺陷召回等職能進行整合，構建起完整、無縫銜接的產品質量監督鏈條。在這個鏈條中，風險監測主要瞄準與健康安全、環境保護，且沒有標準或者標準不適用，以及存在行業潛規則等風險因素，著力解決現有監管手段不適應新技術發展、不適用特定環境、不滿足形勢需要的問題。對風險監測結果中存在缺陷的產品，按《缺陷消費品召回管理辦法》等規定，聯動實施缺陷產品召回與風險監測結果處置工作，促使企業主動召回缺陷產品，消除產品的安全隱患。對于危害明顯、標準明確、主體確定的產品質量違法、違規問題，堅決使用監督抽查、行政執法等手段予以處理。

2．堅持從海量風險信息中尋找可能存在的風險因素

以社區風險監測點建設為重點突破口，統籌推進社區、園區、村居和商圈的風險監測點建設和網絡輿情風險信息捕捉機制；整合產品傷害監測、缺陷信息監測和產品質量安全風險信息監測職能，并將風險信息監測點工作納入基層政府部門質量工作考核；整合工作隊伍，在社區統一設立消費維權聯絡站、食品安全和產品質量安全風險信息監測點；整合信息平臺，建設“一個網絡、一個平臺”，形成全方位的風險信息采集、分析、研判和共享系統。通過廣泛收集產品質量安全風險信息，進行科學、準確的信息研判，夯實了風險監測的基礎。

2017年下半年至今，上海共在全市建立了1 253個監測點，采集880條來自社區的風險信息，在網絡媒體捕捉風險信息28.4萬條。根據監測點的反饋，針對便攜式床圍的傷害案例，快速啟動了相關產品的風險監測項目。發揮網絡傳播優勢，向社會發布缺陷召回公告信息1 080條，監督抽查不合格產品信息316條，產品質量問題案例風險監測結果5條。

3．堅持從嚴把關風險監測的實施全過程

本著寧缺毋濫的原則，從嚴管理風險監測的過程，筑牢風險監測的基石。在每一個風險監測項目策劃階段，對不屬于產品質量監督職能范圍的、講不清楚產品風險因素及危害途徑的、講不清楚行業技術路線和工藝狀況的、提供不出傷害案例或過往檢測數據的、不能對監測結果的運用提出預判的，一律不予考慮。在項目評審階段，組織有關專家研究論證或征求有關行業協會、標準化技術委員會的意見，專家評審實行組長負責制，專家發揮獨立評審作用，未經專家評審通過的，一律不予實施。在項目實施階段，嚴格按照工作程序，特別是重點把關涉及企業權利的樣品確認、結果告知和異議環節。在結果處置階段，認真研究監測結果和評審結論，嚴格信息發布程序，強化輿情風險評估，對危害不明、方法不嚴謹、程序缺失、可能造成社會誤讀的項目，一律不予發布，并倒查問題原因，杜絕因風險監測工作產生的風險。

4．堅持全方位的產品質量安全風險評價方法

針對風險監測的特點，在吸收國內外風險評估方法經驗的基礎上，堅持從零起步，結合產品質量安全實際，逐步推進風險評估方法研究，堅決破除產品質量監督符合性判定的慣性思維，重點從危害因素、暴露途徑、環境變量、行為習慣等多個維度，設計監測方案和評估方法，實現對產品質量安全狀況的全方位評價。

譬如地熱地板若按照國家標準中常溫狀態下的方法進行檢測，都是合格的，但消費者更關注在加熱升溫狀況下的檢測數據。因此，針對這一發現，需要做出充分考慮使用環境因素的應用方案。又如，針對上海偶發極寒天氣的情況，模擬實際使用方式，對給水管道系統連接件和不同壁厚的PP-R管材的抗凍性能進行風險監測，發現給水管道系統、濕式水表、恒溫水嘴發生爆裂、滲漏這個風險點，為相關單位制定極寒天氣供水系統防凍措施提供科學的參考。

著力提升風險監測的有效性

有效性是風險監測工作的基本要求。風險監測作為產品質量監督工作的重要手段和工作方法，必須聚焦民生、聚焦發展、聚焦社會，必須體現自身在排查隱患、防范風險、保障安全方面的作用。

1．突出風險監測的民生導向

民生導向是產品質量監督工作的基本導向，風險監測工作同樣也遵循這個要求，把落腳點放在提升產品質量安全水平、化解產品質量監管工作風險、保障消費者健康安全上。因此，風險監測應始終圍繞與人民群眾生產生活密切相關的消費品展開，需特別關注一些屬于質量監管職責但標準和監管手段還未能發揮應有作用的產品，有效填補監管縫隙。譬如，通過市場調研發現，部分兒童牙膏、兒童牙刷、兒童食品、兒童文具等兒童用品會附贈玩具，由于這些贈品附屬于主產品而生產、銷售，其類似玩具的功能沒有得到有效監管。通過風險監測，發現近五分之一的產品存在小零件等危害兒童安全的風險隱患。

2．突出風險監測的發展導向

發展是第一要務。始終聚焦上海經濟社會的全面發展，圍繞節能減排、城市管理的重點領域，協調相關主管部門聯合開展風險監測工作，為城市發展助力。譬如，實施上海市清潔空氣行動計劃，開展煤炭、車用汽油的風險監測，共同守護藍天白云；針對車內空氣質量問題這一輿論熱點，對本市生產、銷售的主流車型開展車內空氣質量的風險監測，摸清總體狀況，確定工作方向；配合食藥監、交通等部門，對餐廚廢棄油脂（俗稱地溝油）轉化成的生物柴油開展風險監測，確保質量安全，使地溝油變廢為寶，為上海市廢棄油脂循環利用提供了有效保障。

3．突出風險監測的社會導向

當今社會，網絡信息化、電子商務、移動支付正處在極速發展時期，共享經濟方興未艾，新生事物層出不窮。將風險監測作為審慎監管的一種實踐形式，加強與相關行業協會聯動，采取監管和幫扶相結合的手段，扶持相關新興產業健康發展。如針對共享單車從工廠到街面直接投放的運營模式，對即將投入運營的車輛開展風險監測，發現部分共享單車存在質量安全隱患后，立即聯合行業協會約談了相關企業，提出整改要求。通過對監測結果的分析，企業增強了質量意識，建立了產品質量控制和安全評估制度，全面排查車輛質量安全狀況，召回問題車輛，有效消除車輛安全隱患。這一措施已被列入市政府規范共享單車發展的指導意見中。

4．突出風險監測的問題導向

產品質量監督的主要目的是發現質量問題，消除安全的風險和隱患。在監管工作中堅持問題導向，發揮監督抽查、風險監測這兩種監管手段的自身優勢，各有側重，綜合發力，著力發現問題、解決問題。譬如，監督抽查發現某種新型空氣凈化裝置存在安全隱患，由于這種商品主要通過網絡渠道銷售，且絕大部分電商平臺、經營者、生產者不在上海，難以大范圍進行監督抽查。面對跨地區監管難題，上海市質監職能部門指導協會開展行業通報和行業治理，督促企業改進產品設計，提高質量安全水平。通過以行業為主的自我管理機制，補上管轄區域的空檔，既消除了產品質量安全風險隱患，又不挫傷這類企業創新的積極性，促進了行業的健康發展。

著力提高風險監測的操作性

操作性是風險監測工作的動力之源。由于風險監測工作兼具行政監管和技術研究兩個方面的特點，雖然這些年發展迅速，但整體上發展不平衡，法律規定和制度規范尚不健全。因此，完善工作方法和措施，提高風險監測的可操作性，形成風險監測的長效機制十分必要。

1．試點開展風險調查

風險監測是列入上海市質監局權力清單的事項之一，具有鮮明的行政行為特征。因此，在風險監測的實施過程中，必須遵循規定的程序和步驟，因而一般項目的完成時間至少需要兩個月。風險監測的主要作用是應對質量突發事件，這么長的耗時顯然無助于事件的處置。另一方面，風險監測項目主要針對單一的目標產品，不能系統全面地排查各類產品都可能存在的同一風險因素。因此，為了更大、更廣、更深地排查產品質量安全風險，快速、有效地確定產品風險狀況，為制定突發事件的應對措施提供支撐，上海市質監職能部門調整了風險監測工作模式，將風險監測進一步向風險調查延伸，拉長技術線條，去除程序化的要求，針對產品可能存在的風險因素開展大批量的風險調查，摸清風險因素的區域性、流程性、結構性特征，為風險監測、風險評估以及風險處置提供依據。

目前正在進行的項目包括與兒童相關產品的增塑劑、多環芳烴、非便攜式電子設備用鋰電池等風險因素或產品風險調查工作。同時，在收集輿情、匯總案例、分析危害的基礎上，聚焦產品類別和風險因子，從標準解讀和場景模擬入手，對重點產品的重大隱患，通過小批量試驗，摸底產品的質量安全特征，發現問題和找準問題，提升風險監測項目的總體有效性。

2．編制產品質量安全評價規則

如果說試點風險調查是拉長風險監測的技術線條，那么制定產品質量安全評價規則，則是基于風險監測的行政行為特點，對完善工作程序進行的積極探索。上海探索在成熟的風險監測項目基礎上，選擇沒有標準、或標準不完善的產品，試點研制《產品質量安全評價規則》，并將其作為評價產品質量安全狀況的技術依據。該規則的內容包括：樣品代表性的確定、檢測項目的設置、安全評價方法、針對不同風險等級的處置等方面。該規則經廣泛征求社會各方意見、充分討論后，公開發布，作為行政部門、技術機構、行業組織、企業等開展產品質量安全風險監測的依據。目前，第一批針對電子鞭炮、充電樁兩個產品的評價規則已經編制完成，即將征求意見。征求意見公開發布后，相關產品的風險監測將按照《評價規則》開展。

3．完善工作保障機制

一是充足的經費保障。將產品質量抽樣檢測經費優先用于保障風險監測，且呈逐年上升趨勢。二是堅實的技術保障。采取線上組群、線下定期交流的方式，形成全市技術機構的風險監測工作合力。創造條件，大力開放風險監測業務，采取邀請、指定、招標等多種方式，吸納各類國家級、省級質檢機構以及外資、民營檢驗檢測機構參與上海的風險監測工作。三是寬松的政策保障。積極鼓勵各類檢驗檢測技術機構發揮專業特長，大膽創新、勇于突破，主動開展風險調查、預研項目，在實踐中查證風險因素。同時，又針對風險監測工作中政策性環節，加強技術指導和約束，確保風險監測工作合法、合規，風險監測結果科學有效。

自產品質量安全風險監測制度創立以來，作用日益彰顯。通過風險監測，完善了產品質量安全的事中事后監管體系，提高了質量安全突發事件應急處置能力，增強了企業的質量安全主體責任意識，社會影響力日益增強，成為產品質量監督工作重要的制度創新和方法創新。今后，上海市質監職能部門將廣泛吸收國內外風險管理工作經驗，加強方法研究，健全工作機制，完善工作措施，推動產品質量安全風險監測工作再上新臺階。