新型城鎮化背景下農村養老服務體系構建

翟清巖，朱光明

（1.安徽機電職業技術學院，安徽蕪湖 241000；2.安徽師范大學經濟管理學院，安徽蕪湖 241000）

2000年我國60歲以上人口占總人口的10%，標志著進入老齡化社會。2009年這一比例達到12.5%，截止2014年底，60歲以上老年人占總人口比例為15.5%，遠遠超過國際老齡化10%標準。據預測，“到2025年，中國老年人口總數將近3億，到2050年，我國將有4億老年人，也即每三個人中就有一個是老年人。”[1]隨著國家新型城鎮化規劃（2014－2020年） 的逐步落實，農村養老正面臨一系列新情況、新問題，因而有效應對人口老齡化，構建完善的農村養老服務體系事關經濟發展和社會的和諧穩定。

圖1

一、新型城鎮化與農村人口老齡化

（一） 新型城鎮化概念

城鎮化是現代化的必由之路，據2013年中國統計年鑒數據，我國2012年城鎮化率達到52.57%。“截止2015年，我國常住人口城鎮化率達到56.1%。”[2]2014年3月國務院印發的《國家新型城鎮化規劃 (2014－2020年)》 正式發布，到2020年，“常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右”，“努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。”[3]2014年12月，國家發改委等11個部委聯合下發了《關于印發國家新型城鎮化綜合試點方案的通知》，將江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市 (鎮)列為國家新型城鎮化綜合試點地區，開啟了我國新型城鎮化步伐。

新型城鎮化是相對于舊城鎮化而言的，舊城鎮化之路核心是運營土地，政府低價從農民手中獲取土地用來招商引資、發展經濟，吸引農民向城市轉移的同時又通過戶籍隔離來減少公共服務支出，失去土地的農民、弱勢拆遷戶和較晚進城的農民成為相對受損群體。“所謂新型城鎮化是指堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，走城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展的城鎮化建設路子。”[4]新型城鎮化的核心在于以人為本，著眼農民，涵蓋農村，通過有序推進農業轉移人口市民化，加大對中西部地區新型城鎮化的支持及城鎮化管理創新和機制建設，逐步實現農村人口“市民化”過程，而不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。

（二）新型城鎮化背景下農村人口老齡化特點

一是人口老齡化程度更嚴重。伴隨著經濟發展和城鎮化進程加速，大量農村剩余勞動力進城務工、求學或經商，其結果是減緩城市老齡化的同時加重了農村實際老齡化程度，導致城鄉老齡化程度倒置現象。統計數據表明農村老齡人口的數量和比例均高于城鎮老齡人口。“國家應對人口老齡化戰略研究表明，我國農村人口老齡化的程度已經達到15.4%，比全國13.26%的平均水平高出2.14個百分點，高于城市老齡化程度。”[5]

表1 人口老齡化程度

二是空巢老人多。新舊城鎮化導致的一個共同結果就是農村人口大量外流帶來的“空巢化”及空巢老人。《2011年度中國老齡事業發展統計公報》顯示，2010年農村空巢老人的比例為45.6%，獨居老人10.6%，目前這一比例正呈逐年上升趨勢。空巢老人面臨最直接的嚴峻問題就是生活無保障，精神慰藉匱乏，對于養老服務的需求也更為迫切。

三是未富先老，貧困老人多。新世紀以來，農村經濟結構的改變導致大量的空巢老人猝然進入無人養老的境地，他們收入有限，僅靠微薄的土地和養老金收入度日，加上大多失地又失業的老人對養老保險政策一知半解，沒有選擇參與養老保險，這部分老人的社會保障缺乏或不到位的現象嚴重，生活處境艱難。進城務工人員隨著年齡增大退出勞動大軍返鄉后，同樣因缺乏養老保險的保障而晚景凄涼。

二、新型城鎮化下農村養老服務現狀

（一） 養老保障水平低

目前，農村社會保障體系中主要為新農保、新農合和農低保。上海財經大學發布的《2014中國農村養老現狀國情報告》中“從收入來源上看，超過樣本68.4%的人主要靠子女資助生活；其次是新農保，比例為53.1%；依靠土地收入占比51.4%。”[6]“新農保”全稱為“新型農村社會養老保險”，是國務院根據黨的十七大和十七屆三中全會精神，2009年起實行以保障農村居民年老時的基本生活的一項社會養老保險制度。基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成，在農民60歲的時候可以領取至少55元的基礎養老金。雖然各省、市可以結合自身實際，適時調整基礎養老金最低標準，但其基本原則是鼓勵“多交多得、長繳多得”。對于收入有限的農村老人來說，這樣的保障水平顯然過低，至于五保供養、農村最低生活保障 (簡稱“農低保”)等制度，因惠及覆蓋的人群有限，服務體系明顯不完善。而城鎮化帶來的人口外流及長期奉行的計劃生育政策結果開始顯現，對于農村老人自身來說，“未富先老”現象普遍，低收入與老齡化進程不相匹配，依靠自身的經濟收入提供養老的能力有限。

（二） 家庭養老服務功能弱化

新型城鎮化伴隨工業化、現代化的發展加速了農村人口的流動，農村家庭人口和經濟結構發生變化。年輕一代崇尚家庭小型化以及計劃生育政策帶來的“獨子養老”結果開始顯現，傳統的家庭養老趨于解構和嚴重弱化。而與之空巢老人、獨居老人和留守家庭相對的現代型居家養老、農村社區養老、公立養老機構等服務尚未建立和完善。

（三） 精神生活極度貧乏

老年人精神生活貧乏來自兩個方面：一是家庭內部由于子女進城務工或代際關系不融洽；二是外部社會物質生活條件和思想觀念的局限，提供給老人的文化娛樂和精神生活相對枯燥。特別是對于那些失去賴以生存和勞作土地的失地農民來說，身體和精神都無法得到排解和慰藉，嚴重影響了他們的身心健康。

三、新型農村養老服務體系構建原則

隨著新型城鎮化推進和城鄉二元體制的逐漸破除，老年人養老觀念開始逐步發生變化，加之城鎮化過程中第三產業的發展等，均利于化解現有不利因素，提升農村基礎設施和社會養老保障水平，給農村養老服務體系的構建帶來新的契機。根據伊瓦思家庭、 (市場)經濟和國家共同組成福利整體的“福利三角”理論，農村養老服務體系構建，需由國家、市場、家庭養老三方共同構成，其中，國家的社會養老服務居核心地位，遵循政府與市場相補充、家庭與居家養老相結合、保障與管理相同步的原則。

圖2

（一） 政府與市場相補充

首先，基于養老服務的社會準公共產品性質，政府作為家庭之外的次要主體和公共權力的代表，必須承擔起養老服務的主導作用。政府的主導作用并非包辦或直接提供養老服務，而是承擔起制度設計、資金支持和管理仲裁等角色。政府的主導性還體現在提供必要的養老服務，通過改造升級養老院、福利院等官辦公益性養老機構，根據五保、三無、低保老人等不同對象確定相應的養老服務。

其次，發揮市場作為社會力量在資源配置中的補充作用。城鎮化一定程度上阻滯了傳統的家庭養老，卻為社會化養老提供了需求和實踐的土壤。提倡和鼓勵民間資本和社會組織進入農村養老服務領域，探索互助養老形式，以社區養老和機構養老為抓手，為家庭日間暫時無人或者無力照護的社區老年人提供短期托養、日間照料等小型或微型養老供給服務，為失能、半失能的老年人提供生活照料、康復護理和緊急救援服務，作為政府機構養老的有力補充。

（二）家庭養老與居家養老相結合

倡導家庭養老。百善孝為先，弘揚養老敬老的傳統美德，“孝有三：大尊尊親，其次弗辱，其下能養。” （出自《禮記》） 傳統養兒防老、多子多福的家庭養老作為穩定、長期和優選的供給者延續了我國漫長的歷史時期，具有不可替代的地位。家庭養老主要由家庭成員（配偶和子女）承擔了全部的養老責任，提供經濟支持、日常生活照料，同時也解決了老人的情感支持和醫療護理等問題，在當前農村國家和社會養老服務均不足的情況下，家庭養老無疑是最經濟化和人性化考量，也為大多數老人所樂見。“在10421份入戶調查問卷中,選擇在原居住地居家養老的老人有10266人，占比98.5%，可見，原居住地居家養老是農村老人目前主要的養老方式選擇‘與子女居住’是農村老人最喜歡的養老方式，占42.3%，排名第一。”[7]

探索居家養老。居家養老是把家庭養老與社會養老結合起來的一種養老模式，是符合我國國情的新型養老方式。老年人住在自己家中或長期生活的社區里，繼續得到家人照顧的同時，由社區養老機構或相關組織提供服務。

居家養老作為家庭養老的補充和支持，通過組建“以老助老”互助小組，建立健全社區醫療保健站、護理院、照料中心、文化活動中心等社區老年福利服務網絡，既保留傳統家庭養老的優點，又避免了機構養老的不足，同時兼顧了老年人的醫療康復、精神慰藉、文化娛樂和社會參與等需求。“《2010年城鄉老年人口狀況追蹤調查》顯示，我國農村“空巢”老人占老年人口總數的45.6%，失能老人775萬人，占比7.8%，自理困難老人達1847萬人，占比18.6%。”[8]數據表明，存在農村高齡、失能、空巢老人對居家養老等多元化、全方位的社會化養老服務需求。

圖3

（三） 保障與管理相同步

1.保障

一是制度保障。制定和完善農村相關養老服務發展、優惠和補助政策，形成全方位立體化的政策體系，為農村養老服務提供制度保障。優先支持建立農村養老服務機構運營，完善困難群體的保障救助制度，落實新型農村養老保險制度，實現城鄉對接，有效解決農村務工人員的養老保障。2014年國務院發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中提出，取消農業戶口與非農業戶口性質區分，公安部表示將在2020年取消城鄉居民身份差別，加快戶籍制度的改革。2016年，30省份戶籍改革方案出臺取消農業戶口，將有利于破除城鄉二元體制，從根本上解決農村養老難題。

二是資金保障。建立多元化養老服務資金保障機制，主要分為公共投入和個人籌資兩部分。首先是發揮公共財政的積極作用。政府作為主導責任者，必須加大對養老服務的制度化支持投入機制，提高基礎養老金的額度，加大對空巢老人、家庭養老的經濟支持。政府還可以通過政策、制度的杠桿刺激、引導社會化資金進入農村養老服務領域。民發 [2015]33號文《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》中，對民間資本參與居家和社區養老、機構養老、養老產業等都作了詳盡的闡述。其次是個人籌資。建立靈活的養老服務資金籌集機制，拓寬資金來源渠道，鼓勵社會、企業和個人資本進入養老領域。鼓勵農民采取多種方式自我儲備養老資金，通過發展壯大集體經濟，擴大農村養老保險覆蓋面，探討家庭、社會、公益性組織相結合的混合型養老模式。

三是權益保障。受傳統思想和法制觀念淡泊影響，93%的老人正當權益受到子女或外在因素的侵害時都選擇隱忍或調解。政府需要為弱勢群體的老人提供來自社會或市場的權益保障服務。另一方面，通過政府購買、政策優惠、公益投資的手段引導，保障社會組織和市場組織在養老服務供給中依法享有的合法權益。

2.管理

管理首先體現在政府嚴格行政監管，優先保證福利性、公共性補償性資源充分、高效地運轉，滿足老人養老需求。嚴格準入機制，引入第三方監督社會性養老服務的運營水平和服務質量，保障農村養老體系的健康、高效地運行。

其次是統籌好服務與需求的關系。一是統籌從業者的隊伍與專業化服務水平能滿足農村養老服務的需求關系；二是社會化養老服務供給要考慮到老人及其家人的實際需求和經濟承受能力，通過降低服務成本、定向扶助的方式，力求提供絕大部分老人能消費起的養老服務。

[1]2016年中國人口老齡化現狀分析及發展趨勢預測，中國產業信息網，2016 年 03 月 16 日 11：30，[EB/OL].http∶//www.chyxx.com/industry/201603/395552.html.

[2]徐紹史.國家新型城鎮化報告（2015）[M].北京：中國計劃出版社，2016.

[3]國家新型城鎮化規劃（2014－2020年），中央政府門戶網站，2014-03-16，21∶20，[EB/OL].http∶//www.gov.cn/zheng ce/2014-03/16/content_2640075.htm.

[4]谷彥芳柳佳龍. 新型城鎮化背景下的農村養老服務體系研究[J]，經濟研究參考，2014，（52）.

[5]農村老齡化爆發雙重危機，中國網2014-01-06.[EB/OL]http∶ / /www.cncaprc.gov.cn / contents /16 /10568. Html.

[6][7]超四成農村老人愿意和子女同住，全國老齡辦官網，2015-04-22，[EB/OL].http∶//www.cncaprc.gov.cn/contents/3 7/77192.html.

[8]陳靜. 新型城鎮化背景下農村養老服務供給模式研究[J]，農村經濟，2016，（6）.