非政府組織在自然災害應急管理體系中的角色定位研究

摘要：如何提高自然災害應急管理能力、盡可能減少自然災害造成的損失，已經成為亟待攻克的社會難點問題。雖然我國已建立起以政府為主導、“一案三制”為核心的綜合應急管理體系，但是政府在面臨突發自然災害時仍顯力量單薄。非政府組織作為一支重要的社會力量，在一些自然性危機事件中扮演著越來越重要的角色。因此，如何充分發揮非政府組織在自然災害應急管理中的作用，使非政府組織規范有序有效參與防災減災救災活動，成為當前急需推進的工作。本文正是基于這種考慮對非政府組織在自然災害應急管理體系中的角色定位進行研究，為我國應急管理現代化提供有益參考。

關鍵詞：非政府組織；自然災害；應急管理；角色

我國自然災害種類多、危害巨大。如何提高自然災害應急管理能力、盡可能減少自然災害造成的損失，已經成為亟待攻克的社會難點問題。雖然我國已建立起以政府為主導、“一案三制”為核心的綜合應急管理體系，但是政府在面臨突發自然災害時仍顯力量單薄。非政府組織作為一支重要的社會力量，在一些自然性危機事件中扮演著越來越重要的角色。因此，如何充分發揮非政府組織在自然災害應急管理中的作用，使非政府組織規范有序有效參與防災減災救災活動，成為當前急需推進的工作。

本文基于國家應急管理現代化視角來探討非政府組織的角色定位問題，具體研究非政府組織在自然災害應急管理體系中的角色定位，期望為我國應急管理現代化提供有益參考。

一、災害管理全過程參與者

在預案建設方面，非政府組織應為“災害管理全過程參與者”。目前，我國自然災害應急預案體系已初步建立[1]，特別是2016年國務院辦公廳重新修訂了《國家自然災害救助應急預案》，對非政府組織參與災害救助進行了規范和完善。然而，總體預案僅僅在社會動員、宣傳和培訓、救災募捐等少數幾個方面提及非政府組織，我國專項、地方和部門應急預案普遍忽略非政府組織的作用。總的來說，我國應急預案完備度不夠，尤其在編制過程中缺乏非政府組織參與災害全過程的管理理念。未來預案在編制過程中，應體現非政府組織全程參與的理念，將非政府組織納入預案組織指揮、應急準備、預警預報、應急響應、救助重建、保障措施等各個環節，進一步發揮其災害管理的作用。

二、體制上的應急管理主體

在當前應急管理體制框架下，非政府組織應成為“體制上的應急管理主體”。2003年以來，我國實行統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制[2]。各地各部門紛紛深化應急管理改革實踐，改革“政府包辦”式的應急管理體制，強調不同部門組織的合作互動與風險共擔，呈現出綜合應急管理的發展趨勢。雖然現在“自然災害類應急管理主體多元化”已經成為共識，但我國絕大多數非政府組織仍被看作是“名義上”的應急管理主體，參與自然災害應急管理程度有限。對比國外發達國家的應急管理體制，都明確了政府在應急管理中的主導地位，都需要非政府組織有效參與國家的應急管理，注重將非政府組織納入到應急管理制度建設中，也建立了多元主體協同的應急管理組織體系。

三、機制上的風險共擔者

在機制建設上，非政府組織應被視為“機制上的風險共擔者”。非政府組織作為風險社會中的應急管理主體之一，理應與政府、公眾和市場共同承擔風險和責任，并且要涵蓋我國災害管理中預防與準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建各個階段[3]。每個階段中包含的諸多機制如社會動員機制、信息報告和共享機制、應急處置協調聯動機制、災后評估機制等也都需要非政府組織充分發揮社會機制的優勢，在風險社會中擔任重要角色甚至主導角色。現階段我國非政府組織往往偏重非常態化的緊急救援與處置恢復，而忽視常態化的宣傳演練及監測預警等工作，樞紐型社會組織建設尚處于探索階段，全社會風險防范意識和災害應對能力亟待提高。

四、政府的合作伙伴

從政府規制的視角來考察，非政府組織的應急法制定位應為“政府的合作伙伴”。“合作伙伴”意味著非政府組織不僅是政府的執行者，還是信任的合作者、監督者。通過建立健全法律、法規、規章、標準等對參與管理的非政府組織進行職能劃分，保證統一指揮下非政府組織的權責到位。縱觀國家層面的自然災害應急法制建設，主要以2007年頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》為核心，2008年重新修訂了《中華人民共和國防震減災法》，2010年發布《自然災害救助條例》，2016年公布修訂后的《國家自然災害救助應急預案》，這些法律條例粗略提及培育、發展非政府組織和志愿者隊伍，但還缺乏實效。地方根據這些法律、法規又頒布了一系列適用于本行政區域的地方性法規，但是非常少提及非政府組織，由于在我國應急響應中有“立法滯后，預案先行”的困境，依照國家預案框架制定出的地方預案缺乏完備度和可操作性，非政府組織組織協調和管理尚未完全納入應急預案規定，造成非政府組織權責不明，無法有效地與地方政府展開合作。目前我國還沒有專門的針對非政府組織參與應急管理的法律法規，《社會團體登記管理條例》、《公益事業捐贈法》、《慈善法》以及組織自身制定的規章制度等也不能夠滿足規范各個領域非政府組織參與應急管理全過程的需求。

參考文獻：

[1]來紅州.科學制訂 依"案"而行《國家自然災害救助應急預案》解析[J].中國減災.2015（17）：36-39.

[2]閃淳昌，黃敏.中國應急管理及運行模式[J].北京航空航天大學學報（社會科學版）.2010，（2）：22-26.

[3]文彬，姚翔，龐輝，朱自虎.國內外應急產業科技發展現狀及建議[J].設備管理與維修.2017（6）：12-14.

作者簡介：宋亞朦（1990-）女，黑龍江望奎人，黑龍江八一農墾大學公共管理專業研究生。