我國農業生態補償構成要素研究

林陳茹　葉馨怡

[提要] 農業生態補償制度作為一種典型的生態補償制度，近年來逐漸成為生態補償領域的研究熱點。但如何構建生態補償標準，確定其補償方法則一直是生態補償機制建立中的難點與重點。本文通過實地調研與文獻研讀，對農業生態補償領域的研究現狀、補償范圍、主體和對象進行分析研究，系統總結國內生態補償標準的主要確定方法，并對不同方法的原理及特點、適用的范圍等展開述評。最后從資金來源的確定及生態補償的監督懲罰機制方面，對如何完善生態補償標準確定方法進行展望。

關鍵詞：農業生態補償;補償主體;補償對象;補償標準

基金項目：國家級大學生創新創業訓練計劃項目：“綠色農業生態補償法律制度設計與實現機制研究”（項目編號：201610341020）

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年4月10日

一、農業生態補償的概念

早在20世紀90年代，我國國內就已有研究對生態環境補償費進行定義，提出征收生態環境補償費是解決中國資源保護和生態環境破壞問題的有效手段，并對征收生態環境補償費的立法進行探析。隨后，對征收生態補償費的現實意義方面的研究和其理論依據也隨之出現。

在生態環境補償和生態效益補償的取舍之間，我國學者李文華認為使用生態效益補償的概念更為貼切，即生態效益補償是一種用經濟的手段達到激勵人們對生態系統服務功能進行維護和保育，解決由于市場機制失靈造成的生態效益的外部性并保持社會發展的公平性，達到保護生態與環境效益的目標。

就生態補償的概念而言，中國學者的解讀思路有兩種：一是關于農業生態的補償;二是關于農業的生態補償。前者的界定是指凡是有利于保護農業生態環境的行為，或是為保護農業生態環境作出犧牲的行為人都應當列入補償范圍，但該這范圍超出了農業本身。因此，后者將生態補償作為促進生態保護的經濟手段和制度安排的觀點得到了越來越多學者的認可與贊同。諸如綠色農業生態補償、環境友好農業生態方式生態補償等概念也應運而生。本論文對后者的觀點表示贊同，即認為生態補償是一種用經濟的手段鼓勵或補償人們維護和保育生態系統服務功能的行為，通過調整相關主體在環境與經濟利益上的分配關系，從而對一些生態活動所產生的外部成本進行內化的一項制度。因此，農業生態補償是一種運用國家財政、市場等經濟手段來調整農業生態保護方、破壞方與受益方之間的利益關系，以激勵和維護農民保育和維持農業生態系統服務功能，并將農業活動所產生的外部成本加以內化，從而促進我國農業可持續發展的一項制度。

二、我國生態補償范圍

我國生態補償的研究范圍主要集中在農業、森林、流域、自然保護區的生態補償等方面，結合筆者的調研內容，本文具體從農業和森林兩個角度加以分析。

從農業方面來看，我國在農業生態補償領域的研究起步較晚，其研究的內容集中于農業生態補償的原理、農業生態系統的服務功能等方面。

鑒于農業生態系統服務的功能類別眾多，涉及面較廣，學者的評估與研究方法存在較大差異。但盡管如此，我國學者還是對農業生態系統服務功能所創造的價值予以認可。有學者指出農田生態系統的形成來源于人類活動，認為其不僅具有其產品服務功能，還具有環境服務功能。孫新章、謝高地學者用數據測算出了農田保持土壤的價值以及所創造的收益，從而論述了農民的農業生產活動對于保持水土、增產增收的重要作用。

就森林的生態補償來看，一些學者就補償的可操作性和必要性、補償的主客體、補償標準、補償發放途徑等諸多方面進行了系統的研究。例如學者通過研究森林生態效益及其計量評價方法、環境經濟綜合核算的理論和方法，對森林資產評估進行了較為全面地探討。

三、生態補償的補償主體及對象

（一）補償主體。補償主體研究內容眾多，有大量學者從不同層面對補償主體進行分類研究，如將生態補償主體分為“生態補償的實施主體”和“生態補償的受益主體”，其中實施主體又可分為給付主體和接受主體，也有直接將農業生態補償主體分為中央政府、社會團體、地方政府部門和農戶幾類，還有根據利益相關者在農業生態保護或破壞事件中的責任和地位加以確定，補償主體即為付費主體，可分為破壞者付費、使用者付費、受益者付費，再根據實際情況確定該三者的人員。

以上補償主體類型的研究使得可能成為農業生態補償主體的相關方皆被涵蓋，具體而言，筆者認為存在以下幾種補償主體：國家補償、資源利益相關方補償、自力補償和社會補償。

雖然可能成為補償主體的范圍界定已初步形成，但應由哪些主體為綠色農業生態補償埋單意見不一。就我國目前相關聯立法體系中，抽象出我國農業生態補償有履行義務的法律主體主要限于行政主體。作為有代表性的地方專門生態補償立法——《江蘇省環境資源區域補償辦法》直接規定了環保部門和財政部門作為補償義務主體。按生態補償誰受益誰補償理論，有觀點就認為此種規定未考慮到其他受益主體之應有義務，無法公平合理分擔生態補償費用。有的又認為生態補償的主體實質上就是生態服務的購買者，生態服務公共物品的屬性難以將某些直接受益者列入補償主體，只能由政府利用公共財政代表社會購買，政府也就理所當然的成為法定的補償主體。

筆者認為，有關補償主體從理論上講客觀存在，從公平正義而言應當成為法定補償主體，而又確實存在技術上的操作困難，兩難境地的取舍理論是學者的研究熱點。唯一可以確定的是未來立法必須將生態補償主體法定化，否則生態補償機制將始終難以為繼。

（二）補償對象。生態補償的對象也叫生態補償的受償主體。就是指因向社會提供生態系統服務或生態產品、從事生態環境建設或使用綠色環保技術，或者因其居所、財產位于重要生態功能區致使其生活工作條件或者財產利用、經濟發展受到限制，依照法律規定或合同約定應當得到物質、技術、資金補償或稅收優惠的國家和國家機關、法人和其他社會組織以及自然人。補償的對象按受益主體的性質劃分，可分為國家受益主體、非國家受益主體（如：實現農業生態自力補償的民間農業生態資源的所有者主體、履行農業生態重建、修復和保護的企業和個人以及履行監督管理職責的行政主管部門）、人民受益主體（如：農村集體和農民是土地征收生態補償的最直接利益相關主體），此種分類為大多數學者所支持，適用范圍廣泛，理論價值高，是一般化的分類。有學者列舉出主要補償對象：生態環境建設者、生態功能區內的地方政府和居民、環保技術研發單位和個人、采用新型環保技術的企業、相關補償合同當事人、國家。筆者認為此種列舉為具體操作提供了一個借鑒，但對于學術研究而言，不具備理論價值。

四、國內生態補償標準

農業生態補償是一種農業資源環境保護的經濟制度安排。有學者提出了將意愿價值評估法這一方法運用于農業生態補償制度的觀點。該方法是指在假想市場環境下，直接詢問受訪者對于某一環境物品或資源保護措施的支付意愿或者因環境遭到破壞及資源損失的受償意愿。包括：明確計量模型適用范圍、開展效度與信度檢驗、選擇兩種尺度評估及處理調查過程偏差的方法等。

筆者認為該學者的觀點實施起來有一定難度，能否通過合理的技術途徑和對策措施規避可能的偏差從而使得其在實際運用中發揮作用，仍待實踐予以檢驗。

劉某承學者從森林生態補償方面提出，認為其補償標準應考慮營造林的直接投入、為了保護森林生態功能而放棄經濟發展的機會成本、森林生態系統服務功能的效益。該學者指出，生態系統服務功能的效益約為直接效益（木材價值）的8～20倍左右。因此考慮到我國的實際情況，需取10倍。

以浙江省麗水縣縉云市為例，筆者2016年從縉云縣林業局得知，縉云縣2004年的補償標準為8元一畝，2015年的補償標準為30元一畝，2016年為35元一畝，除去發放給個人的資金以外，還有一部分資金用于公益林的維護，但結合縉云市當地人民的生活水平等因素綜合評價，仍存在著補償標準過低的問題。故筆者對劉某承學者的以上觀點表示贊同，但認為其觀點不夠詳盡，例如可以再考慮生態林成材后的經濟效益等。

筆者認為，從農業環境保護的目的與要求來看，其實施標準包括效率性標準、可操作性標準和可接受性標準。

其中效率性標準是指應當把成本的有效性作為評價的主要標準。由于技術的限制，有時候環境變動導致的收益的上調與下浮無法準確地測量，因此此時科學地分析、計算成本和收益是評價一項政策是否有效率的關鍵。

可操作性標準涉及到政府監督和執行是否可行的問題，即用于監督和執行的成本應當是在合理的補償資金預算范圍之內的。其次，政策的實施必須有一定的信息予以支持，筆者在調研的時候發現地方林業局的信息存在著滯后的情形。由于人力、財力的有限性，政府在制定部分政策的時候參照的依舊是前幾年的數據，這也直接導致了補償標準在實踐中難以操作的現象出現。

可接受性標準是指生態補償政策的選擇和設計，不僅考慮資源和環境的自然特點和農業經濟領域，還要考慮與宏觀經濟的相互影響。

五、國內生態補償方法

我國目前主要有四種貫徹生態補償的形式，分別為政策補償、資金補償、實物補償和智力補償。

有學者認為，我國當下綠色農業生態補償缺乏有效的投融資機制，投融資渠道狹窄，過分依靠政府投資，引導力和有效性不足是綠色農業生態補償資金短缺的主要原因。雖然近年引入了部分銀行信貸和外商投資，初步改善了僅依賴財政投資的單一渠道，但在資本運作、經營管理、決策方式等方面還存在嚴重缺陷。因此，我國學界當前普遍倡導通過調動市場力量來拓寬補償方式。政府可以通過財政補貼的形式激勵企業捐贈當地的綠色農業;在綠色農業生態效應生產地建設經濟特區;設立獎勵基金;引導金融部門企業參與綠色農業生態補償。

部分學者從經濟學的分析范式出發，認為通過一個外部性內部化的過程，即通過減輕稅收來激勵農戶，鼓勵擴大生產，對不利于可持續發展的行為予以懲戒，來起到一個規范化的作用。此外，還可以依托項目管理實施環境政策，將補償資金轉化為技術項目安排到受償主體，幫助生態保護區群眾建立替代產業和替代能源發展項目。

筆者走訪了浙江省幾個代表性的城市，經調研后得知我國當下生態補償的資金來源仍以政府財政支持為主，麗水市慶元縣之前曾采取讓周邊企業來補償水庫涵養林損失的做法，但現在該政策已停止使用。

六、我國生態補償資金來源

目前，研究認為生態補償資金的來源主要包括三類：一是中央政府對生態保護地區地方政府以及省級地方政府對轄區內生態保護地區的下級地方政府的財政轉移支付，又稱為縱向補償轉移支付;二是生態受益地區地方政府對生態保護地區地方政府的財政轉移支付，又稱為橫向補償轉移支付，或地方政府間市場補償轉移支付;三是社會范圍內以市場規則為基礎的生態系統服務提供與購買支付。

然而，在執行上，唯對行政性的縱向補償極為重視，忽視民間市場補償和橫向補償，且投入較大財力在農業生態補償的經濟范疇，不重視農業生態補償的技術性，補償資金的使用欠缺科學性和長效性。

以浙江省縉云縣公益林項目為例，2004～2015年，縉云縣投入公益林補償資金已高達15，946.12萬元，90%由浙江省政府財政支出，10%由縉云縣政府財政支出，即皆為縱向補償轉移支付，而并無其他市場化形式支撐公益林項目補償。對于我國這樣一個農業大國來說，市場經濟的命脈掌握在農業生產手中，市場無法主導，不能在補償工作中起到經濟杠桿作用的話，必然導致農業生態補償的瓶頸，必須盡早解決該問題，否則將無法推進農業生態補償工作的進一步開展。因此，就有學者提出未來在進一步完善生態補償財政轉移支付制度的同時，有必要鼓勵和引導建議以市場為基礎的生態系統服務付費交易制度，包括私人交易機制、生態補償基金和稅費制度以及許可證交易制度，在中國構建財政轉移支付與市場化付費服務相結合的生態補償資金機制框架。除市場化外，一部分學者還建議以金融資本支持農業生態補償，如以銀行綠色信貸、推廣BOT項目融資方式等建立市場推進、社會參與的生態補償融資機制。

筆者亦認為不論是縱向補償轉移支付還是橫向轉移支付，其本質都是中央或地方政府的財政支出，不具備市場性質，也未發揮企業、個人和公益組織的力量。市場作為有效的經濟調節工具，一同作為農業生態補償的資金來源將有效解決補償資金渠道狹窄的問題，可以予以建設推廣。金融資本進入農業生態補償雖不失為行之有效的舉措，但基于我國金融市場相關法律法規不完善和融資方式的不成熟等原因，恐怕還需更為長久的建設。

七、生態補償監督懲罰機制

生態補償項目除了補償機制外，還需要監督和懲罰機制來保障其約束力和有效性減少道德風險。

在實踐中，有較為樸素的對補償資金的監督機制，如麗水市從2014年開始規范實施陽光工程，確定“一戶一卡”、“一戶一賬戶”的補償方式，補償資金可直接從省財政到縣財政?？h政府公示補償名單無異議后，由銀行直接劃到農戶的賬戶上，避免了截留導致貪污等問題。該方式實施過程較為簡便也確實可起到一定的監督作用，但總體上不具有普遍適用性，只適合補償規模較小的縣鎮使用，監督鏈條也不具有完整性。

理論上，有不少學者提出更為系統科學的監督機制。首先，看重效果評價對農業生態補償監督的作用，通過評價依據、評價內容、評價結果三個方面對各個環節的實施過程和預期效果進行評價;其次，借鑒美國的生態考評機制，考評的結果會與相關利益群體的利益直接掛鉤，通過獎懲機制快速完善農業生態補償監督的閉環機制也值得考慮;最后，社會監督和社會公眾參與是我國人民當家作主的必然要求。

當前對農業生態補償的監督機制研究較為稀少，監督機制作為評價一個制度是否完善、能否朝著期望實施的必要條件，在未來的研究中還需繼續探索。

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