PPP模式化解地方債務的方式與對策探析

楊楚

【摘 要】在當前地方債務不斷膨脹，城鎮化進程不斷推進的現實情況下，大力推廣PPP模式成為地方政府化解債務的有力途徑，本文主要對PPP模式化解地方債務的路徑進行了分析。

【關鍵詞】PPP模式；化解；地方債務

一、PPP模式對化解地方債務的必要性

長期以來為了追求GDP的增長，我國地方政府在缺乏預算約束的情況下，不考慮自身實力和項目建設運營收益，盲目擴大基礎設施建設的投資，從而使得地方政府債務不斷的擴張，積累了大量的債務，同時，隨著城鎮化建設的推進，地方政府財政也越來越難以滿足投資的需求。截止2016年末，我國地方債務余額15.32萬億元，地方債務率為80.5%，加上中央國債余額共計27.33萬億元i。地方政府不僅面臨著巨額的債務存量，同時又要承受城鎮化建設帶來的更大資金支出壓力，原有融資模式無法為繼的情況下，推廣PPP模式，變成一項十分必要的舉措。

二、PPP模式化解地方債務的優勢

PPP模式作為一種創新的公私合作模式，面對傳統模式帶給政府的較大資金與財政壓力，成了穩增長、降債務的重要抓手。具體來說具有以下優勢：

首先，有利于減輕政府的財政負擔。從國外的經驗來看，加拿大的CCPPP對2003-2004年PPP項目進行績效評估，為公共部門節約99億美元并為地方和聯邦政府創造了75億稅收。ii英國審計署相信現有的PFI項目將節省至少15億英鎊的支出。iii從我國目前的情況來看，居民的長期高儲蓄率累積形成了規模巨大的社會資本，并且投資需求十分旺盛，通過PPP模式，整合大規模的閑置金融資金進入基礎設施領域，在很大程度上拓寬了城市建設的資金來源，不僅有效的抑制了債務規模的過度擴張，也緩解了當前的財政壓力，增加了政府支出的確定性，使地方債務的可控性。

其次，提高了債務融資的使用效率。當前地方政府為了經濟發展，不斷的擴大地方政府債務規模，導致債務資金的使用效率并不是很高，PPP模式將政府和私營部門高效整合，雙方成立項目公司（SPV），在項目建設運營中，由于私營部門的利益與公共服務相掛鉤，可以充分調動其積極性，利用其豐富的經驗和優勢，提高建設資金的利用和投資效率，從各個環節降低項目開發成本，避免資源的浪費。

最后，PPP可以將地方政府的風險由私營部門進行部分轉移。傳統的融資模式中，基礎設施項目在建設和運營過程中面臨的一系列風險完全由政府承擔。而PPP模式強調的是一種合作關系，私營部門為了實現自己的長期利益，會積極采取措施控制風險和成本，在項目建設過程中會極力避免預算超支、工期延長；地方政府主要負責監督和政策支持，從而大大降低地方財政的預算，保證項目的實際收益，控制了地方債務風險。

三、PPP用以化解地方債務風險的方式

目前我國地方債務的主要來源是基礎設施領域，基礎設施領域建設周期長、資金占用多且回收周期長，PPP模式在針對不同的債務來源采用不同的模式，有效的減少存量債務，避免新增債務規模的不斷擴張。具體來說可以采用以下運作模式：

（一）對于已建成項目

對于已經舉債建成的基礎設施，可以選擇建造——經營——轉移（TOT）模式化解原有的存量債務。具體來說，地方政府可以采用靈活的方式與私營部門簽訂協議，將已經建成的項目有償轉讓給私營部門，私營部門取得法定授權后對已經建成的基礎設施項目進行運營、維護和用戶服務，通過前端收費或者后端收費的形式獲取收益，在合約期滿后轉移給政府。在此過程中，可以盤活地方政府的資金鏈，一方面化解存量債務，另一方面減輕財政支出壓力，轉讓價款可以投入其他基礎設施建設，直接降低了地方債務的融資需求，防范未來可能形成的債務。王小郢污水處理廠就是一個采用TOT模式的典型案例，合肥市政府將23年特許經營權轉讓給柏林水務集團，直接獲得了3.7億元的現金流入，有效的平滑了當地政府的財政支出，化解了地方債務，獲得了城市建設資金。

（二）對于改造擴建項目

對于改造擴建項目可以采用改建——運營——移交（ROT）模式來緩解政府的財政壓力。簡單來說，政府可以將規劃好的改造擴建項目轉讓給私營部門，由私營部門對其投資興建，建設完成后由政府授予其一定期限的經營權，合約到期后政府再收回項目的經營管理權。這種方式解決了政府在改造擴建項目中的資金來源問題。如皋市同源污水處理廠就是一個很好的例子，在地方財力不能滿足建設資金需求時，如皋市同源污水處理公司與政府進行合作，出資1.5億元對污水廠進行提標改造和三期擴建，獲得了30年的特許經營權，政府在合同期限內合理付費，從而將當期的一次性支出延長為多年的財政穩定性支出，緩解了財政支出壓力，達到了預期的效果，該項目的成功實施為全國基礎設施建設提供了可復制、可推廣的經驗。

（三）對于新建基礎設施

對于新舉借債務進行的項目建設，PPP可以根據情況采用多種模式，例如采用BOT，BOO，BTO，BOOT，BLT等模式，與私營部門進行靈活的合作，發揮私營部門融資優勢，再通過向使用者收費的方式逐步收回資金，在合作期限屆滿后，將該基礎設施交給政府部門運營。在整個過程中，政府不需要投入資金，或者只需要投入一小部分資金，即可滿足為社會提供基礎設施的服務。以來賓電廠采用的BOT模式為例，廣西政府與法國電力聯合體投資的項目公司簽訂特許經營協議，由項目公司融資、建設以及運營工作，廣西政府向其購買電力，該項目在運營階段取得了良好的績效，直至2014年成功移交后，廣西政府收獲了凈值約為12億元的72萬千瓦機組火電廠，至少還能運營15年。從社會貢獻看，按照電量每千瓦時拉動GDP增長10元計，項目累計電量拉動了廣西GDP增長共計5669.9億元。iv來賓電廠為我國其他項目融資提供了參照物，不僅有效解決新建基礎設施的資金不足問題，避免地方政府進行大規模舉債，同時投資方也獲取了豐厚的利潤，實現了雙贏。

四、結語

在當前地方債務不斷膨脹，城鎮化進程不斷推進的現實情況下，大力推廣PPP模式成為地方政府化解債務的有力途徑，本文主要對PPP模式化解地方債務的路徑進行了分析，希望能為地方政府減輕債務負擔而提供一些有益的參考意見。與此同時，PPP模式在運行過程中也存在諸多問題，因此在推行過程中不應急功近利，應立足長遠，正本清源，積極穩妥推進，化解債務風險，增強經濟增長內生動力。

注釋：

i 財政部：財政部有關負責人就印發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》答記者問，http：//www.mof.gov.cn/mofhome/yusuansi/zhengwuxinxi/

gongzuodongtai/201705/t20170504_2594076.html

ii 肖成志：《對我國與英國PPP模式發展路徑的比較分析》，載《政策研究》2016年第12期。

iii National Audit Office：Savings from operational PFI contracts，November2013，https：//www.nao.org.uk/report/savings-from-operational-pfi-contracts/

iv 黎攀，魏恒，歐乾恒：《來賓B電廠移交廣西政府為我國PPP模式添范例》，載《廣西日報》，2015年第9期。

【參考文獻】

[1] 吉富星.我國PPP與政府性債務問題的研究[J].財政科學，2016（02）.

[2] 肖成志.對我國與英國PPP模式發展路徑的比較分析[J].政策研究，2016（12）.

[3] 黎攀，魏恒，歐乾恒.來賓B電廠移交廣西政府為我國PPP模式添范例[N].廣西日報，2015-09-09.

[4] 李婷.我國PPP模式風險探析及路徑選擇[J].知與行，2017（02）.