廣西海洋環境保護問題探討

陳星露

【摘 要】本文通過對我國及廣西海洋環境立法的總結分析，指出廣西沿海地區海洋環境保護存在未能結合當地特色、缺乏配套實施細則、海洋環保部門職能交叉重疊等問題，提出完善配套實施細則、構建多層級管理機制、提高公眾參與程度、建立跨區域長效性合作等具體解決建議。

【關鍵詞】海洋環境；環境保護立法

廣西大陸海岸線長約1769公里，是西南唯一的沿海少數民族自治地區，大陸海岸線東起合浦縣洗米河口，西臨中越交界的北侖河口，南瀕北部灣，面向東南亞，是西南地區最方便快捷的出海通道。廣西近海淺海面積達3593平方公里，灘涂面積833平方公里，可謂灘深廣大。淺海面積和灘涂面積占全國沿海省市前列，但廣西的淺海面積和灘涂面積與2015年相比分別減少了近50%和20%。隨著廣西海洋經濟的迅速發展，國家和各省市自治區對海洋經濟開發的高度重視，沿海岸線工廠不斷增多，海洋養殖規模不斷擴大，海水污染時有發生，海灘沙化和鹽漬化愈發嚴重，海洋環境壓力不斷增大。但是我們絕不能走先發展后治理的老路子，良好的海洋環境是發展海洋經濟的基礎，在海洋環境法律保障這一上層建筑層面上，維護沿海地區的海洋環境友好，對于實現全國海洋經濟的可持續發展以及不斷推進海洋生態文明建設，具有重大實踐意義。

一、廣西海洋環境污染現狀

2017年我區海洋持續高速發展，經濟結構優化升級，海洋經濟繼續保持平穩發展的良好勢頭，預計全區全年海洋生產總值將突破1300億元，比上年同期增長9%左右，再創歷史新高海洋經濟為廣西經濟持續平穩發展做出了不小的貢獻。廣西在開發和利用海洋資源的同時，也注意和加強了對海洋環境的保護，根據《2016年廣西海洋環境質量公報》，我區近岸海域海水質量狀況冬、春、夏、和秋季達到第一、二類海水水質標準的面積比例分別為86%、72%、86%和92%。劣于第四類海水水質標準的海域顯著縮小，大部分海域符合第一類海水水質標準，我區2016年海水質量狀況總體呈較好狀態。但不可否認的是廣西沿海海洋環境問題依然嚴峻，近年來隨著海洋資源開發活動頻繁的進行和陸源污染物種類數量不斷增多使得海洋環境問題愈發凸顯。

二、海洋環境保護總體現狀

如今我國已經初步形成了自己的一套海洋環境保護法律體系。總的來說，在我國海洋環境保護法律體系中，作為主干和中心的《海洋環境保護法》基本上囊括海洋生態環境治理的每個方面，大體上與國際海洋保護法律體系保持著同等步調；同時作為支干的海洋環境保護各項行政法規、地方性規章不斷增加與完善，與《海洋環境保護法》相輔相成，并且我國積極加入國際海洋公約，本國法共同構成互相配合、平衡和諧的海洋環境保護法律體系。

（一）國家立法現狀

第一，《憲法》是我國的根本大法，規定了國家的根本制度和人民的各項基本權利，一切法律法規的制定都不得與《憲法》相抵觸，一切法律法規的制定都應該以《憲法》為準則。《憲法》中有關環境保護的法律條文，是我國一切海洋環境保護法律制定的根據。 《憲法》明確環境保護將作為國家的基本任務貫徹到每一項政府工作當中去，也作為基本原則納入到每一次發展規劃目標當中，同時給予我國環境保護工作至高無上的法律效力。

第二，《環境保護法》是我國環境保護的的基本法。該法規定了我國經濟、社會和環境之間的協調發展方針，作為我國環境保護和管理的重要依據的《環境保護法》，是以自然生態規律為依據制定的，海洋環境保護是納入到環境保護這一大項之中去的，《環境保護法》中的基本原則、基本規定其實也為海洋環境保護提供了基本原則、基本規定。

第三，《海洋環境保護法》是我國針對海洋環境保護而制定的專門法。該法于1983 年 3 月第一次通過并實行，直到1999年12月25日重新修訂過一次，從 8 章 48 條補充到了10 章 98 條，并于2000年1日再次施行，是目前規范我國約 300 萬平方公里海洋環境保護與治理的重要法律依據。《海洋環境保護法》釋明了我國的海洋環境保護的目的及目標、規范治理的范圍和有關部門的職能分工，既整體上構建與闡明了我國海洋環境保護的管理體系，又明確肯定了違反法律所必須承擔的法律后果。

第四，為了使《海洋環境保護法》和其他的基本法律政策互相配合，拓寬海洋環境保護方面，我國陸續出臺了一系列與海洋環境保護關系緊密的法律。其中包括：《海域使用管理法》、《漁業法》、《大氣污染防治法》等以上法律在各自不同的領域對海洋環境保護進行全方位多角度的管理。

第五，國務院下屬各部委主要出臺了一系列與海洋指數密切相關的標準體系，如：《海水水質標準》、《漁業水質標準》、《海洋生物質量標準》、《含油污水排放標準》、《海洋功能區劃》等，同時各地方政府在此法律標準之上亦制定了許多地方質量標準，這些質量標準為海洋環境執法工作提高了判斷標桿，為懲治違法犯罪提供了判斷依據。

（二）廣西地方性立法現狀

廣西的海洋立法經歷了四個階段：第一階段：起步。在1989年之前，我國的法治建設還比較落后，廣西也并沒有實質性的海洋環境方面的立法。1989年之后，隨著國家漁業法、海域使用管理法等法律的出臺，廣西也頒布自己的漁業管理辦法。第二階段：探索。隨著我國的法制建設不斷推進，廣西也在海洋管理領域進行立法探索。這時制定的與海洋有關的法規規章多是漁業管理和海域使用方面的，對于海洋環境方面仍然是空白。第三階段：構建。2010年至今，隨著海洋強國戰略的提出，國家對海洋資源開發和海洋環境保護越加重視，身為擁有西南地區最方面快捷的出海通道的廣西受到了國家的重點政策照顧，廣西海洋立法也逐步進入了體系構建的軌道。2013年11 月，廣西第一部關于海洋環境保護的法律《廣西壯族自治區海洋環境保護條例》正式通過自治區人大審議，該條例共7章45條進一步確立了海洋及海岸帶綜合管理機制，為進一步加強廣西海洋環境保護管理提供了有利的法律支持；2016年1月《廣西壯族自治區海域使用管理條例》、2016年10月《廣西壯族自治區無居民海島保護條例》也先后被審議通過，這些條例為依法治海、規范管海提供了有力保障。

三、廣西現行海洋環境保護立法層面存在的問題

（一）相關職能部門在立法過程中具有沖突性

在海洋環境保護領域當中，由于上位法《海洋環境保護法》中海洋環境保護管理機制構建不平衡，職能交叉重疊，同時海洋環境管理現實狀況復雜，在立法層面上，經常需要好幾個職能部門同時發揮作用。例如，《廣西壯族自治區無居民海島保護條例》中，無居民海島作為海洋中的陸地，概念涉及多個領域，甚至還有未界定領域，導致經常出現環保、海洋、國土、漁業、等多個部門都有權管理同一片領域，都應該對這一片領域的管理發揮作用的情況。有關無居民海島領域立法議案往往先由某一個職能部門單獨提出，因為事前缺乏與其他職能部門的協商交流，往往導致立法過程中不同部門就同一問題的看法不同，爭議不斷，難以達成統一意見，拖延立法進度甚至影響立法的最終結果。

（二）立法針對性不強，未能突出廣西當地特色

廣西擁有全國最大的紅樹林生長區和珊瑚礁、海草床等兩類典型海洋自然生態系統，和中華白海豚以及有“美人魚”之稱的儒艮等瀕危國家保護動物。但是《條例》只在第十八和第十九條略微提到需要依法建立自然保護區，對于自然保護區的建立標準、規模、籌劃等具體內容卻沒有作出明確規定。

（三）立法操作性不強，缺乏配套設施

改革開放，我國的立法倡導宏觀立法和概括立法。當時立法任務重、任務急，為了能使法律條文涵蓋更多外延，使之能靈活運用，解決出臺法律相對較少的困境，立法部門傾向于使用一些原則性語句，我國海洋環境立法當然也不例外。立法傳統使得海洋法規中的原則性條文占了大頭，詳細的具體的規定所占比重很小。在現實狀況中，《廣西壯族自治區海島保護條例》、《廣西壯族自治區海域使用管理辦法》等缺乏具體的與之相配套的實施細則，依然有重實體輕程序的毛病，對于現實操作上的一些細節問題沒有具體的解決措施，條例和辦法中多為原則性條文，過于粗放，無法為現實程序操作提供切實的法律依據。例如，《廣西壯族自治區海域使用管理法》中雖然規定了可以用海域使用權證換國有土地使用證，但對海域管理和土地管理之間的轉換連接缺乏有效的程序設置，兩證換發在此情況下容易造成兩大部門管理混亂，使得該條文只能空留在紙上，無法發揮現實作用。

（四）立法存在滯后性，出現立法空白帶

廣西目前海洋環境法律保障體系雖然對當前主要海洋環境污染問題進行了規定，但針對一些職能分配較為模糊的領域的環境保護與污染治理相對滯后，例如，缺乏對海灘旅游污染、海岸帶管理，缺乏法治依托。同時，現行的沿海地方法律法規多是各個地方政府或相關部門已實際切身利益為出發點量身打造的，在本區域內比較容易適用，然而，海洋是連成一片的不斷流動的、具有不可分割性的公共區域，無法劃分出明確的歸屬界限，也無法阻止各海洋區域間海水物質的交流流動，跨區域的海洋生態問題時有發生，卻未能有較為詳細具體的區域合作治理立法。

（五）公眾參與程度不足

公眾參與對保護環境具有非常重要的意義，因為環境是大家的，環境保護與每一個人的利益都息息相關，只有每一個人都行動起來，參考每一個人的意見，海洋環境保護才能取得顯著成效。目前公眾參與這一概念和相關機制已經被引入了許多國家甚至國際性海洋環境保護法律公約中。我區實施的《廣西壯族自治區海洋環境保護條例》第五條和第三十七條規定中提到了要舉行聽證會和聽取公眾意見，但都只是單純設定，對于公眾的代表的申請、選舉以及如何確定的程序沒有相關規定。同時，公民參與立法途徑比較單一，目前主要有兩種形式，一是通過選舉或被選舉人大代表間接或直接參與地方海洋環境保護立法過程，二是通過提供立法建議，如通過網絡途徑對相關草案提出修改意見，以及立法聽證等環節直接參與地方環境立法，但無論是哪一種途徑，公共參與的程度仍然停留于表面，僅有兩種并不能夠全面深入地了解公眾意見，這樣往往容易造成立法偏離公眾實際需要和真正關心的環境問題。總的來說，我國公眾監督制度尚不成熟，企業和政府公開信息的及時性、真實性和完整性難以保障，公眾參與監督途徑單一，同時公眾聽證規定并不具體，實踐中容易流于形式，這兩證共同影響了公眾監督的深度和廣度。

（六）缺乏海洋環境保護跨區合作機制

廣西位于我國南部沿海，與東盟國家越南在北侖河口接壤，是中國與東盟各國溝通交流合作的橋梁和窗口，在海洋環境保護工作領域與東盟各國進行合作勢在必行。但在相關合作協議中此類條文卻幾乎沒有，更別說專門性框架協議了，同時在國家法規來說，國家層面的上位法對此涉及的也非常少。使得廣西與東盟各國之間的海洋環境保護工作無法可依，沒有細節條款的設置合作步調難以保持協調一致。同時廣西沿海地區廣東英羅港相接壤，兩地之間海洋環境污染問題具有牽連性，許多大型海洋污染突發事件需要兩地跨區域聯動，但是到目前為止兩區之間僅有少量具時效性文件，并未有明確具體的長效性的法律明文。

四、廣西現行海洋環境保護執法層面的問題

（一）執法職能交叉分散，缺乏有效協調體系

根據中國2013年12月修訂的《海洋環境保護法》，國家海洋局統一管理全國的海洋，對全國海洋環境保護工作實施執法、協調和監督，是全國海洋環境管理體制的最高一級機關。但是，地方層面上，各個地方的海洋環境管理權限并不十分清楚，各職權分工較為復雜混亂。從整體上看在我國的海洋環境保護管理機制構建中國家海洋局處在統籌的最高層，而海事、漁業和軍隊等相關部門以及沿海縣級以上地方人民政府的海洋環境監督管理部門則為平行管理，這種綜合管理、分級管理的模式，表面上是多方面、全方位的監督管理格局，但實際上卻分散了海洋環境執法力量，可能會出現資源爭奪、相互踢皮球等問題。比如，廣西北海、欽州和防城港三個沿海城市的海洋局分局、海事管理局等多個海洋行政執法部門，他們都有管理北部灣海域的職能權責，各部門力量分散，缺乏集中管理和共同合作交流的協調機制，已成為制約海洋環境管理效能的重要原因之一。

（二）執法力量薄弱

廣西大陸海岸線長約1769公里，灘多港深，海域情況復雜，海洋環境監管難度較大。在海洋環境保護執法中，要以海洋環境監測數據為依據分辨海洋環境是否收到污染和破壞，受檢單位是否違法。但目前來說廣西相對應的海洋環境監管隊伍顯得勢單力薄，主要是海洋環境監管機構、人員、資金、物質資源嚴重短缺，導致海洋環境監管存在缺口，海洋環境監管無法全方位全角度深入進行。以廣西海洋環境監測中心站來說，它既是廣西區屬海洋環境監測中心站，亦是中國環境監測總站近岸海域環境監測西站，同時又是廣西合浦儒艮國家級自然保護區管理站，它既負責廣西入海污染源的常規監測、事故應急監測，負責組織南海西部近岸海域和北部灣近岸海域環境質量監測、入海污染源的監測，集多項職能于一體，任務多，任務重。令人匪夷所思的是，整個中心站一共只有在職員工52人，其中專業技術人員占87%，用如此微薄的人力物力和技術設備來承擔如此艱巨的海洋環境監測任務，可謂杯水車薪，困難重重。

（三）執法力度不足

現如今很多地方政府都只是在自己職能范圍內制定適用于本地現實狀況和與切身利益相關的地方性環境保護法規以及環境保護規劃或環境保護目標，而這些規劃或目標很多都是面子工程或為了迎接上級檢查而量身定做的，對地方政府所作所為不具威脅，地方政府依然可以我行我素。部分地方政府鼠目寸光，為了眼前的蠅頭小利，不但沒能處理好經濟發展與環境保護的關系，還形成了地方保護主義，為違法排污企業掃清障礙，嚴重阻礙了海洋環境執法工作的開展，甚至干預了司法的公正審判，以致海洋執法工作被一再阻撓，執法力度不斷被削弱。

五、完善立法層面問題的建議

（一）建立各部門立法前溝通機制，避免立法沖突

必須充分發揮廣西人大及其常委會的立法職能，同時積極聯動各個相關海洋環境保護職能部門，建立溝通機制，使各個部門在立法前積極溝通交流，對爭議問題深入交換意見，不斷推進立法進程，推動立法成果不斷出臺。當然，海洋環境保護新立法的出臺需要建立在詳細而充分的海洋環境數據和環境調研上，我們要對廣西各地海洋環境進行實地調研和分析，在分析當地數據的基礎上總結實際情況出臺相關配套實施細則，將抽象條文逐步分解形成具體的程序設置。比如：設立生態保護區劃分與建立的標準等具體內容，規定各地不同的環境質量標準和污染物排放標準等環境尺度標準。各個地方部門也應該結合自己轄區范圍內所擁有的海洋資源及海洋環境特色制訂相應的配套程序性規定，使其適用于現實生活并便于具體實施，掃除執法人員在碰到現實有關問題時的障礙，特別是在海洋旅游資源的開發利用與管理方面，旅游資源被譽為是廣西現階段最具特色的資源，并作為新興產業，正如火如荼地發展，廣西沿海地區海洋旅游的發展也給沿海地區帶來了不小的污染，急需出臺相關立法及實施細則。

（二）結合當地實際，出臺配套措施

綜合考慮目前廣西的經濟發展程度和現實海洋生態環境破壞問題，對本區特有的紅樹林、珊瑚礁，珍貴稀有瀕危的儒艮、中華白海豚等國家保護動植物集中生長和繁殖的海域等海洋生態系統進行特殊保護，劃定生態保護區。目前廣西沿海地區的許多環境保護法律文件，比如關于紅樹林和珊瑚礁的文件，都是以“辦法”或“通知”的形式發出的，“辦法”和“通知”作為最低層級的法律文件，法律約束力弱，很難達到法制效能保護和法律制定目的。

（三）進一步完善相關立法，填補空白帶

完善廣西海洋環境保護法律法規體系，進一步完善廣西的海洋環境保護制度，抓緊出臺廣西海域有償使用制度、廣西海洋功能區劃制度等相關法律法規，實施廣西海域權屬管理制度，同時對于新出現的地方性的海洋污染源，根據其特性出臺新的海洋環境質量標準。

（四）提高公眾參與程度

要拓寬公眾參與渠道。第一，知情權是保證公眾參與海洋環境保護的重要前提，環境是大家的，每個人都有權利了解真正的海洋環境狀況，我國應當將盡快環境信息公開制度，并用法律加以完善，以使公眾了解本地區海洋環境污染情況；第二，發言權是公眾真正參與進去的關鍵，為保障公眾在環境決策過程中不僅是旁聽者也是真正參與者，應及時公開決策程序設置和相關的決策內容，公告每一階段的決策，讓更多的民眾看到并且知道鼓勵他們參與其中，因此，在環境決策問題上應當擴大聽證制度的適用范圍，不僅適用政府的環境決策，同樣也鼓勵企業作生產經營決策時采用聽證制度。雖然企業的自身投資開發計劃屬于企業的隱私信息，但是當企業的經營決策涉及公眾的環境權益時，集體權利優于個人權利，應當將公眾作為利益關系人，鼓勵公眾發表意見，積極參與決策。第三，應擴大環境行政復議或行政訴訟的主體資格，使更多的民眾能有資格參與海洋環境保護的后果損害救濟中，加強監督，使有關部門更好更快的及時止損。

（五）促進國際和國內合作

廣西在國內與廣東、海南的水域相連，在國際與越南等東盟國家相通，海洋環境保護必須依賴沿海各國、各地區的共同努力，國際上，圍繞《中國--東盟全面經濟合作框架協議》的框架下，廣西要加強與越南等東盟國家的海洋環境保護國際合作，把海洋環境資源調查、海岸帶管理、海洋生物多樣性保護等作為重點領域，協商確立雙邊或多邊合作機制，共同開展保護行動，共同維護良好海洋生態環境。在國內，把北部灣海洋環境保護合作作為廣西區內海洋環境保護合作的示范標準，廣西、廣東、海南三省可借鑒江浙滬三省簽訂的《長三角海洋生態環境保護與建設合作協議》，推進區域性的海洋環境保護共同合作，特別是加強海洋環境規劃、海洋漁業及運輸業發展等重點合作領域規劃編制，加快開展項目合作，加強海洋環境資源信息的互補交流，建立海上聯合執法以及海洋災害實施聯合監測防控等。

六、完善執法層面問題的建議

（一）成立統一指揮部門，協調管理機制

必須要建立多層級的行政管理監督體制和分工明確的海洋綜合管理機構及協調機制，盡快出臺相關行政法律構建海洋、海事、環保和漁業等部門共同合作的執法機制與長效合作機制，設置統一指揮部門，形成保護海洋生態環境的海陸聯合行動、部門協調合作的聯合機制。其次建立一個跨行政區域的海洋環境數據庫，在之中可以交流不同地區之間的海洋監測信息數據，從而做到統籌規劃，形成建模立體分析海洋污染物的具體流向、海洋生態破環的循壞鏈條，更好更快的找出污染源頭，為建立共同海洋重大污染事故應急機制提供強有力的數據支撐。針對入海排污口和圍填海審批不嚴多有疏漏的情況，海洋行政主管部門要與環保行政部門加強溝通與交流，多進行聯合執法，環保行政部門需要嚴格檢查，發現違法排污口和空置填海地域時要及時反饋給海洋行政執法部門，海洋行政執法部門在嚴格檢查的同時也要反思紕漏，嚴格處罰，兩個部門可以建立長效性的聯絡、傳遞和聯合執法工作機制。

（二）加大資金投入，增強執法力量

要加大海洋環境保護資金投入，加強海洋環境監測技術設備和污染源監測技術裝備能力建設，加強對監測隊伍的建設。不再使用古舊過時的海洋環境監測設備，并更新升級設備為海洋環境監測提供更為精準的數據。比如可在各級海洋環境監測機構中配備便攜式檢測儀、氨氮檢測儀等海水水質監測設備，執法人員通過查看儀器監測出的水溫、ph值、氮氧溶解度等數值，綜合判斷所測水體否受到污染。監測人才是海洋環境執法工作順利開展的重要前提，要拓寬專業監測人才引進渠道，如放寬崗位招面試條件，多方尋找聘任等，同時也要按期集中現有的執法人員學習更新升級的監測技術，逐步建立一支專業化程度高的監測隊伍，以順應海洋環境保護執法工作新時代新要求。

（三）增強海洋環境保護執法人員隊伍建設，提高執法力度

要增強對海洋執法人員隊伍的建設。廣西應注重對全面性高素質執法人才的培養，建設一支高素質、綜合性的執法隊伍，以提高廣西在區域海洋合作工作中的地位。

確立執法人員的定期考察制度，對海洋環境保護的執法人員定期進行業務知識和業務能力考察，考察合格者才能繼續留任崗位，對考察不合格者給予離職和調崗的處理。要求海洋環境執法人員緊跟時代步伐，不斷更新自身海洋執法知識儲備，努力提高提高執法能力。

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