基于博弈實驗的上級政府干預對征地交易成本影響分析

姜 海，李武星，雷 昊，徐一丹，張倩倩

（南京農業大學中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095）

在相當長一段時期內中國征地制度的效率和成本優勢非常突出，對國家基礎設施建設和工業化、城鎮化發展作出了重要貢獻。隨著城鄉土地價差加大、農民土地產權意識增強等環境變化，現行征地制度的運行成本快速上升，成為社會治理和政府改革的重點和難點問題。盡管征地補償標準偏低，2008—2011年全國征地拆遷補償費用仍高達3.5×1012元。征地交易成本過高不僅削弱了土地增值的凈收益，也對社會治理產生不利影響。許多研究指出，中國征地制度給予了地方政府較大的自主權，政府強勢、農民弱勢[1]，農民合法權益容易受損[2]，應加強至上而下的監督[3-4]，加大對不規范征地行為的懲罰[5]。本文認為，加強上級干預、規范地方征地行為確有必要，但是首先應回答兩個問題：一是上級干預是否一定可以有效控制征地交易成本？二是如何科學選擇上級干預方式及強度才能有效降低征地交易成本？圍繞以上問題，本文引入博弈實驗方法，模擬比較不同上級政府干預情景下的征地交易成本，初步回答以上問題。

1 地方政府—農民征地博弈與上級政府干預

征地交易成本是地方政府與農民行為交互影響的結果，考察征地交易成本必須從特定制度安排下兩類主體可能的行為選擇及博弈的動態過程進行分析。

在征地過程中，農民的行為選擇及相應的交易成本包括：（1）信息搜尋成本。隨著農民土地權益意識增強，農民努力通過各種途徑搜尋征地程序、土地增值、補償標準、征地政策等信息以縮小信息劣勢。（2）協商成本。由于土地及其附著物（尤其是房屋）的多樣性，統一的征地補償標準已演化為“一地一談”。農民往往圍繞土地及其附著物的面積、價值等與政府進行討價還價，時間越長，成本越高。（3）違建成本。通過在土地上“補種”房屋或經濟作物等，農民有可能增加博弈的籌碼，獲得更多補償的機會。倉促修建或加高的房屋往往因安全性差而無法使用，臨時補種的經濟作物也難以產生效益，從而導致社會凈損失。（4）維權成本。當農民感到自身權益受損時，可能選擇上訪、法律訴訟、過激行為等進行維權。維權行為不僅需要農民付出時間成本，有時還會導致激烈沖突和生命健康損失。

征地博弈中，地方政府的行為選擇及相應的交易成本包括：（1）信息搜尋成本。盡管享有信息優勢，地方政府也可能出于減少“摩擦”或提高效率的目的收集征地對象補償價格期望等信息。（2）協商成本。征地談判的頻次與投入受政府談判方式與農民談判行為的影響。談判對象越多，談判時間越長，成本也越高。（3）拆除違建成本。及時制止違建行為或拆除違建有利于降低征地補償成本，提高征地效率，但也會顯著增加管理成本。是否選擇拆除違建受政府執行力、農民違建意志及可能誘發的社會沖突等多重因素影響。（4）強制征收及維穩成本。選擇強制征收可實現快速征地，但其執行成本較高，而且容易引發農民維權行為、惡化干群關系，增加后續維穩成本。

在地方政府與農民的征地博弈中，上級政府也扮演著重要角色。為維護政治社會穩定，上級政府可能通過不同方式對地方政府的征地行為進行干預。一是事前與事中的價格協商干預。當征地沖突成為普遍現象時，上級政府可能會針對地方政府與農民難以達成一致的問題，要求地方提高最低補償標準。特殊情況下，上級政府也可能對地方政府和農民的價格談判進行雙向引導，鼓勵二者達成一致。二是信息公開干預。出于對程序公正的考慮，上級政府可能要求地方規范征地程序，加強征地前信息收集，更加謹慎科學地制定征地補償方案，以減少強制征地及維權行為的發生。此外，上級政府也可能要求地方政府更加充分地公開征地信息，確保農民的知情權。三是事后干預與懲罰。征地屬于地方性事務，理論上上級政府不會對征地過程進行過多干預。但當強制征地引發嚴重的社會沖突時，上級政府則具有正當理由進行干預。例如，當發生惡性群體性沖突時，上級政府可能給予行政處罰以安民心。

上級政府干預的初衷是減少征地沖突，降低交易成本，但在實際中能否實現該目標取決于干預對征地博弈雙方行為選擇的具體影響。如果在上級干預下出現下列現象，征地交易成本將顯著降低：一是增加雙方通過協商達成補償價格共識，減少政府單方面強制征地的概率；二是在地方政府和農民無法通過協商達成補償價格共識時，提高農民通過行政復議、法律訴訟等相對溫和規范的方式維權的概率，降低農民采用上訪、激進行為進行維權，否則征地交易成本反而可能有所上升。

2 基于交易費用考察的征地博弈實驗設計

策略型行為研究的實證數據收集較困難，可控、可重復的社會實驗是一種解決途徑。2002年諾貝爾經濟學獎授予行為經濟學家與實驗經濟學家，進一步推動了博弈實驗方法的應用。目前，博弈實驗方法被應用于市場競爭、討價還價與協商談判、學習與演化模擬實驗等[6]，在土地征收領域[7]也有一定應用。由于現實中的政府—農民征地博弈行為及過程十分復雜，交易成本的觀察測度難以實施，本文引入社會實驗方法，簡化征地博弈過程，顯化交易成本對實驗參與人員的經濟激勵，通過比較不同博弈情景下的交易成本來考察上級干預的影響。

2.1 實驗流程

將征地博弈過程簡化為“事前—事中—事后”三個環節，同時在不同環節引入上級政府干預，設計博弈實驗的基本流程及操作方式（圖1）。每組實驗由2名實驗人員和1名工作人員完成。實驗人員事先隨機分配實驗角色并接受形式統一、信息有別的培訓，確保同組人員獲得的初始信息完全相同。實驗由工作人員主持，按特定流程引導博弈雙方輪流做出決策，實驗對象只能通過工作人員獲得信息，并結合自己掌握的信息進行成本、收益核算，理性選擇“行動”。

圖1 征地博弈實驗流程設計Fig.1 Flow chart of land acquisition game experiment

2.2 交易成本參數與激勵機制

為了觀察博弈主體行為選擇的交易成本及其影響，設定不同行為選擇的單位交易成本。

2.2.1 主體行為選擇交易成本參數

（1）信息搜尋成本。農民信息搜尋有三個選擇，單位成本分別為5元、10元、15元，支付的信息成本越高，所獲土地增值收益信息越精確；地方政府事前了解農民意愿信息搜尋成本為10元。

（2）違建與拆違成本。考慮農民違建動機一般強于政府拆違動力，設定農民違建成本在0—50元之間，政府拆除違建權成本在0—40元之間，當違建成本大于拆違成本時，農民違建成功，談判收益可獲得相對于違建成本2倍的額外收益（地方政府扣除相應收益）；反之，違建失敗，雙方分別扣除違建成本和拆違成本。

（3）直接談判成本。考慮地方政府的時間成本與機會成本較高，設定農民談判成本為5元/回合，地方政府談判成本為20元/回合。

（4）強制征收成本。考慮地方政府強制征收土地后可能帶來的地方政府在社會公信力等方面的損失，設定地方政府強制征收的成本為200元。

（5）維權成本。如果地方政府選擇強制征收，農民維權可以選擇一般上訪、法律訴訟、過激行為，維權成功的概率分別為0.2、0.3、0.5。為了讓維權成本與維權成功的期望一致，設定三種維權行為的成本分別為100元、150元、250元。維權是否成功通過事前設定對應概率的軟件進行隨機判定。若農民維權成功且最后一次報價合理（不超過2000元①），地方政府需支付較高的補償價格，同時還需承擔農民的維權成本。農民若維權失敗，地方政府收益不變，維權成本由農民負擔。

（6）上級政府事后懲罰成本。設定無干預（概率為0）、弱干預（概率為0.1）和強干預（概率為0.6）三種情景。強制征地條件下，因事后懲罰對地方政府的政績考核等影響較大，故若概率軟件判定實施懲罰，懲罰干預的成本為500元，計入地方政府交易成本。

2.2.2 交易成本激勵

為了讓博弈雙方具有節約交易成本的激勵，行為選擇對應的交易成本與實驗雙方凈收入掛鉤：

式（1）—式（2）中，If、Ig分別表示農民、地方政府的實驗收入；NYf、NYg分別表示農民、地方政府的談判收益。ACf、ACg分別表示農民、地方政府承擔的交易成本。

談判成功時，談判收益為雙方達成一致的土地補償價格。強制征地時，雙方的談判收益在最后一輪報價基礎上，根據農民是否維權及根據對應概率隨機判定的維權結果進行計算。

如果農民放棄維權或維權失敗：

如果農民維權成功：

博弈雙方的交易成本計算公式分別為：

式（7）—式（8）中，INf為農民信息搜尋成本，NEf為農民談判成本，ICf為農民違建成本，MRf為農民維權失敗時的維權成本。INg為政府信息搜尋成本，NEg為政府談判成本，ICg為政府拆違成本，MRg為農民維權成功時的維權成本，CEg為強制征地成本，PUg為上級懲罰成本。

此外，征地談判時間上限設定為30分鐘。該時間內，雙方就征地補償達成一致或采取強制征地視為實驗完成，否則視為征地失敗。實驗失敗時雙方實驗收入分別為：

表1 主體行動選擇與交易成本參數Tab.1 Possible action choices and unit transaction cost

式

（9）—式（10）中，200為被征收土地的初始價值。若征地失敗且農民交易成本超出土地初始價值，則農民實驗收入為0。

2.3 實驗情景設計

為了便于考察不同的上級政府干預方式及組合對征地交易費用影響，在情景E1基礎上（國家標準較低，僅比土地農用價值高100元，事后懲罰力度較低，概率為0.1），演化出12組用于比較的情景（表2）。

3 上級政府干預對征地博弈交易成本影響實驗結果分析

在校研究生、大學生更容易快速準確理解掌握博弈實驗規則[8]，共招募260名在校本科生與碩士生參與實驗，研究生占63%。

3.1 農民—政府征地博弈行為觀測結果

表2 基于不同上級政府干預的征地博弈實驗情景設計Tab.2 Game experimental scenario of different regulation from upper-level governments

表3 主要博弈行為觀測結果Tab.3 Frequency of observations of major game behavior

在130個獨立分組實驗中，共觀測到農民違建行為79次，占總實驗數60.8%。當農民選擇違建行為時，62.0%的地方政府選擇拆除違建，成功拆違比例僅為38.8%。共觀測到55例地方政府強制征收行為，占實驗總數42.3%。發生強制征地時，農民幾乎都選擇維權，維權成功比例為47.1%。在55例農民維權中，選擇一般上訪3例，選擇法律訴訟、過激行為各24例，大部分農民選擇了交易成本較高、成功概率較高的維權方式。強制征收條件下，觀測到上級政府懲罰11例，占20.0%。農民—政府價格談判的總回合數為326次。不同實驗組的觀測結果存在明顯差異（表3）。

3.2 農民—政府征地博弈交易費用觀測結果

130個獨立分組實驗的平均交易費用為314元，相當于土地總價值（2000元）的15.7%，土地增值收益的17.4%。其中，E8、E6實驗組的平均交易費用最高，分別達到440元、430元，相當于土地價值總量的1/5。其次是E11、E10實驗組，平均交易費用分別為396元、385元，E9、E13實驗組平均交易費用較低，分別為136元、177元，其他實驗組平均交易費用在250—350元之間（表4）。盡管博弈雙方都有節約交易費用的經濟激勵，但是交易費用仍占土地總價值和增值收益的相當比例。

礦區內共發現19條煤脈，其中主要煤脈7條，次要煤脈12條。它們均產于河瀝溪組地層的斷裂破碎帶中，其產狀和形狀，嚴格地受斷裂構造所控制，酷似熱液貫入的金屬礦脈。常明顯切穿地層層理，而與斷層面的產狀相吻合，并隨相應斷裂帶的產狀變化而變化。因其傾角較陡(>60°)，可稱之為“立槽型”煤脈。

表4 征地博弈交易費用觀測結果 單位：元Tab.4 Transaction costs of land acquisition game experiment unit: yuan

從主體分布來看，13個實驗組農民行為選擇的平均交易成本125元，低于政府行為選擇交易成本（189元）。如果考慮農民維權成功時由地方政府承擔維權成本的條件，交易成本最終主要由地方政府承擔。從農民行為選擇交易成本來看，在事后上級懲罰概率較高的E6、E8組和對政府最低報價進行內部控制的E10、E11組，農民的平均交易成本較高，在160—170元之間；在強制政府進行談判前信息搜尋的E9組和對農民—政府報價進行雙向嚴格控制的E13組，農民的平均交易成本較低，分別為63元、69元。從地方政府行為選擇交易成本來看，在事前征地補償標準和事后上級懲罰概率均較高的E6組、事后上級懲罰概率較高且懲罰概率信息公開的E8組，地方政府的平均交易成本較高，分別達到260元、273元。在農民交易成本較低的E9、E13組，地方政府的交易成本也較低。

從征地階段分布來看，征地博弈交易成本主要為征地后成本（201元），其次是征地中（101元），征地前成本最低（12元）。征地后交易成本最高的實驗組為事前征地補償標準和事后上級懲罰概率均較高的E6組（325元），征地后交易成本最低的實驗組為強制政府進行談判前信息搜尋的E9組（35元），前者是后者的9倍。

從交易成本發生形式來看，平均信息搜尋成本11元，談判成本63元，違建成本25元，拆違成本13元，維權成本82元，強制征地成本85元，上級懲罰成本42元。可見，強制征地及其引發的農民事后維權成本是最主要的交易成本，其次是談判成本和上級懲罰成本。

此外，從各組實驗結果的標準差來看，即使在同組實驗中，不同獨立博弈實驗之間的結果差異較大，說明征地博弈交易費用受到個體因素的顯著影響。

3.3 不同上級干預對征地博弈交易費用影響觀測

3.3.1 單一加強或弱化征地沖突事后懲罰的影響

與E1實驗組比較，E2實驗組強制征地條件下上級政府事后懲罰概率大幅提高至0.6。隨著事后懲罰概率提高，平均交易成本從248元上升至292元，增幅為17.7%。E4實驗組取消了E1組中的事后懲罰，平均交易費用也出現上升，達到311元，增幅為25.4%。比較三個實驗組行為選擇結果發現，單一加強或弱化事后上級懲罰后，政府強制征地和農民維權行為均從3次上升為5次。由于E2實驗組事后懲罰概率大幅提升，觀測到3例上級政府實施懲罰案例。可見，單一加大對地方政府強制征地行為的懲罰力度，提高農民維權行為的威懾度并不能降低征地博弈交易成本。如果放任地方政府強制征地行為而不加以任何監管，也可能導致交易成本的上升。

3.3.2 單一提高征地補償參考標準與政府最低報價的影響

與E1實驗組比較，E3實驗組（征地前）征地補償標準從300元提高至600元，E10、E11實驗組（征地中）政府最低報價受到限制，分別不低于600元、800元。E3實驗組與E10、E11實驗組的差別在于，征地前的補償標準屬于公開信息，農民與政府均知道，而地方政府報價限制信息僅地方政府知道，農民并不了解。結果顯示，提高事前征地補償標準后，平均交易費用從248元上升至311元，增幅為25.4%。地方政府最低報價限制設定為600元、800元時，平均交易費用分別上升至385元、396元，比E1組分別提高55.2%、59.7%。E10、E11組與E3組實驗結果的相似點在于農民—政府談判的回合數也有所上升，強制征地和農民維權行為均出現增長，但E3組農民維權主要選擇法律訴訟（占4/5），而E10、E11組中的農民主要選擇激進行為進行維權（分別占3/4、3/5）。可見，單一提高事前公開的征地補償標準或對地方政府最低報價的內部限制未能降低征地博弈交易成本，反而使交易成本出現了明顯的上升。

3.3.3 同步提高征地標準與事后懲罰概率的影響

E6組在將事前征地補償標準從300元提高至600元的基礎上，將強制征地條件下事后上級政府懲罰概率從0.1提高至0.6。結果顯示，對地方政府的雙重壓力不僅未能降低交易成本，反而使其大幅上升，達到430元，增幅為73.4%。從農民行為選擇來看，高壓政策一方面導致強制征地頻次上升（5例），同時農民維權無一例外地選擇了激進行為（5例）。加上上級政府實施懲罰（2例），導致該實驗組的平均交易成本接近最高水平。可見，單純對地方政府采用“高壓”手段并不能有效緩解征地沖突。

3.3.4 信息干預手段的影響

E7、E8組在E1、E2組基礎上，公開了強制征地條件下上級政府事后懲罰概率信息。E9組在E3組基礎上，要求政府談判前必須選擇了解農民意愿信息。結果顯示，農民知道上級政府可能對地方政府強制征地行為進行懲罰，會使交易成本產生顯著變化。E7組中，農民知道事后懲罰概率較低（0.1），普遍選擇違建（9/10），維權主要選擇法律訴訟（4/5），平均交易成本上升至337元，增幅35.9%。E8組中，農民知道事后懲罰概率較高（0.6），維權主要選擇激進行為（3/5），加上實施事后懲罰（1例），平均交易成本上升至440元，增幅77.4%，是全部實驗組中最大值。與公開事后懲罰信息比較，要求地方政府談判前花費一定的成本了解農民補償意愿信息對交易費用產生負向影響。雖然事前征地補償標準提高至600元，但是由于增加了事前溝通，E9組平均交易費用下降至136元，比E1組減少45.2%，是全部實驗組中最低水平。可見，上級政府單純的給地方政府施壓來“聲援”農民難以有效緩解征地矛盾，旨在強化政府—農民溝通的方式可能起到較好的作用。

3.3.5 政府—農民報價雙向干預的影響

E12組在E1組基礎上，對農民最高征地補償報價（1400元）和地方政府最低補償報價（600元）同時進行干預，E13進一步縮小了價格談判區間（800—1200元）。結果顯示，E12組平均交易成本273元，略高于E1組；E13組平均交易成本177元，顯著低于E1組。與E1、E12組比較，E13組的談判回合數較低（16回合），政府強制征收和農民維權的觀測數也較低。可見，如果將農民與政府的價格談判空間控制在較小的區間內，在一定程度上可以縮小利益分歧，減少交易成本。但是如果價格干預的力度較弱，難以對交易成本產生積極影響。

4 初步結論、政策啟示與研究展望

征地活動的交易成本值得重視。本文設計的博弈實驗中，交易成本相當于土地總價值（2000元）的15.7%，土地增值收益的17.4%，顯著減少了土地征收的社會福利效應。無論是農民還是地方政府，其行為都是交易成本產生的重要原因。但從交易成本最終去向來看，在存在上級干預的情景下，地方政府是征地博弈交易費用最主要的承擔者。通過研究發現，單一提高國家征地補償標準或對地方政府征地補償內部限制標準不能降低征地博弈交易成本，單純對地方政府采用“高壓”手段來聲援農民，提高征地補償標準與事后懲罰概率等手段不僅無法有效緩解征地沖突，還可能加劇征地沖突，促使農民更多地選擇激進維權方式。同時，強化政府—農民溝通，增強地方政府對農民征地補償意愿的了解，通過合適的方式縮小農民與政府征地補償價格的談判空間，增進二者之間的共識可能對征地交易成本產生積極影響。研究結果的政策啟示在于：縮小地方政府—農民征地價格預期差距應該是政策設計的重點。近年國家明確指出農民應該參與土地增值收益分配，但對于農民與地方政府土地增值收益分配比例和范圍的共識與規范還嚴重缺乏。在此情況下，單純要求地方提高征地補償標準，加大對強制征地的懲罰力度，都會使農民對補償的預期不斷提高，加大征地沖突和交易成本。這里，提出如下政策建議：（1）對征地制度改革的關注應在模式內的標準調整、程序規范等基礎上，關注征地交易模式自身。模式改革可能才是破解交易成本持續上升的根本途徑[9]。可從治理結構（征地參與主體、談判地位、權利關系）層面上反思現有制度的不足，打破“政府主導、農民弱勢”的慣性思維，允許不同地區結合實際探索更加平等、公正的征地交易模式，進而總結制度改革新的突破點及方式。（2）進一步增進征地信息透明化水平。無論是現實還是實驗均表明，信息不對稱加大了農民—地方政府達成共識的難度，增加了交易成本。部分地方政府在強制拆遷中的暴力行為和其他權力濫用行為造成“檸檬市場”，影響公民和媒體對政府征地行為的判斷，公共政策的制定和被拆遷人的救濟都難以理性地進行[10]。應結合中國國情，進一步完善征地信息公開制度，使政府與農民土地權益、土地征收征用用途、土地增值收益等信息更加透明。（3）增進不同主體對土地增值收益公平分配的共識。應研究政府官員、失地農民、專家學者等不同主體就土地增值收益分配公平的分歧所在，解析產生分歧的關鍵原因，并通過政策宣傳、主體對話和必要的機制調整增進主體之間的共識。

本文是應用社會實驗方法模擬、觀測征地博弈行為及其交易成本的初步嘗試。征地博弈過程的簡化，實驗參與人員選擇等都與現實征地過程存在重大差別，研究結果和結論的科學性與適用性還需要更多的實驗檢驗。同時，各組實驗結果的標準差說明，政府與農民的個體因素對征地博弈及其交易成本存在顯著影響，需要進一步解釋和闡述個體風險偏好等因素的影響。后續應把關于農民博弈行為選擇等實驗結論引入問卷，通過大樣本的社會調查進行檢驗。關于信息透明、共識增進對征地交易成本的影響等結論，可以通過對現實案例的分析加以印證。博弈實驗與其他常規研究方法的深度結合，對于設計更加接近現實的管理模式與政策將提供有力支撐。

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