全面建構刑訴法與監察法的銜接機制

文/樊崇義

樊崇義 中國政法大學教授、博士生導師

2018年5月10日，中國人大網公布刑事訴訟法修正草案，面向社會公開征求意見。此次刑事訴訟法修正草案主要內容涉及到完善刑事訴訟法與監察法的銜接機制，調整人民檢察院偵查職權。建構與完善刑事訴訟法與監察法的銜接機制應明確監委會調查權屬性，發揮檢察機關法律監督職能作用，以保障國家監察體制改革順利進行。

2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國監察法》。“為保障國家監察體制改革順利進行，需要完善監察與刑事訴訟的銜接機制。”為此，2018年5月10日全國人大公布了《中華人民共和國刑事訴訟法修正草案（征求意見稿）》，面向社會公開征求意見。修正案草案公布后，全國各界正在熱烈討論此次修改的各項內容。此次刑訴法修正草案中的主要內容是：完善與監察法的銜接機制，調整人民檢察院的偵查職權，刪去人民檢察院對貪污賄賂等案件行使偵查權的規定，按照監察法的規定，此類案件轉由監委會立案調查，賦予了監委會調查職權。如此一來，如何對調查權定格定位？調查與偵查關系如何？調查與刑事訴訟公訴如何銜接？案件調查的證據標準與審查起訴的標準如何把握？調查中的違法行為是否接受人民檢察院的法律監督等。這一系列問題必須由刑訴法修正案作出回答，否則，就難以建構監察法的銜接機制。

合理建構刑訴法與監察法的銜接機制，應當首先科學界定監委會職務犯罪調查權的屬性。深化國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。中央為了加大反腐的力度，在試點經驗的基礎上，調整和修正刑訴法關于檢察機關對直接受理的案件進行偵查的有關規定。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過了憲法修正案和監察法，賦予監委會調查職權，符合中國國情且于法有據。也因此，如何科學界定監委會調查權的屬性，是擺在我們面前必須回答的問題。只有明確了監委會調查權的屬性才能建構合理的銜接機制。筆者認為監委會調查權的屬性有三：一是監督屬性；二是行政屬性；三是司法屬性。有了監督屬性，才能實現“國家監察全覆蓋”；有了行政屬性，才能實現“對所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴”（見監察法第3條的規定）；有了司法屬性，才能實現對職務犯罪的案件移送審查起訴、提起公訴、嚴厲打擊和懲辦腐敗犯罪。三種屬性，監督是本質，行政和司法是實現監督不可或缺的手段，三者缺一不可，相互聯系，相互補充，構成監察銜接機制的本質屬性。

調查權的司法屬性決定了在法律上監委會對職務犯罪的調查本質上等同于刑事訴訟中的偵查。即，調查終結與偵查終結的案件均應移送同級人民檢察院審查起訴并決定是否提起公訴。由此，筆者認為各級監委會雖然是監察機關，但在職務犯罪案件中，卻承擔著部分司法職能。在國家政權結構中，監委會的總體定位是國家監督機關，基于此，監委會享有對職務犯罪的調查權。職務犯罪的調查權本質上卻是司法職權的一部分，具有司法屬性。據此，調查權與刑事訴訟產生了必然聯系和必然銜接，也因此需要在刑事訴訟法中建立必要的法律銜接機制。

在本質上，監委會職務犯罪調查權具有司法屬性，與訴訟中的偵查權相同，所以監察法第33條第二款明確規定：“監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。”這一規定表明，對職務犯罪的調查、收集證據的原則和方法，固定證據的原則和手段，運用證據認定案件事實的原則與標準等，和刑事訴訟中對證據裁判原則的適用完全相同，包括對非法證據排除原則的適用，均不得例外。

因此，在建構人民檢察院與監委會辦理職務犯罪案件的銜接機制時，檢察機關同樣應當發揮法律監督的職能作用。一是對監委會查辦的職務犯罪案件，“人民檢察院經審查，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查。”（見監察法第47條第三款）；二是對監委會辦案過程中的非法證據，應當依法給予排除；三是對于監委會辦案人員嚴重違法辦案，實施刑訊逼供，非法拘禁，非法搜查、扣押、凍結、查封等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，同樣應當納入人民檢察院的偵查范圍，接受人民檢察院的監督和懲處。只有這樣，才能體現貫徹憲法規定的“相互制約”要求。

綜上，筆者認為，就監察法的銜接機制，《中華人民共和國刑事訴訟法（修正草案）》應該增加以下規定：

（一）我國的監委會對職務犯罪的調查具有司法屬性，要嚴格按照刑訴法的規定辦理貪污、賄賂等職務犯罪案件。

（二）監委會辦理的職務犯罪案件應當嚴格遵守證據裁判原則，對證據的調查與運用要按照人民法院庭審的要求和標準進行。

（三）對職務犯罪案件調查終結的效力與刑事訴訟中的偵查終結的效力相同，調查終結后，應當依法移送有管轄權的人民檢察院審查起訴；對于證據不足的，人民檢察院可以退回補充偵查。

（四）監委會工作人員利用職權實施非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，應當納入人民檢察院的立案管轄范圍。