大學校長與高校財務治理體制機制的關系探析

楊柳菁 曾莉晶 周正旭

[摘要]優化高校財務治理體制機制，是支撐高校財務管理制度、預算管理、收支管理、資產與負債、財務監督等財務活動與時俱進，保障大學發展的一個基礎條件，也是提高資源配置效率，建設高水平大學的重要支撐。文章闡述了治理、公司治理、財務治理、高校財務治理體制機制幾個概念，基于府學關系的視角，以財務治理體制機制中的收入組織為切入點，探討大學校長在高校財務治理體制機制優化過程中扮演的角色。文章還論證了大學校長和政府在高校財務治理體制機制動態關系中的邏輯，提出建立以總會計師制度為特色的大學校長領導下的財務治理體制機制的改革思路。

[關鍵詞]高校；財務治理；府學關系

[DOI]1013939/jcnkizgsc201818046

高等教育對國家的重要性不言而喻，隨著一流大學、一流學科的建設的開展，國家財政、社會資本對高等教育的投入日益增加，從諸多視角為助推高等教育強國與世界一流大學建設的研究日漸增多。我國的高校絕大部分是公立大學，由中央政府或者地方政府主辦，政府對高校的財務治理通常有直接任免大學校長、經濟責任審計、編制財務預決算報告等形式。高校財務治理體制機制是府學關系的一個重要方面。府學關系是高校財務治理的一個重要方面。大學是大學校長延長的影子，是府學關系的橋梁。大學可以作為一個國家與民族發展進程的視點，而大學校長可以作為一個大學發展的視點。文章中的大學校長群體，而不是具體某個大學校長，指的是正職領導。一個大學校長往往直接影響一所大學的興衰，一所大學的成功無不因為擁有一個杰出的大學校長。蔡元培、梅貽琦、竺可楨、郭秉文、羅家倫等大學校長與北京大學、清華大學、浙江大學、東南大學、中央大學的歷史緊密相連。大學校長是大學治理的核心，而財務治理又是大學治理中的最重要組成，如何完善高校財務治理的體制機制，優化高校各類資源的配置是一所大學乃至整個中國高等教育面臨的現實課題。文章通過分析大學校長與政府在高校財務治理中的動態關系，有針對性地提出優化高校財務治理體制機制的路徑。

1治理與財務治理的概念

“治理”一詞來源于拉丁文和古希臘語中，有“引導、控制和操縱”的含義。治理應用較多的是公司治理?！爸卫硎歉鞣N公共和私人的個人和機構管理其共同事務的總和，它是使相互沖突的或不同的利益調和并且采取聯合行動的持續過程”。公司治理的需求源自現代公司組織形式導致的公司所有權和控制權的分離。公司治理可以是一系列的制度安排，可以是股東、董事會和經理人之間的相互作用。公司治理可以理解為一種決策機制。公司組織內部存在各種利益沖突，每個利益主體為了各自的利益就會犧牲其他人的利益甚至公司利益。交易費用使得代理問題不能完全通過合約解決。如果不存在代理問題，公司中每個成員都以追求企業市場價值最大化和企業利潤最大化，就不需要激勵機制來調動公司人員的積極性，每個人的努力和成本都可以得到直接補償。大學治理是參照公司治理發展而來的概念。財務治理是公司治理的組成部分和延伸。財務治理并沒有嚴格完整確定的定義。學者們普遍的認識是參照公司治理的概念，將財務治理的核心理解為財權配置，是公司治理的一個子系統，或者將財務治理等同為財務管理。財務治理是大學治理的核心內容。大學財務治理有四個要素：一是財務管理人員；二是資金及其運動；三是激勵機制；四是管理體制。體制是指國家機關、企業事業單位的權限劃分和按照這種劃分所設置的機構，所形成的組織、制度與體系，其核心是管理權限的劃分。機制是指高校財務治理各個利益主體相互關系和各種變化的相互聯系。

2大學校長在高校財務治理體制機制中的角色

本文中高校財務治理的體制機制指大學在財務方面的領導隸屬關系、管理權限、制度、方法及和高校財務相關的各個利益主體的相互關系。高校財務相關的利益主體包括政府、大學校長、總會計師、教授、學生、學生家長及其他相關利益主體。研究高校財務治理體制機制這個課題，出發點即是高校的資金分配的體制機制，這包括兩個層面的含義。一是組織收入，從當前的實際來看，高校大部分收入源于各個層級的財政撥款（包括科研經費撥款）和學費收入；二是安排支出，主要是指學校能夠統籌安排的支出。財務治理體制機制一個核心問題就是高校辦學資金的來源和分配體制機制。大學校長和政府之間的博弈及大學校長與政府官員的動態關系是文章關注的焦點。文章的切入點是大學收入組織上的體制機制，簡單說來就是大學校長如何向政府爭取辦學資金。除了科研專項課題，大部分的公立大學的資金來源都是財政撥款和學費收入。財政撥款對同一類型同一專業的高校執行相同的標準，那么大學如何爭取財政資金？大學校長在爭取辦學資金時有何方式途徑？這些問題答案要從府學關系的動態調整中去探求。校長在爭取財務資源時，取決于其政治資源、經濟資源、組織資源，這些資源背后又取決于一個學校的聲譽、辦學水平等。

制度影響了高校治理結構和政策。制度是影響財務治理的重要因素。制度因素包括了立法、司法和行政三個方面的平衡。立法、司法角度的含義不言自明，行政因素則包括了各高校和政府之間的委托代理關系、非正式制度的影響、社會公眾對于高等教育的滿意程度等。財政一旦向高等教育領域投入大量的資金，投資的回報很大程度上取決于規制政策。

歷史經驗影響了高校財政治理結構的動態變化。根據我國的改革遵循循序漸進的思路，不會突然實施一種和以往有根本不同的財務治理政策，而是會在原有的法律和規制的基礎上實施一些微小的調整和適應性的改變。一旦新的體系被正式地采用，隨后就會進行一系列的變革。

國內的經濟形勢影響了高校財務治理結構中的府學關系。教育經費表面是財政問題，一定程度上反映政府對大學的態度問題，與國家財政狀況相關性極大。教育經費制度往往與國家的政治體制是密不可分的，這直接關系教育經費的制度設計與具體落實。中國高等教育快速發展當然也得益于中國經濟的高速增長和近幾十年來以市場經濟為導向的改革。同時，因為意識到高等教育對經濟增長的重要作用和現代化進程的重大意義，中國政府高度重視教育和科研。對教育大量的資金投入也是高校財務治理結構需要不斷調整的原因。

大學校長這個利益主體主要通過利益表達、合作聯盟、游說、塑造輿論等方式來影響教育主管部門。大學的行為選擇不僅受到其資源稟賦的影響，還受到過去的行為、與自身利益的相關程度等多種因素的影響。大學校長通過各種正式制度或者非正式制度表達自身的訴求。如通過人民代表大會、政治協商會議的提案、通過第三方的研究報告等。大學校長通過運用自身和政治人物的密切關系，接近政治核心、決策核心，并通過特定的代言人表達自己的觀點，有時候也會采取壓力性的措施如“上書”等，例如教授們多次提交報告反映科研經費的管理問題等，也召開了一些相關議題的學術研討活動等。合作就是不同大學的校長在某一時期內為共同的目標而組成的暫時性的利益共同體，通過給上級管理部門各種“好處”的方式來獲得有利于自己的政策。塑造輿論是大學校長利用媒體向社會傳遞有利于自己的信息，或者是直接操縱輿論，以輿論作為中介影響政策的制定。

3協助大學校長完善高校財務管理體制機制的思路大學校長是現代大學治理中的最重要主體。在美國高校中大學校長很重要的一個工作就是籌集辦學資金。大學校長一方面要解決如何在有限資金的情況下，合理地配置資源，提高資金使用效率的問題；另一方面要擴大教育經費來源，推動高校發展的問題。高校日益復雜的經濟活動，巨大的資金供求壓力，需要高校的財務運行機制要具有規范、約束財務行為功能，公立高校是事業單位，國家是其唯一的投資人，承擔了經營、管理、監督的多種角色。大學校長在一定程度上有官員的屬性。大學校長在做決策時，必須考慮上級主管部門的意見和政策，在校內還受制于黨委的集體領導。在這種體制下校長處于一個典型的領導與被領導的矛盾之中。當前，學校的經濟決策隨意性比較大，一方面，校長的任期很短，校長只關注任期內的配置，財務上沒有中長期規劃。另一方面，除教學科研外的基本建設、融資、籌資、科研成果轉化、國有資產的保值增值等問題日趨復雜，大學校長作為第一責任人，在財務管理方面不一定具備專業性，設立總會計師能夠明確經濟責任的歸屬，降低財務風險。財務部門在大學治理結構中處于一個協調統籌的位置，如果人力或者權力不夠，容易產生矛盾?？倳嫀熂仁菍W校的行政領導又是專業人士才能夠基于學校的全局和長遠發展來開展工作，可以說是完善高校財務治理體制機制的第一步。

高校財務治理體制機制的完善路徑中，大學校長和總會計師是兩個最為關鍵的崗位。大學校長在大學、政府、教師、學生及其他利益主體中涉及財務方面的問題上，例如向政府爭取更多的辦學經費、教師薪酬的分配體系、學生獎助學金等方面的意見有重大影響力，而總會計師可以從專業勝任的角度，以學校的全局給校長提供政策建議和參考，這改變了現階段財務部門是與各個職能部門平級，不便統籌全校財務資源的困境。當然，受到編制職數、學校機構設置傳統等各種問題，在推進總會計師制度，完善高校財務治理體制機制還有很多現實阻礙需要突破。

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